全球金融治理：演進(jìn)動(dòng)力、內(nèi)在缺陷與變革邏輯*

李俊久

一、全球金融治理的本質(zhì)屬性

全球金融治理是全球經(jīng)濟(jì)治理在國(guó)際金融領(lǐng)域的應(yīng)用和體現(xiàn)，是在面對(duì)全球金融相互依賴程度日深所誘發(fā)的潛在或現(xiàn)實(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，相關(guān)利益攸關(guān)方聯(lián)合采取的事前、事中或事后的應(yīng)對(duì)行為。學(xué)界主要從三條路徑認(rèn)知其含義：一是“規(guī)則”路徑。例如，Germain 將全球金融治理定義為“用于管理國(guó)際上活躍的金融機(jī)構(gòu)的廣泛的規(guī)則與程序結(jié)構(gòu)”。(1)Germain, R., “Global Financial Governance and the Problem of Inclusion”,Global Governance, Vol. 7, No. 4, 2001, pp. 411-426.瞿棟認(rèn)為，全球金融治理是多元行為體在國(guó)際金融關(guān)系中通過(guò)平等對(duì)話與協(xié)商合作，以共同應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和全球金融變革挑戰(zhàn)的一種規(guī)制機(jī)制、方法和活動(dòng)。(2)瞿棟：《全球金融治理體系發(fā)展動(dòng)向及我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2014 年第4 期。二是“目標(biāo)”路徑。例如，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)和研究所（UNITAR）將全球金融治理定義為“為國(guó)際貨幣體系的可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性提供支持，并對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交易提供便利化支付服務(wù)，它也為國(guó)際金融體系提供監(jiān)督，以保護(hù)世界的儲(chǔ)蓄者和投資者的利益，同時(shí)能在所有潛在借款人之間實(shí)施有限和公平的信貸資源分配”。(3)UNITAR, “Global Financial Governance”, https://www.unitar.org/event/full-catalog/global-financial-governance.王浩將全球金融治理看作是各國(guó)政府部門、國(guó)際組織與非政府組織、跨國(guó)公司以及其他市場(chǎng)主體，通過(guò)協(xié)調(diào)、合作、確立共識(shí)等方式，參與全球金融事務(wù)的管理，規(guī)避和預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定，以建立或維持良性國(guó)際金融秩序的過(guò)程。(4)王浩：《全球金融治理與金磚國(guó)家合作研究》，《金融監(jiān)管研究》2014 年第2 期。三是“規(guī)則”與“目標(biāo)”共存路徑。例如，Koremenos 等人強(qiáng)調(diào)全球金融治理是通過(guò)國(guó)際金融制度實(shí)現(xiàn)的，目的是解決無(wú)全球政府條件下國(guó)家間金融合作遇到的諸多難題，這些問(wèn)題的困難程度決定了理性設(shè)計(jì)的國(guó)際制度呈現(xiàn)不同的形態(tài)特征。(5)Koremenos, B., Lipson, C. and Snidal, D., “The Rational Design of International Institutions”,International Organization, Vol.55, No. 4, 2001, pp. 761-799.張禮卿和譚小芬認(rèn)為，國(guó)際金融治理是指通過(guò)規(guī)則、制度和機(jī)制的建立，對(duì)全球貨幣事務(wù)和金融活動(dòng)進(jìn)行有效管理，包括在全球、區(qū)域和國(guó)家層面對(duì)各種利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，其宗旨是通過(guò)維護(hù)全球貨幣和金融的穩(wěn)定和公平，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資等各領(lǐng)域的健康發(fā)展。(6)張禮卿、譚小芬：《全球金融治理報(bào)告（2015—2016）》，北京：人民出版社2016 年版，“前言”第1 頁(yè)。

