環(huán)保督察如何實現(xiàn)長效治理？——以K縣Y流域治污為例

薛秋童，羅敏，王惠娜

環(huán)保督察如何實現(xiàn)長效治理？——以K縣Y流域治污為例

薛秋童1，羅敏2，王惠娜3

(1.南京師范大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005；3.華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

中央環(huán)保督察推進了我國環(huán)保工作的有效開展。以K縣Y流域治污為案例，闡釋環(huán)保督察如何影響地方政府實現(xiàn)長效治污的邏輯，即“鯰魚效應(yīng)”：一方面是中央環(huán)保督察施加的各種壓力對地方政府治污產(chǎn)生負向激勵影響；另一方面是地方政府在治污過程中采用運動式治理“嵌入”科層組織，解決了以往常規(guī)治理失靈的困境。透過“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”模型分析發(fā)現(xiàn)，縣政府在省級壓力傳導(dǎo)、中央壓力觸底、央地權(quán)威疊加背景下選擇了不同治理策略，最終通過領(lǐng)導(dǎo)小組機制推動橫向組織調(diào)適和縱向權(quán)力貫穿實現(xiàn)了治污績效的穩(wěn)定性。因此，環(huán)保督察不僅要發(fā)揮其監(jiān)管和激勵的作用，還應(yīng)該適當(dāng)引導(dǎo)地方政府完善環(huán)境治理實踐機制，充分發(fā)揮環(huán)保督察的積極作用。

環(huán)保督察；科層治理；運動式治理

一、問題的提出

開展中央生態(tài)環(huán)境保護督察①是黨中央、國務(wù)院推進生態(tài)文明建設(shè)的一項重大制度安排。習(xí)近平總書記強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，黨和政府“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境”的基本國策，非常關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護工作。環(huán)保督察是中央政府以自上而下的方式對地方政府環(huán)境治理效果進行的檢驗，能緩解由于傳統(tǒng)“委托-代理”產(chǎn)生的信息不對稱問題和“層層加碼”導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差問題，已經(jīng)成為激勵地方政府進行環(huán)境整改的有效手段之一[1]。

近年來，我國環(huán)保督察推進了環(huán)境治理領(lǐng)域的運動式治理[2]。由于科層治理具有層級節(jié)制、專業(yè)分工、各司其職的特點，在應(yīng)對臨時性、特殊性事件時，往往不是通過制度化而是以運動的形式執(zhí)行。這也逐漸促進了運動式治理與科層治理的融合②，形成以“運動式治理常規(guī)化”和“科層運動化”為主的兩種發(fā)展方向。那么，中央環(huán)保督察如何激勵地方政府積極治污？地方政府又該如何維持環(huán)境治理績效的穩(wěn)定性？回答這些問題有助于我們理解地方政府的治理邏輯?；诖?，文章首先回顧了相關(guān)文獻并提出分析框架，以K縣應(yīng)對來自省級壓力傳導(dǎo)、中央壓力觸底、央地權(quán)威疊加的多重壓力為個案做定性研究，通過多元證據(jù)建立數(shù)據(jù)庫進行“三角論證”，以“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”模型對環(huán)保督察和地方政府的治污邏輯進行分析。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

1．科層治理

我國地方政府通常以科層治理展開行動?？茖又卫硪劳杏诠倭朋w制的發(fā)展，在穩(wěn)定且重復(fù)的官僚體制中按照行政程序運行[3]。有學(xué)者觀察到科層組織是我國政府運行的核心載體，在職能分工背景下由相關(guān)部門為社會提供專業(yè)化服務(wù)，具有層級節(jié)制、各司其職、條塊分割和專業(yè)化等特點，而且具體到地方政府實踐時，會更加注重秩序化和規(guī)范化的相關(guān)制度[4]。也有一些研究認為，科層組織有效治理的實質(zhì)是委托代理關(guān)系中的一種談判過程，該過程體現(xiàn)了運行機制和權(quán)力責(zé)任的重要性[5]。還有研究指出，我國科層體制存在碎片化、部門化、規(guī)則化的特征，使科層治理暴露出條塊分割、循規(guī)蹈矩、運作僵化等問題。同時，受這種意識形態(tài)影響的政治官僚必然會形成“政治運動”的基因，也會加速推動運動式治理的產(chǎn)生[6]。

2．運動式治理

運動式治理能在一定時期內(nèi)調(diào)動大量資源并完成特殊任務(wù)[7]，具有專項治理的優(yōu)勢，常見的形式有成立領(lǐng)導(dǎo)小組或任務(wù)型組織③、召開緊急會議、巡視督察和下發(fā)文件等[8]。其中，任務(wù)型組織通常是指地方政府在進行運動式治理后形成的一種以任務(wù)執(zhí)行結(jié)果為導(dǎo)向的組織形態(tài)[9]。由于運動式治理更注重效率，強調(diào)執(zhí)行結(jié)果，通常都具備時間短、任務(wù)重的特點，所以也會伴有“一刀切”和“一票否決”的情況。有研究指出，運動式治理是地方政府有組織的活動，該活動勢必需要啟動政治力量來維系國家權(quán)威和治理績效之間的張力，將“行政任務(wù)”上升為“政治任務(wù)”，使政治權(quán)威“內(nèi)嵌”于組織結(jié)構(gòu)中，以此重構(gòu)地方政府的權(quán)威性[10]。

3．科層治理和運動式治理間的關(guān)系

科層治理和運動式治理之間的關(guān)系是“對立”抑或“共生”？一種觀點認為，兩者之間呈對立關(guān)系。在運作機制方面，科層治理會嚴格劃分部門且依照制度運行[11]，而運動式治理則是打破部門的反常規(guī)運行模式[12]。也有學(xué)者觀察到常規(guī)治理的失靈會開啟運動式治理，是科層治理無法解決現(xiàn)有問題時的一種替代方案[13]。

另一種觀點認為，兩者之間呈共生關(guān)系。運動式治理與科層治理是我國國家治理中必不可少的兩個組成部分，兩者相互依賴、交織運作，在一定背景下還能實現(xiàn)轉(zhuǎn)化與融合[14]。有學(xué)者將兩者結(jié)合起來，歸納總結(jié)為“運動式治理的常規(guī)化”和“科層運動化”[15]。運動式治理的常規(guī)化是指在資源缺乏和分配不均的情況下，政府不得不反復(fù)啟用運動式治理模式[16]，使運動式治理逐漸走向“常規(guī)化”[17]。但也有研究認為，運動式治理通常伴有政治權(quán)威，長期濫用會逐漸被科層治理吸納或消解，從而形成“積極的惰性”[18]，也會導(dǎo)致“運動其外，常規(guī)其內(nèi)”的情況[19]，無法達到帕累托最優(yōu)績效。因此，地方政府應(yīng)更加注重科層運動化的實踐作用。