由此，我們可歸納出全球金融治理的內(nèi)涵：一是治理主體的多元性。既有國(guó)家層面的如財(cái)政部、央行、金融監(jiān)管部門等政府職能機(jī)構(gòu)，又有國(guó)際層面的如國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）、國(guó)際清算銀行（BIS）、金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）等機(jī)制和組織，還有非政府組織如國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)、非政府組織“三十人小組”（G30）等。二是治理客體的多樣性。主要對(duì)象包括國(guó)際貨幣體系改革、國(guó)際金融活動(dòng)監(jiān)管、國(guó)際金融治理機(jī)制完善。三是治理目標(biāo)的明確性。即通過(guò)保障國(guó)際貨幣體系順暢運(yùn)行、強(qiáng)化國(guó)際金融活動(dòng)監(jiān)管、完善全球金融防火墻和安全網(wǎng)、促進(jìn)國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)制轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)全球貨幣、金融、投資、經(jīng)貿(mào)等各領(lǐng)域活動(dòng)的健康發(fā)展。四是治理手段的復(fù)合性。既有各參與主體達(dá)成的規(guī)范和約束國(guó)際金融活動(dòng)的正式規(guī)則、制度和決策程序（“硬法”，hard law），又有雖不具法律約束力但對(duì)規(guī)范國(guó)際金融交易有實(shí)際效果的規(guī)范性文件（“軟法”，soft law），突出表現(xiàn)為國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)推出的各類標(biāo)準(zhǔn)。

上述概念認(rèn)知和內(nèi)涵厘定回答了“誰(shuí)參與其中”（who are involved）、“用何種手段”（through what means）及“為什么結(jié)果”（for what results），但未觸及“因何因治理”（for what reasons）及“以何方式治理”（by which approach），對(duì)其解讀最終將歸于“全球金融治理的本質(zhì)是什么”這一核心問(wèn)題。

全球金融治理本質(zhì)上是“全球性公共產(chǎn)品”（global pubic good），具有典型的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性、非分割性特征。從“非競(jìng)爭(zhēng)性”來(lái)看，全球金融治理的受益者彼此不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，某個(gè)個(gè)體的受益不會(huì)造成他者的福利損失，換言之，全球金融治理的正向溢出效應(yīng)不會(huì)因受眾的增加而產(chǎn)生“租值耗散”。從“非排他性”來(lái)看，全球金融治理的供給者不會(huì)有選擇性地制定相關(guān)規(guī)則、提高治理規(guī)則準(zhǔn)入門檻或排他性挑選合作伙伴，而是較大程度地體現(xiàn)公平性、公正性、包容性、普惠性。從“非分割性”來(lái)看，全球金融治理既不能針對(duì)特定國(guó)家或地區(qū)實(shí)施差異性的治理行為，又不能面向特定集團(tuán)或人群提供相關(guān)產(chǎn)品，而是通過(guò)綜合措施對(duì)被治理對(duì)象實(shí)施治理，以讓所有受眾都能享受由國(guó)際金融穩(wěn)定、市場(chǎng)運(yùn)行順暢帶來(lái)的好處。Griffith-Jones 將國(guó)際金融穩(wěn)定與市場(chǎng)效率明確定性為全球公共產(chǎn)品。在她看來(lái)，沒(méi)有金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，國(guó)際金融效率就不可能實(shí)現(xiàn)，而沒(méi)有效率的穩(wěn)定也是毫無(wú)意義的。效率與穩(wěn)定的提供就是一種全球公共產(chǎn)品。這一目標(biāo)一旦實(shí)現(xiàn)，國(guó)際金融穩(wěn)定和市場(chǎng)效率就具有了非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。Frieden 進(jìn)一步指出，與金融穩(wěn)定密切相關(guān)的全球金融治理同樣是一種全球性公共產(chǎn)品。這是因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)已成為全球性的了，意味著監(jiān)管國(guó)際金融市場(chǎng)需要全球公共產(chǎn)品，這正是那些倡導(dǎo)全球金融治理的主張的特點(diǎn)。但另一方面，因技術(shù)能力不足、政治激勵(lì)不夠、搭便車現(xiàn)象存在，無(wú)論私人主體還是國(guó)家政府，都沒(méi)有足夠意愿和能力提供合意的全球金融治理，這決定了后者的供給不足。(7)Frieden, J., “The Governance of International Finance”,Annual Review of Political Science, Vol. 19, 2016, pp. 33-48.