科層運動化主要是將科層組織以運動的方式實現(xiàn)，在運動式治理的高速運轉(zhuǎn)后，如果達到良好績效且得到社會認同，這種高效的執(zhí)行方式和規(guī)章制度會被順利保留，通過運動式治理走向制度化[20]。也就是說，科層運動化并非科層治理與運動式治理的機械式相加，而是一種能實現(xiàn)更高質(zhì)量和更高難度的治理模式。運動式治理與科層治理相輔相成，常見的科層運動化實踐形式有領(lǐng)導(dǎo)小組機制和督察機制。有研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組機制已經(jīng)成為科層運動化常見的組織載體，通過其特殊的組織結(jié)構(gòu)和執(zhí)行方式能提高治理績效，是地方政府治理的常見渠道之一[21]。對于督察機制而言，其本身就具有壓力傳導(dǎo)性，有督察機制介入即表明了領(lǐng)導(dǎo)層的重視，雖然該過程沒有直接對實施績效進行獎懲，但其無疑對科層組織有著較大震懾作用，能順利化解橫向部門協(xié)調(diào)問題和縱向政治動員問題[22]。

過去的科層治理模式在我國地方政府實踐中或已存在不適配性，究其原因在于其碎片化、規(guī)則化、官僚化等問題導(dǎo)致的常規(guī)治理失靈。湯森等人也發(fā)現(xiàn)，我國雖然以科層體制為組織基礎(chǔ)，但卻又常啟用運動模式完成目標，如此便形成了中國式治理悖論[23]。有研究以督察機制的案例檢驗了科層運動化的有效性，雖然作者在研究最后也表明這種類似的機制并不能保證科層運動化會準確有效地實現(xiàn)，但提供了一種嘗試性分析方法[24]?；诖?，本文也嘗試提供案例文本為相關(guān)研究貢獻微薄之力。

（二）分析框架

自上而下的環(huán)保督察以科層體制為基礎(chǔ)，又能超越科層體制且有效動員組織，在吸收大量行政資源的同時也能獲得更多政府注意力，已成為落實我國環(huán)保工作中不可缺少的運行機制之一。借鑒相關(guān)研究，本文將科層治理和運動式治理置于組織研究的理論脈絡(luò)中，采用“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”模型加以分析[25]。

對該模型的分析如下：在戰(zhàn)略層面，有研究認為戰(zhàn)略是實現(xiàn)治理績效和公共價值的重要開端，具備公共權(quán)力和政治性，并且認為戰(zhàn)略規(guī)劃是政府治理的核心內(nèi)容，主要承載戰(zhàn)略部署和目標設(shè)定這兩個功能[26]；在結(jié)構(gòu)層面，政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整要根據(jù)組織管理層級和控制幅度對部門間、層級間的職權(quán)關(guān)系進行合理分配，以此降低政策執(zhí)行的復(fù)雜性，一般通過橫向權(quán)責(zé)分工和縱向?qū)蛹夐g的張力進行調(diào)適；在績效層面，地方政府為了突出組織運行結(jié)果，會對專業(yè)測量方法和評估手段進行強化，這便形成了我國治理體系中的績效評估。

地方政府在面對不同任務(wù)形式和考核機制時，會采取相應(yīng)的組織運行方式，以此達到績效考核標準?？茖又卫硗瓿芍芷谝话爿^長，考核標準也較為靈活，當(dāng)?shù)胤秸苤朴谏霞壝畹摹凹哟a”或突發(fā)危機等事件時，依據(jù)事態(tài)的緊急性與特殊性，任務(wù)形式也會上升為政治任務(wù)，且要求壓縮治理周期，此時地方政府在“問責(zé)”高壓下會迅速開啟運動式治理模式。在此過程中，由于戰(zhàn)略執(zhí)行方式已由科層治理轉(zhuǎn)為運動式治理，因此，組織結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很多改變。常規(guī)科層組織主要以單一部門橫向溝通為主，但運動式治理則觸發(fā)了多部門聯(lián)合機制，通常會形成矩陣式的組織結(jié)構(gòu)，從橫向部門間和縱向?qū)蛹夐g調(diào)節(jié)任務(wù)執(zhí)行過程中的模糊地帶，調(diào)動相關(guān)資源并順利完成績效目標。通過對相關(guān)文獻的梳理，結(jié)合“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”模型，提出本文分析框架（圖1），試圖回答地方政府如何選擇戰(zhàn)略，如何對組織結(jié)構(gòu)進行調(diào)適，每次治理有何特點，效果如何等問題。

圖1　分析框架

三、不同壓力下的治污模式：Y流域治理的案例分析

本部分以K縣Y流域治污為例，通過描述地方政府面對來自省級單位檢查、中央環(huán)保督察及環(huán)?！盎仡^看”時的治污模式來回答本文的研究問題。2019年筆者在K縣進行實地調(diào)研，圍繞Y流域治理的相關(guān)問題，針對環(huán)保督察及“回頭看”中出現(xiàn)的問題進行半結(jié)構(gòu)式訪談?wù){(diào)研，共訪談18人，獲得21份訪談資料。為了保證研究的信度與效度，本文收集了多元證據(jù)進行“三角論證”，資料來源包括實際調(diào)研訪談記錄、會議記錄、工作匯報、網(wǎng)絡(luò)媒體報道等一手資料，訪談對象有縣級基層公務(wù)員、各部門領(lǐng)導(dǎo)以及Y流域附近一些居民，對受訪對象的信息進行編碼處理④。在案例中，K縣Y流域的治理案例主要被分為三個階段，分別是：“省級壓力傳導(dǎo)：省政府掛牌督辦”“中央壓力觸底：中央環(huán)保督察的到來”“央地權(quán)威疊加：環(huán)保督察‘回頭看’和省政府雙重壓力”。

（一）省級壓力傳導(dǎo)：省政府掛牌督辦

1．省政府掛牌督辦

由于頻繁接到群眾舉報Y流域水質(zhì)污染問題，2015年9月，省生態(tài)環(huán)境廳趕赴K縣Y流域進行現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)該流域某居民生活區(qū)附近河段水質(zhì)呈乳白色，渾濁不見底。通過調(diào)查得知這種情況是由于該流域沿線企業(yè)總磷排放超標導(dǎo)致的，該流域沿線共有十幾家磷礦石開采企業(yè)，均存在嚴重偷排現(xiàn)象⑤。大量工業(yè)廢水匯集到該流域后對河流造成嚴重污染，居民生活也受到嚴重影響，該流域中總磷濃度最高達到8.0 mg/L，變成了“牛奶河”⑤。由于Y流域總磷排放超標會直接影響該省某條重要河道干流的整體水質(zhì)，所以省政府、環(huán)保廳、公安廳決定對該流域及沿線企業(yè)實施掛牌督辦⑦工作，以此提高縣政府及Y流域周邊企業(yè)的環(huán)保治污意識。

2．縣政府規(guī)范化治理

此次對Y流域及周邊企業(yè)的掛牌督辦，是省環(huán)保廳對該流域進行的一次自主督察行動，也受到了省委省政府的高度關(guān)注。被掛牌督辦后，縣政府和生態(tài)環(huán)境局立即召開會議，參與會議的還有被掛牌督辦的11家企業(yè)代表，會議明確了政府和企業(yè)各自的治理目標，被掛牌督辦的各企業(yè)也表示會積極配合政府的治理工作。

政府方面，縣生態(tài)環(huán)境局主要負責(zé)城鎮(zhèn)居民生活區(qū)域污水的治理。按照屬地管理原則，將Y流域分為七段，明確每段主要負責(zé)人，分組負責(zé)每個河段的水體污染防治工作，同時也積極推動“河長制”走進村鎮(zhèn)。該流域流經(jīng)的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理廠均正在建設(shè)，建設(shè)完成后能降低污水排放量，以此緩解城鎮(zhèn)居民用水難的問題。對于居民生活區(qū)域的治理在會議結(jié)束后便提出了相應(yīng)方案，但治理資金卻花了一個月才落實到位。

“當(dāng)時會議主要針對污染問題分配了資金用途，要求每筆資金都要?？顚Ｓ茫Y金審批流程有點復(fù)雜，要好幾個部門領(lǐng)導(dǎo)簽字，有的領(lǐng)導(dǎo)不太了解情況就會多花一些時間，而且資金到賬速度也很慢，還是分批進賬。工人們沒有工資肯定就停工了，這期間還要完善沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾處理和綠化措施，錢不到賬這些工作也沒法完成，我們就只能拖到有資金了才能繼續(xù)工作?！保ㄔL談記錄：縣生態(tài)環(huán)境局公務(wù)員-CD-20190703）

沿線企業(yè)方面，其主要負責(zé)自身經(jīng)營礦區(qū)附近流域的治污工作。各企業(yè)代表在會議上也保證將全力配合政府完成治污工作，確保Y流域水質(zhì)在規(guī)定期限內(nèi)達標。

省政府領(lǐng)導(dǎo)一年后再次到現(xiàn)場檢查，看到Y(jié)流域已恢復(fù)清澈，河流周圍的綠化工作也按期完成。原被掛牌督辦的企業(yè)也在2016年11月底前全面完成總磷減排任務(wù)，水質(zhì)中的總磷含量已下降至0.2 mg/L（符合標準），省環(huán)保廳和公安廳也于2016年12月底通過媒體向社會公布沿線企業(yè)順利摘牌的結(jié)果。本以為隨著沿線企業(yè)的順利摘牌能讓該流域保持清澈透明，但由于縣政府沒有實施長期有效的治污模式，不少企業(yè)會在夜間違規(guī)排放污水以此躲避監(jiān)管，導(dǎo)致該流域總磷污染問題時好時壞，無法得到徹底解決。但隨著首輪中央環(huán)保督察組的到來，又給流域附近居民帶來了新的希望。

（二）中央壓力觸底：中央環(huán)保督察的到來

1．中央環(huán)保督察施加壓力

2017年4月，中央第七環(huán)保督察組進駐該省以來，每天都會接到很多舉報電話，這些電話大多都是過去投訴未果，或是沒有得到滿意答復(fù)的居民打來的。環(huán)保督察組會篩選出舉報問題中較為嚴重的地區(qū)進行現(xiàn)場督察，其中，Y流域污染問題就非常突出，以至于嚴重影響到了該省某條重要河道干流的整體水質(zhì)，因此，環(huán)保督察組決定通知K縣政府及生態(tài)環(huán)境局一同趕赴現(xiàn)場進行實地檢查。

接到通知后，K縣領(lǐng)導(dǎo)班子立即趕赴Y流域與中央環(huán)保督察組一同檢查。督察組首先到達了群眾舉報最多的地點，也是最靠近居民生活區(qū)域的一段流域。發(fā)現(xiàn)這段流域顏色渾濁并伴有嚴重的異味，污染物也漂在水面。

“我們要求沿線企業(yè)按期進行治污工作，還按照相關(guān)規(guī)定進行了整治，也會不定時地過來巡察?？墒俏覀儼滋爝^來檢查，有的小企業(yè)就會在夜里偷排，避開我們的檢查。等我們接到群眾舉報后再趕到現(xiàn)場，污水都偷排完了，我們就沒有拿到證據(jù)進行處罰。”（訪談記錄：縣生態(tài)環(huán)境局局長-HJZ-20190703）

隨后，督察組隨機檢查了沿線幾家企業(yè)的排污情況，又在其中一家企業(yè)的硫黃短途運輸點發(fā)現(xiàn)了運輸管理不當(dāng)?shù)膯栴}⑧，督察組立即要求該企業(yè)進行整改。

最后到Y(jié)流域的源頭進行檢查，源頭的水質(zhì)保持良好，總磷污染物的記錄長期保持在0.1 mg/L左右（符合標準）。在結(jié)束了對流域源頭的檢查后，環(huán)保督察組和K縣領(lǐng)導(dǎo)班子總結(jié)了當(dāng)天的督察內(nèi)容，督察組也指出了很多需要整改和治理的地方，要求縣政府及有關(guān)部門立即拿出有效的治理方案，及時解決困擾群眾身邊的環(huán)境污染問題。

2．縣政府調(diào)整治理模式

K縣政府以此次中央環(huán)保督察為契機，臨時成立了以縣政府、縣生態(tài)環(huán)境局“一把手”任組長的任務(wù)型小組。為盡快實現(xiàn)治污目標，將小組辦公室設(shè)置在縣生態(tài)環(huán)境局，小組成員多數(shù)也來自縣生態(tài)環(huán)境局。也將該流域的綜合整治工作納入年終目標考核和領(lǐng)導(dǎo)政績考核，并與相關(guān)部門簽訂承諾書，確保“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”和企業(yè)主體責(zé)任，誰管不好就要被問責(zé)。直到2017年11月，K縣累計投入3.17億元用于Y流域環(huán)境綜合整治，并對整治項目實行銷號制⑨。下發(fā)督查通報50余份，約談相關(guān)部門和企業(yè)負責(zé)人35人次，對造成環(huán)境違法行為的3家企業(yè)處罰金11.74萬元。同時，還建立了第三方監(jiān)管機制和綠色生產(chǎn)機制，確保了整治效果的可控性。

“中央環(huán)保督查組來檢查的時候我們還是很緊張的，畢竟Y流域治理問題時好時壞也不是辦法。上次省政府掛牌督辦的時候我們把政府治理和企業(yè)治理分開進行，導(dǎo)致大家各干各的，也希望大家自覺一點，就沒有嚴格監(jiān)管。而且上次治理資金到賬的速度實在太慢了，大家平時也有其他工作，這邊資金不到位，精力就只能先放到其他工作上了。所以這次環(huán)保督查組來發(fā)現(xiàn)了問題，我們也對上次出問題的地方做了很大改進。”（訪談記錄：縣生態(tài)環(huán)境局公務(wù)員-PJ-20190706）