二、全球金融治理的演進(jìn)規(guī)律與動(dòng)力

（一）全球金融治理的演進(jìn)規(guī)律

全球金融治理現(xiàn)象早在19 世紀(jì)后期的古典金本位制時(shí)代就開(kāi)始了。早期的全球金融治理有兩個(gè)鮮明特征：一是大型金融機(jī)構(gòu)在自我約定經(jīng)營(yíng)規(guī)范的同時(shí)，保持著與本國(guó)央行的深度關(guān)系。二是主要國(guó)家央行發(fā)展起一定數(shù)量和程度的合作，以維護(hù)國(guó)際金本位制的順暢運(yùn)行，這種合作關(guān)系出現(xiàn)于以下兩種情形：一是金融恐慌發(fā)生時(shí)，即在個(gè)別金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)威脅從而影響其所在國(guó)家維持金本位制的承諾時(shí)；二是需籌措和轉(zhuǎn)移大量金錢以償付戰(zhàn)爭(zhēng)賠款時(shí)。(8)Flandreau, M., “Central Bank Cooperation in Historical Perspective: A Sceptical View”,The Economic History Review, Vol. 50,No. 4, 1997, pp. 735-763.有學(xué)者指出，央行間的這種合作關(guān)系是19 世紀(jì)的全球金融治理留給后人的最重要遺產(chǎn)，該關(guān)系是依靠圍繞在大型金融機(jī)構(gòu)周圍的世界貨幣和金融體系的集中組織來(lái)確保的。(9)Eichengreen, B.,Golden Fetters:The Gold Standard and the Great Depression, New York: Oxford University Press, 1992.

受兩次世界大戰(zhàn)的影響，全球金融治理遭到極大削弱。由此，1919—1939 年間的全球金融治理備受關(guān)注。各國(guó)首次嘗試為某種形式的“全球”金融治理創(chuàng)建一個(gè)永久性基礎(chǔ)，主要機(jī)制包括參與創(chuàng)建國(guó)際聯(lián)盟下轄的各種經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（economic committees of the League of Nations）、1924 年在道瓊斯計(jì)劃下設(shè)立的賠付總代理辦公室（Office of the Agent General for Reparations Payments）、助推英法美德央行間合作的央行網(wǎng)絡(luò)及大型金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)制有助于在短期內(nèi)引導(dǎo)美國(guó)金融市場(chǎng)上的資本流入歐洲，特別是德國(guó)。更重要的是，這些努力造就了1925—1931 年間短暫的貨幣金融穩(wěn)定，各主要貨幣恢復(fù)了與黃金的聯(lián)系，自由兌換和跨境資本流動(dòng)得以恢復(fù)，國(guó)際貿(mào)易再次繁榮。(10)Eichengreen, B.,Golden Fetters:The Gold Standard and the Great Depression.這一時(shí)期全球金融治理的重要性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，它在繼續(xù)依賴自19 世紀(jì)建立起來(lái)的國(guó)內(nèi)金融治理基礎(chǔ)的同時(shí)，通過(guò)各國(guó)政府和央行多次召集旨在恢復(fù)金本位制的高水平國(guó)際會(huì)議及尋求各種國(guó)際解決方案，在治理中加入了明顯帶有“全球”色彩的要素；另一方面，此間“全球”金融治理的制度支柱和有效性再次依賴于公共權(quán)威和私人權(quán)威的共同作用。(11)Germain, R.,Global Politics and Financial Governance, Basingstoke: Palgrave, 2010.

受1929—1933 年世界經(jīng)濟(jì)大蕭條的影響，一方面，主要發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家對(duì)金融治理的關(guān)注由“全球”退至“國(guó)內(nèi)”，利用央行加強(qiáng)對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的控制成為主要國(guó)家的治理手段；另一方面，世界經(jīng)濟(jì)的組織形式由“全球”倒退到“區(qū)域”，以“英鎊區(qū)”“美元區(qū)”“法郎區(qū)”“馬克區(qū)”為表現(xiàn)形式的“區(qū)域金融治理”一度成為主導(dǎo)。這是1945—1975 年間“美國(guó)霸權(quán)主導(dǎo)”的全球金融治理體系——布雷頓森林體系極力避免的弊端。(12)Dormael, A.,Bretton Woods:Birth of a Monetary System, London: Macmillan, 1978.這一時(shí)期的全球金融治理有兩個(gè)特征：一是國(guó)內(nèi)外治理的分工優(yōu)先滿足國(guó)內(nèi)部門的需要；二是各國(guó)嚴(yán)格監(jiān)管資本項(xiàng)下的跨境資金流動(dòng)，以防大型金融機(jī)構(gòu)沖擊平價(jià)機(jī)制。隨著20 世紀(jì)60 年代歐洲貨幣市場(chǎng)的興起，私人跨境資本流動(dòng)日益擺脫政府管制且威脅官方匯率平價(jià)，從而使各國(guó)間的國(guó)際貨幣合作成為捍衛(wèi)美元匯率的第一道屏障。(13)Andrews, D.,Orderly Change:International Monetary Relations Since Bretton Woods, ed., Ithaca: Cornell University Press, 2008.這構(gòu)成了十國(guó)集團(tuán)（G10）在1962 年成立“歐洲貨幣常設(shè)委員會(huì)”（又稱“市場(chǎng)委員會(huì)”，1971 年變更為“全球金融體系委員會(huì)”）的重要背景。該機(jī)構(gòu)在無(wú)力抵御私人資本的頻繁沖擊后，尼克松于1971 年8 月15 日宣布終止美元與黃金的兌換，意味著官方權(quán)威讓位給了全球金融市場(chǎng)中的私人權(quán)威。