在環(huán)保督查壓力下，K縣迅速動員所有資源進行治理。2017年11月底，K縣臨時組成的任務(wù)型小組負責(zé)人再次到達該流域，針對中央環(huán)保督察組提出的整改問題進行檢查。到達現(xiàn)場后，看到該流域水體又恢復(fù)清澈。隨后，經(jīng)省環(huán)保廳檢查驗收合格后，該流域也于2017年11月底順利摘牌。在Y流域及沿線企業(yè)都順利摘牌后，任務(wù)型治理小組也隨之解散。

（三）央地權(quán)威疊加：環(huán)保督察“回頭看”和省政府雙重壓力

1.中央環(huán)保督察“回頭看”再次發(fā)現(xiàn)問題

2018年11月4日，中央環(huán)保督察第二批“回頭看”進駐該省，時間為1個月?！盎仡^看”期間要針對首次督察指出的問題再次進行檢查。2018年11月10日，中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組到達Y流域附近進行現(xiàn)場督察時，卻發(fā)現(xiàn)了K縣存在敷衍整改、表面整改和僅注重末端治理等問題。然而，在此次環(huán)保督察“回頭看”進駐前，該省對Y流域總磷污染問題整改情況上報為“已完成”，存在嚴重的欺騙行為。

檢查當(dāng)天，督察組通知K縣政府和生態(tài)環(huán)境局一同到達該流域進行現(xiàn)場檢查。首先到Y(jié)流域末端進行檢查，督察組發(fā)現(xiàn)該段流域裝有違規(guī)絮凝除磷設(shè)施⑩，通過直接添加絮凝劑的方式來降低該流域流入該省重要干流前的總磷濃度。通過查閱河段水質(zhì)記錄發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)顯示該流域末端總磷含量確實被控制到了0.3 mg/L，水質(zhì)也保持在III類和IV類之間?。但添加絮凝劑并不是根除總磷污染的方式，通過絮凝劑沉降后的含磷物質(zhì)會繼續(xù)留在河水中，僅達到數(shù)據(jù)指標，沒有真正實現(xiàn)流域治理。一旦遇到暴雨，沉降下來的污染物還是會被沖入該省重要干流。督察組批評了K縣的做法并要求其立即整改。

隨后，大家又一起到沿線各企業(yè)進行檢查。督察組發(fā)現(xiàn)，過去要求整改的企業(yè)中，有7家磷礦開采企業(yè)和1家磷化工企業(yè)都沒有按照“一礦一設(shè)施”?的規(guī)定落實工作，導(dǎo)致總磷污染問題變得更加嚴重。檢查過程中，又發(fā)現(xiàn)K縣對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的整治力度不強，僅要求其中一家大型公司完成礦井水治理?和應(yīng)急整治工程，對其余企業(yè)僅要求設(shè)施正常運行，很難提升治理績效。最后，督察組到Y(jié)流域的源頭進行檢查，發(fā)現(xiàn)水質(zhì)基本保持良好，但通過查詢水質(zhì)記錄發(fā)現(xiàn)，2018年7月至10月之間總磷監(jiān)測數(shù)據(jù)分別為6.5、7.16、7.43、10.45 mg/L，這些水質(zhì)異動指數(shù)都超出了IV類標準的要求（0.3 mg/L）。

對此情況，督察組嚴厲批評了K縣的工作態(tài)度，還表示縣黨委、縣政府履行整改主體責(zé)任不到位，沒有從根本上解決總磷污染問題，在整改中“走捷徑”，對流域附近企業(yè)長期存在的污染問題沒有采取有效辦法，而是聽之任之，放松監(jiān)管。2018年11月21日，由于Y流域總磷污染問題未得到有效解決，我國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《“回頭看”典型案例通報》，指出“該流域僅注重末端治理，絮凝治污、表面整改”等一系列問題。K縣副縣長，生態(tài)局局長受到黨內(nèi)警告處分；其他3名相關(guān)責(zé)任人受到誡勉談話處理。

2．縣政府強化綜合治理模式

問題被披露后，Y流域治理問題受到了該省的高度重視，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)第一時間做出批示，縣委及縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)第一時間部署整改工作，落實中央生態(tài)環(huán)保督察的要求和省委省政府的安排部署，全力以赴推進科學(xué)施策、精準指導(dǎo)及專業(yè)化治理。

“發(fā)現(xiàn)問題后我們就分析了治污失敗的原因：第一，臨時治理小組未能保持持續(xù)監(jiān)管。上次環(huán)保督察組檢查后，我們以為各部門和企業(yè)都會自覺遵守治污規(guī)則，所以臨時成立的治理小組就很快解散了，畢竟會占用我們很多精力和行政資源。第二，行政審批流程過于繁瑣。有一次申請治理資金就花了一個月，簡直是白白浪費時間。第三，只有環(huán)保部門一家單位在“單打獨斗”。Y流域的污染問題本身就很復(fù)雜，牽涉到很多部門和生產(chǎn)企業(yè)，如果沒有其他單位一起進行協(xié)調(diào)，是很難達到理想效果的。針對這些問題，我們這次成立了專項領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布了各種《實施方案》，還請中國環(huán)境科學(xué)研究院專家提供技術(shù)指導(dǎo)，就是為了能提高治理績效。”（訪談記錄：縣委書記-ZHB-20190712）

針對環(huán)保督察組提出的整改意見，2018年11月22日，縣委辦、縣紀委監(jiān)委、生態(tài)環(huán)境局、水務(wù)局、督辦督查局等有關(guān)部門負責(zé)人參加了Y流域綜合整治會議，會議明確了《關(guān)于成立K縣Y流域總磷污染問題整改專項領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立了由縣委書記、縣長任雙組長，各相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為成員的專項領(lǐng)導(dǎo)小組，小組辦公室設(shè)置在縣政府辦事大廳。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)6個整改工作組，分別是：辦公室、通報問題整改工作組、問責(zé)工作組、督辦問效組、宣傳輿論組、信訪維穩(wěn)組。還有6個工作專班，分別是：絮凝設(shè)施整改工作專班、沿線工礦企業(yè)整改工作專班、源頭背景斷面整改工作專班、面源污染整治工作專班、問責(zé)工作專班、政法工作專班。

“我們規(guī)定以后每周進行兩次調(diào)度，實行一周一報，對整改任務(wù)進行專項盤點，全部實行整改銷號。不僅如此，整改工作專班還梳理了《Y流域整改工作推進情況調(diào)度表》，要求各單位每周四3點前將整改工作任務(wù)推進情況報送縣整改工作專班。我們加強了統(tǒng)籌調(diào)度，細化各項任務(wù)的深入推進及整改。也給企業(yè)和各部門安排了具體治理目標，讓企業(yè)配合我們的治理工作。”（訪談記錄：縣委書記-ZHB-20190712）

成立Y流域總磷污染整改領(lǐng)導(dǎo)小組后，隨即頒發(fā)了《K縣Y流域總磷污染問題整改工作方案》《K縣Y流域總磷污染問題整改工作攻堅實施方案》《K縣Y流域畜禽養(yǎng)殖污染防治工作方案》《Y流域流經(jīng)村鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治實施方案》《保護Y流域規(guī)范道路運輸秩序工作方案》等系列文件。會議最后，為提高整改工作的科學(xué)性和系統(tǒng)性，還決定投入資金聘請中國環(huán)境科學(xué)研究院專家團隊提供技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，對Y流域整改工作進行“把脈問診”。