隨著發(fā)達(dá)國(guó)家金融管制的放松和資本賬戶自由化的推進(jìn)，由跨境資本流動(dòng)和金融交易引發(fā)的匯率波動(dòng)、金融危機(jī)及洗錢、資助恐怖主義行為等現(xiàn)象，凸顯了各國(guó)政府協(xié)調(diào)國(guó)際金融治理的必要性和緊迫性：一方面，先是五國(guó)集團(tuán)（G5）后是七國(guó)集團(tuán)（G7），成為所謂后霸權(quán)時(shí)代“北北合作”開(kāi)展全球貨幣金融治理的一個(gè)重要機(jī)制；(14)Keohane, R.,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984.另一方面，BIS 成為各國(guó)央行交換信息、構(gòu)建牢固工作關(guān)系的核心協(xié)調(diào)場(chǎng)所。(15)Toniolo, G.,Central Bank Cooperation at the Bank for International Settlements, 1930-1973, Cambridge: Cambridge University Press, 2005.G10 在1974 年創(chuàng)立巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS），以此為起點(diǎn)，以BIS為“斡旋場(chǎng)所”的一系列機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)，“巴塞爾機(jī)制”成為當(dāng)代全球金融治理的核心。(16)Helleiner, E.,States and the Reemergence of Global Finance, Ithaca: Cornell University Press, 1994.隨著全球金融活動(dòng)變得日益復(fù)雜，負(fù)責(zé)監(jiān)控和治理國(guó)際銀行業(yè)市場(chǎng)（ESC(17)成立于1971 年，最初的關(guān)注焦點(diǎn)是快速增長(zhǎng)的離岸存貸款市場(chǎng)對(duì)貨幣政策的影響，后日益轉(zhuǎn)向金融穩(wěn)定問(wèn)題及與金融體系結(jié)構(gòu)變遷相關(guān)的寬泛?jiǎn)栴}。為反映該變化，G10 央行行長(zhǎng)在1999 年2 月8 日決定將其更名為“全球金融體系委員會(huì)”（CGFS）。參見(jiàn)BIS, “Committee on the Global Financial System”, https://www.bis.org/cgfs/。）、保險(xiǎn)市場(chǎng)（IAIS）、證券市場(chǎng)（IOSCO）、會(huì)計(jì)行業(yè)（IASB）、審計(jì)行業(yè)（IAPC(18)國(guó)際審計(jì)實(shí)務(wù)委員會(huì)（IAPC）成立于1978 年，2002 年改組并更名為國(guó)際審計(jì)與鑒證準(zhǔn)則理事會(huì)（IAASB），為獨(dú)立的、私人性質(zhì)的國(guó)際審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，由國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）提供財(cái)務(wù)和行政支持。）、互換和衍生品市場(chǎng)（ISDA）、銀行間跨境支付與清算（CPSS(19)成立于1990 年，其職責(zé)是接管和拓展1980 年成立的支付體系專家小組（GEPS）的活動(dòng)。2013 年9 月，CPSS 獲準(zhǔn)更名為支付與市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施理事會(huì)（CPMI），2014 年9 月1 日正式成立。參見(jiàn)BIS,“History of the CPMI”, https://www.bis.org/cpmi/history.htm。）、反洗錢和打擊資助恐怖主義（FATF）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼建立。 20 世紀(jì)70 年代—20世紀(jì)末，有兩點(diǎn)值得注意：一是在公共權(quán)威接管全球金融治理職責(zé)的過(guò)程中，私人權(quán)威如穆迪、標(biāo)普等信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)參與到公共權(quán)威對(duì)國(guó)際金融活動(dòng)的監(jiān)管評(píng)價(jià)過(guò)程當(dāng)中，類似情形也見(jiàn)于G30 對(duì)全球金融治理的影響；(20)Tsingou, E., “Transnational Policy Communities and Financial Governance: The Role of Private Actors in Derivatives Regulation”,CSGR Working Paper No. 111/03, January 2003.二是金融自由化本身并非被監(jiān)管對(duì)象，其理念仍受一個(gè)由正式和非正式制度組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的支持和擁護(hù)，所謂“華盛頓共識(shí)”就是一個(gè)明證。

美國(guó)次貸危機(jī)、全球金融危機(jī)及歐洲債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)將全球金融治理帶入了一個(gè)新階段。從參與治理的公共權(quán)威來(lái)看，“北北合作”型的全球金融治理逐漸被“南北合作”型的全球金融治理取代，G20 取代G7 成為全球金融治理的重要機(jī)制和平臺(tái)，以國(guó)家及國(guó)家間關(guān)系形式存在的公共權(quán)威成為了全球金融治理的主要支柱。從參與治理的私人權(quán)威來(lái)看，全球金融市場(chǎng)和跨境金融交易在過(guò)去40 年間已發(fā)展得如此龐大和多樣，以至于那些參與設(shè)計(jì)全球監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的大部分官員幾乎別無(wú)選擇，只能把金融市場(chǎng)的意愿納入監(jiān)管考量當(dāng)中。(21)Crockett, A., “The Theory and Practice of Financial Stability”,Princeton Essays in International Finance No. 203, April 1997.從治理的手段來(lái)看，各國(guó)對(duì)全球系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的危害有了更深刻的認(rèn)知，從微觀審慎監(jiān)管升級(jí)到宏觀審慎監(jiān)管逐漸成為共識(shí)。從制度化程度來(lái)看，融合了公共權(quán)威和私人權(quán)威的國(guó)際機(jī)構(gòu)構(gòu)成了全球金融治理的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)（圖1）。該網(wǎng)絡(luò)包括以G20 為負(fù)責(zé)決策制定和政策協(xié)調(diào)的全球金融治理最高平臺(tái)，以FSB 為核心的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，以IMF 為核心的國(guó)際貨幣規(guī)則體系，以BIS、BCBS 為核心的銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系，以CPMI為核心的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則體系，以IOSCO 為核心的證券行業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系，以IAIS 為核心的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系，以IASB 為核心的國(guó)際會(huì)計(jì)規(guī)則體系，以IAASB 為核心的國(guó)際審計(jì)規(guī)則體系，以FATF 為核心的國(guó)際反洗錢和打擊資助恐怖主義行為的規(guī)則體系，等等。

圖1 現(xiàn)行的全球金融治理架構(gòu)資料來(lái)源： 在Germain 和譚小芬、李興申的基礎(chǔ)上稍加改進(jìn)。Germain, R., “Global Financial Governance and the Problem of Inclusion”, 2001, pp. 411-426；譚小芬、李興申： 《跨境資本流動(dòng)管理與全球金融治理》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》 2019 年第5 期。

從上述發(fā)展階段，我們可歸納出全球金融治理演進(jìn)的基本規(guī)律：第一，全球金融治理格局經(jīng)歷了國(guó)內(nèi)治理→全球治理→區(qū)域治理→全球治理及英國(guó)霸權(quán)治理下的合作治理→霸權(quán)后合作治理→美國(guó)霸權(quán)主導(dǎo)的合作治理→霸權(quán)后的北北合作治理→南北合作治理的雙重變遷。第二，無(wú)論是作為配合政府部門實(shí)施金融監(jiān)管的合作者，還是作為被監(jiān)管和被治理的對(duì)象，私人權(quán)威都是公共權(quán)威開(kāi)展全球金融治理的重要和深度的參與者。第三，全球金融治理是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)→重視監(jiān)管→金融穩(wěn)定→放松監(jiān)管→風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)→重新監(jiān)管→金融趨穩(wěn)→再次放松監(jiān)管→風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)→強(qiáng)化監(jiān)管→……”的治亂循環(huán)的交替過(guò)程，是公共權(quán)威與私人權(quán)威圍繞“放”與“管”展開(kāi)的重復(fù)博弈。第四，全球金融治理變革是制度變遷的過(guò)程。其中，既有公共權(quán)威嚴(yán)格監(jiān)管私人權(quán)威的“強(qiáng)制性制度變遷”的成分，又有公共權(quán)威為私人權(quán)威、發(fā)達(dá)國(guó)家公共權(quán)威為次發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)國(guó)家公共權(quán)威創(chuàng)造一定“善治”環(huán)境的“誘致性制度變遷”的色彩，還有公共權(quán)威與私人權(quán)威、不同國(guó)家公共權(quán)威之間合作治理的“互惠性制度變遷”的因素，也不乏公共權(quán)威被私人權(quán)威俘獲的“俘獲性制度變遷”的影子。

（二）全球金融治理的演進(jìn)動(dòng)力

第一，私人金融力量的興起及引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)全球金融治理變遷的原動(dòng)力。私人金融力量持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新和工具創(chuàng)新及金融自由化、一體化和全球化進(jìn)程的推進(jìn)，在滿足國(guó)際社會(huì)融資需求、降低交易成本的同時(shí)，也帶來(lái)了金融復(fù)雜性的提升和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚。特別是，近些年來(lái)兩種貨幣金融業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，進(jìn)一步刺激了推進(jìn)與完善全球金融治理的需求：