“成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組后，針對具體治污《實施方案》的內(nèi)容，我們找領(lǐng)導(dǎo)簽字也比以前方便，他們也不會為難我們，而且治理資金的審批時間也比以前快多了。拿到錢我們也好趕緊安排工作，購買設(shè)備、請專家指導(dǎo)等問題也方便解決了。”（訪談記錄：縣政府公務(wù)員-WHH-20190715）

自2018年12月5日起，K縣聘請的中國環(huán)境科學(xué)研究院專家團隊也分20批次、60人次分別調(diào)閱并查看了相關(guān)資料，現(xiàn)場實地查勘了沿線各企業(yè)和重點治污工程，對流域污染源進行了全面解析。隨后，在2019年3月底編制完成了《Y流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理方案（征求意見稿）》和《7家礦山企業(yè)礦井廢水處理站運行診斷及提效方案》，給縣政府提出了一系列有效的治理建議?？h政府按照建議依法對沿線違規(guī)排放污染物的企業(yè)下達了通知，并和公安局、人民檢察院共同協(xié)作，依法對違規(guī)排污企業(yè)處以不同罰金，還依法對違規(guī)企業(yè)的責(zé)任人實行了行政拘留。

“我們生態(tài)環(huán)境局一家單位沒有權(quán)力來拘留處罰，但專項領(lǐng)導(dǎo)小組里就有公安局和檢察院，這就發(fā)揮了很大作用。而且這次專項小組的領(lǐng)導(dǎo)來自縣自然資源局、應(yīng)急管理局、工信局、交通運輸局、水務(wù)局、綜合行政執(zhí)法局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等多家單位，這就解決了部門溝通協(xié)作的問題，辦起事來也比以前方便了很多?！保ㄔL談記錄：縣生態(tài)環(huán)境局公務(wù)員-HY-20190802）

此外，領(lǐng)導(dǎo)小組還在夜間進行暗訪督察，并在該流域定點安裝了水質(zhì)檢測儀，水質(zhì)異動將連接網(wǎng)絡(luò)警報，防止企業(yè)夜間偷排。同時，領(lǐng)導(dǎo)小組也定期和企業(yè)做好協(xié)調(diào)溝通工作，與企業(yè)簽訂減排責(zé)任書，讓Y流域沿線企業(yè)抓緊進行污水處理設(shè)施的建設(shè)工作，確保減排工程按期保質(zhì)完成投用，倒逼企業(yè)履行治污主體責(zé)任，減少企業(yè)生產(chǎn)造成的污染。自領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，實現(xiàn)了“政府+企業(yè)”治理模式的再升級，也提升了企業(yè)社會責(zé)任感。2018年12月至2019年筆者到訪期間，該流域的水質(zhì)持續(xù)達到地表水III類水質(zhì)標準，治理效果顯著。

“我們這個專項治理小組會一直保留下來，雖然工作壓力比以前高很多，但這個小組除了能解決Y流域的污染問題，也能解決其他環(huán)境問題甚至是城市建設(shè)、公共服務(wù)等更多問題，延伸了很多新功能，緩解了很多過去的行政堵點?！保ㄔL談記錄：縣委書記-ZHB-20190712）

中央環(huán)保督察組的到來對該省環(huán)境治理起到了前所未有的促進作用。數(shù)據(jù)顯示，在首輪中央環(huán)保督察“邊督邊改”過程中，該省1212名干部被約談，378名干部被問責(zé)，督察整改過程中，共問責(zé)132人，約談128人。

四、地方政府如何提高治污績效

K縣政府對Y流域的治理共出現(xiàn)了三次契機，分別是：省級檢查、中央環(huán)保督察、環(huán)保督察“回頭看”。上述案例分析了K縣在面對來自不同壓力下的應(yīng)對措施及治理成效，從地方政府治理的三個階段出發(fā)，分別討論了：環(huán)保督察如何向地方政府施壓？地方政府又該如何應(yīng)對？每次治理有何特點？效果如何？通過對K縣Y流域治污案例的梳理，本部分將通過“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”模型回答上述問題并進一步歸納地方政府治污邏輯。當(dāng)督察機制開啟時，上下級間權(quán)力結(jié)構(gòu)也會隨之改變，下級政府需要回應(yīng)自上而下的壓力，選擇與自身特點相符的組織調(diào)適方式，適時調(diào)整戰(zhàn)略目標來完成組織績效。表1是K縣政府在不同治理階段中的應(yīng)對策略。

表1 K縣政府在不同治理階段中的應(yīng)對策略

（一）戰(zhàn)略選擇：不同壓力下的治污策略

第一階段省級檢查時，縣政府采用常規(guī)式治理。省級行政部門對Y流域及其沿線企業(yè)的掛牌督辦，對縣政府產(chǎn)生一定權(quán)威治理壓力。在“壓力型體制”的制度背景下，縣政府為了應(yīng)對上級壓力，不得不執(zhí)行常規(guī)程序緩解污染問題[27]。在常規(guī)治理模式下，嚴格依照專項資金審批程序，通過會議安排與績效考核，強調(diào)任務(wù)執(zhí)行的規(guī)范化和制度化。但在科層體制中，常出現(xiàn)層級節(jié)制和條塊分割等問題，尤其是這次治污資金拖延的問題較為突出，審批流程復(fù)雜、時間長等問題早已成為科層官僚體制運作中的一大困境。在這種情況下，縣政府也只是“按部就班”，等資金到賬后才安排后續(xù)的治理工作，也沒有針對Y流域治理環(huán)境的特殊性制定相應(yīng)方案和應(yīng)急措施。地方政府常規(guī)式治理大多注重層級秩序，強調(diào)規(guī)范化理念，但實際工作中多種復(fù)雜因素和后期監(jiān)管不到位又會導(dǎo)致任務(wù)執(zhí)行緩慢甚至受阻，使其日常工作無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，所以，沿線企業(yè)順利摘牌后不久又出現(xiàn)了污染問題，這也是K縣政府第一階段治理失效的主要原因之一。

第二階段隨著中央環(huán)保督察組的到訪，省政府和縣政府發(fā)揮了各自作用。一方面，縣政府針對督察組提出的問題啟動了運動式治理模式對Y流域進行集中整治。在“壓力型體制”的制度背景和“黨政雙重體制”的實際背景下，地方政府通常會將行政權(quán)力和黨政權(quán)力融合，兩者形成的黨政一體化也實現(xiàn)了兩個角色“又紅又?！钡慕Y(jié)合[28]。在案例中，K縣副縣長和生態(tài)環(huán)境局局長均受到黨內(nèi)警告處分，其他相關(guān)責(zé)任人也受到誡勉談話處理，說明了在治理活動中黨政績效與行政關(guān)系掛鉤的重要性，也表現(xiàn)了實行“黨政雙重體制”對提高地方政府治理績效的重要作用。另一方面，省政府的角色也從委托方轉(zhuǎn)為代理方，但由于中央環(huán)保督察組在第一時間把治理壓力直接傳遞到了負責(zé)Y流域的K縣，省政府出于“不求有功，但求無過”的“避責(zé)”心理，想借助于K縣運動式治理“短平快”的特點，以“搭便車”的方式盡快實現(xiàn)Y流域治理問題，將其定位為委托方與代理方之間的模糊邊界角色，僅在績效評估時對之前掛牌督辦的企業(yè)和流域進行了摘牌工作，這種事后才進行的協(xié)助性績效評估無法真正推進Y流域治理工作。環(huán)保督察聚焦了環(huán)境治理熱點問題，誰牽頭，暗示了任務(wù)的重要性。雖然運動式治理是一種重視效率，強調(diào)結(jié)果，集中資源的專項治理，但在進行環(huán)保督察的過程中，通常也會因角色定位偏差或缺乏監(jiān)管而出現(xiàn)“穩(wěn)定性不足”等問題，這也是Y流域治理在第二階段中存在的重要問題。

第三階段，當(dāng)環(huán)保督察“回頭看”和省政府雙重壓力形成“央地權(quán)威疊加”時，倒逼縣政府強化治理模式，因此科層運動化治理模式被開啟。一方面，因為地方政府處在我國科層體制的末端，會受到任務(wù)再分配過程中的“層層加碼”，通常要承受來自中央、省以及上級部門的多重壓力，本文狹義地將這種多層高壓作用于地方政府的情況稱為權(quán)威疊加。案例中，環(huán)保督察“回頭看”再次發(fā)現(xiàn)未徹底解決的污染問題并對縣政府相關(guān)人員進行了問責(zé)、約談等處罰，同時，該事件的批評通報也引起了省委省政府的高度關(guān)注。在整個過程中，共出現(xiàn)了省政府和中央政府兩個施壓主體。在省政府首次掛牌督辦的壓力下，縣政府也對流域總磷污染問題做了常規(guī)治理，但由于行政過程中各種條塊分割和層級節(jié)制的原因，似乎沒有達到理想的效果。最后，環(huán)保督察“回頭看”和省政府對K縣政府及相關(guān)負責(zé)人進行問責(zé)、通報和黨內(nèi)警告，以高壓來倒逼縣政府進行科層運動化治理?？h政府轉(zhuǎn)變治理策略，提出設(shè)置每周2次調(diào)度和1次現(xiàn)場檢查，以及2周一次的專題會議、出臺一系列《整治方案》、聘請相關(guān)專家進行指導(dǎo)，加強對該流域沿線企業(yè)的監(jiān)管，以科層運動化的方式進行治理。因此，上級政府之間形成的“權(quán)威疊加”能促進地方政府積極強化戰(zhàn)略目標，從而實現(xiàn)Y流域的長效治理。

另一方面，各級政府的領(lǐng)導(dǎo)小組已成為科層運動化的組織載體，領(lǐng)導(dǎo)小組基于其特定組織結(jié)構(gòu)和運作機制，將政治權(quán)威嵌入常規(guī)科層組織，打通橫向部門溝通壁壘，加快縱向?qū)蛹夐g的政治動員速度。如今，領(lǐng)導(dǎo)小組機制已經(jīng)成為地方政府推動科層組織進行運動式治理的實踐渠道。在環(huán)保督察“回頭看”之后，K縣政府成立了由縣委書記、縣長任雙組長，各相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的專項領(lǐng)導(dǎo)小組。與以往不同的是，該領(lǐng)導(dǎo)小組由各行政單位領(lǐng)導(dǎo)組成，獨立于原有科層組織結(jié)構(gòu)，既能保證運動式治理時的穩(wěn)定性和持續(xù)性，也能將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威內(nèi)嵌于科層組織，提高科層官僚體制的靈活性，產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”的作用。

（二）組織調(diào)適：結(jié)構(gòu)“適應(yīng)性”調(diào)整

自上而下的環(huán)保督察轉(zhuǎn)移了地方政府內(nèi)部資源流向和注意力分配，已經(jīng)成為促進政府治理的有效運行機制。K縣政府在不同壓力下依據(jù)不同治理戰(zhàn)略改變組織結(jié)構(gòu)：第一次省級檢查后，縣政府并未改變原有組織結(jié)構(gòu)，而是依照常規(guī)科層體制流程按部就班地進行治理，任務(wù)執(zhí)行在傳統(tǒng)松散關(guān)聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)中運行受阻便不足為奇；第二次中央環(huán)保督察后，縣政府開始了疾風(fēng)驟雨式的整改，通過成立任務(wù)型治理小組、重新調(diào)整考核標準、與相關(guān)企業(yè)簽訂承諾書、實施銷號制等活動實現(xiàn)短期運動式治理，但在短期內(nèi)臨時集中大量資源會導(dǎo)致其組織穩(wěn)定性降低，也會弱化黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威性；第三次環(huán)保督察“回頭看”后，在“央地權(quán)威疊加”壓力下，縣政府總結(jié)了之前治理的不足之處，成立了專項領(lǐng)導(dǎo)小組，通過“權(quán)威嵌入科層”重新調(diào)試了組織結(jié)構(gòu)并最終實現(xiàn)Y流域的長效治理?？茖舆\動化促進了矩陣式治理的有效運行，解決了過去組織結(jié)構(gòu)在橫向部門協(xié)調(diào)和縱向?qū)蛹壺灤┑睦Ь场?/p>

從橫向?qū)用娣治?，在省級壓力傳?dǎo)下，縣政府依照常規(guī)流程對Y流域總磷污染進行治理，由于科層組織過分依賴復(fù)雜的行政程序，在執(zhí)行過程中表現(xiàn)出非人格化特征，導(dǎo)致常規(guī)式治理失靈。因此，要打破科層組織中部門條塊關(guān)系的壁壘，就需要建立部門間橫向整合機制，通過專項領(lǐng)導(dǎo)小組生成政治權(quán)威壓力，增加科層組織在任務(wù)執(zhí)行過程中的積極性，這是科層組織實現(xiàn)運動化的基礎(chǔ)條件。特別是當(dāng)督察機制介入以后，K縣政府成立了專項領(lǐng)導(dǎo)小組，頒布了各項《實施方案》，強化了治理過程中的問責(zé)與監(jiān)管，使各部門行政資源被迅速整合，打破了過去地方政府職能部門間“碎片化”的分割關(guān)系，也避免了部門間相互推諉的困境。橫向合作表現(xiàn)為縣政府聯(lián)合公安局、人民檢察院的權(quán)力對違法違規(guī)企業(yè)進行罰款和約談，這種合作機制形成了同級監(jiān)督體系，也直接降低了過去企業(yè)和政府治理中的“討價還價”行為。而橫向擴散則表現(xiàn)為縣生態(tài)環(huán)境局逐漸獲得了更多的治理資源和行政權(quán)力，避免陷入過去“單打獨斗”的僵局。

從縱向?qū)用娣治?，督察機制的介入有利于縱向權(quán)力在縣政府各層級間的貫穿，中央環(huán)保督察組的到來打破了傳統(tǒng)科層常態(tài)化治理的弊端，在一定程度上也限制了下級政府間或政企間的共謀行為。在環(huán)保督察“回頭看”和省級壓力的“央地權(quán)威疊加”下，K縣政府總結(jié)過去治理的問題，成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組將“政治動員”中未完成的問題轉(zhuǎn)化為“行政任務(wù)”，既解決了治理資金審批進度緩慢的困境，也解決了過程監(jiān)管不到位的問題，打通了科層組織層級節(jié)制、各司其職的壁壘，推動了官僚體系在政治績效目標下的運行。過去僅依賴縣生態(tài)環(huán)境局單一部門的力量不足以實現(xiàn)環(huán)境長效治理，現(xiàn)在形成了層級間、部門間的交叉聯(lián)動機制，使縣政府和生態(tài)環(huán)境局可以突破任務(wù)執(zhí)行過程中的模糊地帶，調(diào)動相關(guān)資源并順利實現(xiàn)Y流域的長效治理。

（三）治理績效：何以善治

一個組織的戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了最終績效表現(xiàn)。K縣政府在三次治理階段分別產(chǎn)生了不同治理績效：

第一階段治理效果欠佳。環(huán)境治理已成為重要的公共問題，越來越多的公共資源被投放在環(huán)境指標控制中，但治理效果卻不如人意[29]。為了應(yīng)對省政府的檢查和掛牌督辦，縣政府雖然迅速召開會議號召與沿線企業(yè)共同進行治理，但在行動上卻依舊采取“循規(guī)蹈矩”“墨守成規(guī)”的辦事流程，就連治理資金的審批都花了一個月才落實，這種層級間信息不對稱容易導(dǎo)致會議精神傳達受阻和行政管理效率低下等問題。在監(jiān)管問責(zé)方面，縣政府提倡各部門和企業(yè)自覺遵守環(huán)境治理要求，但實際并未設(shè)置有針對性的監(jiān)管規(guī)則與問責(zé)制度，整個過程表現(xiàn)為對企業(yè)和行政部門的“弱監(jiān)管”，容易導(dǎo)致常規(guī)治理失靈。在部門工作方面，Y流域及其沿線企業(yè)被掛牌督辦后，雖然由縣政府召開會議統(tǒng)一制定治理目標，但一直是縣生態(tài)環(huán)境局一家部門“單打獨斗”，在這樣的情形下，縣生態(tài)環(huán)境局既沒有同級部門的監(jiān)督壓力，又沒有既定行動規(guī)章的約束，在治理目標模糊和缺乏監(jiān)管的情況下選擇“避責(zé)”[30]是降低不確定性的常規(guī)操作，這也是Y流域環(huán)境治理在第一階段效果時好時壞，無法實現(xiàn)長效治理的原因之一。

第二階段實現(xiàn)短期治理。環(huán)保督察組的到來使K縣政府不得不迅速動員所有的行政資源和政治力量對Y流域進行整治，實現(xiàn)管理績效向治理績效的推進，尤其在資金審批方面，吸取上次的經(jīng)驗，這次審批流程就很順利。在監(jiān)管問責(zé)方面，與常規(guī)式治理不同的是這次加強了問責(zé)力度，憑借政治權(quán)威對沿線企業(yè)進行罰款、對整治項目進行銷號制、對相關(guān)部門進行約談。在部門協(xié)作方面，K縣政府臨時成立任務(wù)型治理小組，在組織形式上打破了傳統(tǒng)科層的條塊結(jié)構(gòu)，重構(gòu)了扁平化矩陣組織，降低了管理碎片化的問題，但由于第二階段是以運動式治理為主導(dǎo)、以政治績效為目標的臨時性治理，具有治理績效不穩(wěn)定的特征，加上省政府在該階段存在治理角色定位偏差問題，所以導(dǎo)致在環(huán)保督察期間又發(fā)現(xiàn)了嚴重問題。

最后階段實現(xiàn)了長效治理。“善治”可以被理解為治理績效的理想狀態(tài)，也是地方政府力求實現(xiàn)的最佳狀態(tài)。K縣政府通過科層運動化治理提高運作績效，按照既定資源和條件完成組織結(jié)構(gòu)調(diào)適，最終實現(xiàn)Y流域長效治理。以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理認為，政府績效的評價標準是以人為本，滿足公民意愿的政府治理行為才有可能產(chǎn)生績效?？h政府與省政府通過一系列整治措施，針對Y流域的治理困境，實現(xiàn)以環(huán)境績效改進為目標的可持續(xù)互動，最終將清澈的Y流域還給了當(dāng)?shù)鼐用?，這也是地方政府實現(xiàn)“善治”的實踐邏輯和根本目標。

（四）地方政府治污邏輯的進一步探討：關(guān)于“鯰魚效應(yīng)”的解釋

地方政府政策執(zhí)行過程是當(dāng)下研究熱點，由于傳統(tǒng)“委托—代理”產(chǎn)生的信息不對稱問題，使上級委托方與下級代理方之間的目標發(fā)生偏離，從而產(chǎn)生了治理困境[31]，為了打破這種困境，上級委托方通常采用跨層級直接督察的形式對代理方進行監(jiān)管，而中央環(huán)保督察就是其中一種實踐形式。對K縣治理的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府通過一系列戰(zhàn)略選擇、組織調(diào)適等措施，使Y流域的總磷污染問題得到長效治理。在這幾個治理階段中，環(huán)保督察如何促進地方政府積極治污？地方政府如何維持治理績效的穩(wěn)定性？本文將環(huán)保督察激勵地方政府治污的邏輯歸納為“鯰魚效應(yīng)”，如圖2所示。

在本質(zhì)內(nèi)涵上，鯰魚效應(yīng)是指鯰魚在攪動小魚生存環(huán)境的同時也提高了小魚的生存能力和靈活性。在外延上，本文的“鯰魚效應(yīng)”主要有兩個層面的解釋：一是中央對地方產(chǎn)生的壓力。案例中，第一階段的施壓主體是省政府，第二階段施壓主體是中央環(huán)保督察，第三階段施壓主體是中央環(huán)保督察和省政府。在第三階段中，環(huán)保督察“回頭看”發(fā)現(xiàn)了縣政府治污過程中的嚴重問題，引起了省政府的重視，所以最后中央環(huán)保督察和省級單位的雙重政治高壓被輸送到縣政府且產(chǎn)生了負激勵效果，這不僅抑制了下級政府之間“共謀”的可能，還能倒逼縣政府實現(xiàn)長效治理。二是運動式治理對科層治理的影響。科層治理是我國常見的行政模式，但由于其碎片化、規(guī)則化、官僚化的特點常導(dǎo)致治理失靈，這時便需要運動式治理來實現(xiàn)高位推動作用，這期間產(chǎn)生的行之有效的制度和文化都會被保存，這也是科層組織運動化的基礎(chǔ)條件。K縣政府以構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)小組的形式實施科層運動化治理后，不僅實現(xiàn)了Y流域的長效治理，而且在不改變原有組織結(jié)構(gòu)的情況下，從環(huán)境治理領(lǐng)域擴展到了城市建設(shè)和公共服務(wù)等領(lǐng)域，開拓了科層運動化的更多實踐渠道，由此可以證明運動式治理對原有科層治理產(chǎn)生了鯰魚效應(yīng)。

圖2　“鯰魚效應(yīng)”：環(huán)保督察激勵地方政府治污的邏輯分析

五、結(jié)論與討論

在過去的環(huán)境治理問題中，委托方通常采用“發(fā)包制”分配治污任務(wù)，但在任務(wù)分配過程中由于“層層加碼”[32]，使代理方的壓力超出正常程度，往往處于“負重前行”狀態(tài)，而由于“委托—代理”過程也存在信息不對稱問題，使基層政府間發(fā)生“共謀”“選擇性執(zhí)行”[33]“組織規(guī)避”等激勵扭曲行為[34]。中央政府為緩解上述問題，通過環(huán)保督察的形式直接對地方治理進行檢查，不僅提高了地方政府的環(huán)保注意力，也強化了環(huán)境治理過程的監(jiān)管和控制，從而實現(xiàn)環(huán)境的長效治理。

通過在K縣的實地訪談?wù){(diào)研，發(fā)現(xiàn)縣政府在省級壓力傳導(dǎo)、中央壓力觸底、央地權(quán)威疊加的背景下選擇了不同治理戰(zhàn)略，最終通過領(lǐng)導(dǎo)小組機制推動橫向組織調(diào)適和縱向權(quán)力貫穿實現(xiàn)了治污績效的穩(wěn)定性。在這一過程中，分別出現(xiàn)了科層治理、運動式治理、科層運動化三種治理模式，每種治理模式對應(yīng)不同組織調(diào)適和治理績效，縣政府在對Y流域的治理過程中形成“摸著石頭過河”的探索模式，最終實現(xiàn)了Y流域長效治理。鑒于此，本文歸納了環(huán)保督察激勵地方政府治理的背后邏輯，即“鯰魚效應(yīng)”：一方面是中央環(huán)保督察施加的各種壓力對地方政府產(chǎn)生的激勵效果，在此過程中還引起了省級單位的重視，當(dāng)委托方加強監(jiān)管時會對代理方產(chǎn)生刺激作用，進而提高其治理能力和治理績效；另一方面是地方政府在政策執(zhí)行過程中，往往采用運動式治理“嵌入”科層組織的方式，打破常規(guī)治理失靈的困境。

① 在我國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的正式文件中，均使用“環(huán)保督察”一詞，但在一些新聞動態(tài)中存在“督察”和“督查”混用的情況，因此本文不對兩詞做刻意區(qū)分。

② 此處的“融合”并不是機械式的融合，而是探討運動式治理“內(nèi)涵”常規(guī)治理機制，是將常規(guī)科層治理作為運動式治理任務(wù)實現(xiàn)的工具。

③ 任務(wù)型組織因特定任務(wù)而設(shè)立，也因任務(wù)的完成而解散。其突出特點是“任務(wù)導(dǎo)向”，是一種能在社會中充分發(fā)揮積極作用的組織形式。

④ 訪談對象編碼處理規(guī)則：訪談對象身份-姓名首字母-訪談日期。

⑤ K縣是中國三大磷礦開采基地之一，已有半個多世紀的磷礦石開采歷史。Y流域附近磷礦資源豐富，這里的礦層厚、儲量大，是全國不可多得的高濃度磷復(fù)合肥的優(yōu)質(zhì)礦石產(chǎn)區(qū)。但該流域附近礦產(chǎn)企業(yè)在為地方經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的同時，也使自然生態(tài)遭受了嚴重破壞，K縣總磷污染排放也因此成為困擾當(dāng)?shù)卣腿罕娏嗄甑摹袄洗箅y”問題。

⑥ 流域水質(zhì)中總磷濃度規(guī)定的正常值為0.2 mg/L，總磷濃度過高會在河水中呈現(xiàn)乳白色。

⑦ 掛牌督辦：指上級政府和行政主管部門通過社會公示等辦法，督促限期完成對重點案件的查處和整改任務(wù)。

⑧ K縣年產(chǎn)硫黃10萬噸，占全省產(chǎn)量50%以上，屬全國第一生產(chǎn)大縣。

⑨ 銷號制是指有關(guān)部門將不符合條件的對象納入整改范圍并且標號，如果在期限內(nèi)還沒有達標，就會被關(guān)閉或銷號。

⑩ 絮凝除磷設(shè)施：除磷劑是針對高含磷污水的新型水處理藥劑。

?我國的水質(zhì)分類為：I，II，III，IV，V和劣V。河流水質(zhì)各項指標國家標準是III類。飲用水III類：過濾清潔后可用作普通工業(yè)用水。IV類：普通農(nóng)業(yè)用水，灌溉用。劣V類：無用臟水。

?每個礦山開采統(tǒng)一配備設(shè)施，包括采礦機械和選礦機械，避免搬運途中造成二次污染。

?礦井水通過高壓水泵將廢水回收到調(diào)節(jié)池，通過水量來控制沉淀的污染物。

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How do environmental inspectors achieve long-term governance:A case of pollution control watershed Y of county K

XUE Qiutong1，LUO Min2，WANG Huina3

(1.School of Business, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China; 2.School of Public Administration, Xiamen University, Xiamen 361005, China; 3.School of Public Administration, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China)

The central environmental inspectors have promoted the effective implementation of environmental protection in China. Using the case of pollution control in watershed Y of County K, we explain how environmental inspectors influence the local governments to achieve the logic of long-term pollution control - the "catfish effect": on the one hand, the various pressures exerted by the central environmental inspectors on local governments to address pollution has a negative incentive effect; on the other hand, during the process of pollution control, the local government uses mobilized governance "embedded" in the bureaucracy, which has solved the dilemma of the routine governance failure in the past. Through "Strategy-Structure-Performance" model analysis, it is found that the county governments chose different governance strategies in the context of provincial pressure transmission, central pressure bottoming out, and overlapping central and local authority. Finally, by promoting horizontal organizational adaptation and vertical power penetration through the leadership group mechanism, stabile pollution control performance is achieved. Therefore, environmental inspectors should not only play their regulatory and incentive roles, but also properly guide local governments to improve practice mechanisms of environmental governance and give full play to the positive role of environmental inspectors.

environmental supervision; sectional governance; sports governance

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.02.008

D630

A

1009–2013(2022)02–0063–12

2022－01－19

國家社會科學(xué)資助項目(21BZZ069)；國家社會科學(xué)資助項目(18XZZ006)

薛秋童（1995—），女，貴州貴陽人，博士研究生，研究方向為環(huán)境治理。

責(zé)任編輯：黃燕妮