一是美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)讓人們真正意識(shí)到影子銀行業(yè)態(tài)帶來(lái)的巨大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。按照FSB 的定義，影子銀行體系廣義指“存在于正規(guī)銀行體系之外的信用中介機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)體系”，狹義指“存在于正規(guī)銀行體系之外，特別是通過(guò)期限或流動(dòng)性轉(zhuǎn)換、杠桿及不完善的信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，易引發(fā)監(jiān)管套利和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的信用中介機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)體系”。(22)FSB, “Shadow Banking: Scoping the Issues”, https://www.fsb.org/wp-content/uploads/r_110412a.pdf.影子銀行的資金主要來(lái)自批發(fā)融資，缺乏核心存款等穩(wěn)定資金來(lái)源；大量從事場(chǎng)外交易，信息不透明；杠桿率通常較高。據(jù)此，影子銀行也被形象地描述為“在刀尖上跳舞”。(23)張曉樸：《國(guó)際影子銀行體系監(jiān)管及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《金融市場(chǎng)研究》2014 年第11 期。目前，美國(guó)通過(guò)《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》、英國(guó)通過(guò)《2009 年銀行法》和《金融服務(wù)法》、歐盟通過(guò)《歐盟信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)條例》和《歐盟市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則》、FSB 通過(guò)《影子銀行：探明問(wèn)題》和《影子銀行：進(jìn)展和下一步措施》及《影子銀行：強(qiáng)化觀測(cè)和監(jiān)管》等措施，實(shí)施對(duì)影子銀行的治理。(24)馬奔騰、張長(zhǎng)全：《影子銀行監(jiān)管的國(guó)際改革及對(duì)我國(guó)的啟示》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第11 期。

二是以穩(wěn)定幣（stablecoin）為代表的私人加密貨幣（cryptocurrency）的興起引發(fā)了主權(quán)國(guó)家政府和國(guó)際組織對(duì)貨幣主權(quán)流散、金融體系穩(wěn)定、投資者保護(hù)、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、交易透明度、市場(chǎng)誠(chéng)信、網(wǎng)絡(luò)安全與彈性、洗錢、資助恐怖主義、稅收流失等諸多治理問(wèn)題的擔(dān)憂。截至2021 年11 月21 日，穩(wěn)定幣（USDT、USDC、BUSD、DAI、TUSD 及包括USDP、GUSD 在內(nèi)的其他穩(wěn)定幣）的市值達(dá)到了1382.4 億美元。(25)The Block, “Stablecoins”, https://www.theblockcrypto.com/data/decentralized-finance/stablecoins.這些私人加密貨幣大多選擇單一或一籃子錨定主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的法定貨幣如美元、歐元等，以謀求幣值穩(wěn)定，但其交易平臺(tái)和技術(shù)是去中心化的。特別是，擁有全球數(shù)十億用戶的Facebook（現(xiàn)更名為Meta）極力推進(jìn)發(fā)行“天秤幣” （2020 年12 月2 日更名為Diem）的計(jì)劃，更是引發(fā)了包括主權(quán)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門及全球金融治理機(jī)構(gòu)的高度警惕。從國(guó)際層面來(lái)看，包括IMF、FSB、G20、OECD、G7、BCBS、CPMI、FATF 在內(nèi)的諸多國(guó)際組織或機(jī)制，自2015 年以來(lái)圍繞加密資產(chǎn)和穩(wěn)定幣陸續(xù)推出了監(jiān)管和治理的相關(guān)原則、倡議、標(biāo)準(zhǔn)或框架。

第二，大國(guó)權(quán)力格局的變化和重組，是促進(jìn)全球金融治理變遷的另一個(gè)原動(dòng)力。任何階段、任何形式的全球金融治理都依賴于特定的權(quán)力基礎(chǔ)。當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)，支撐既有全球金融治理機(jī)制的政治基礎(chǔ)不再，原有全球金融治理的理念、規(guī)則、決策程序和利益分配都可能發(fā)生變化。(26)張宇燕等：《全球經(jīng)濟(jì)治理：結(jié)構(gòu)變化與我國(guó)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017 年版，第140—141 頁(yè)。無(wú)論是英國(guó)霸權(quán)治下的合作治理、英國(guó)霸權(quán)之后的合作治理，還是美國(guó)霸權(quán)主導(dǎo)下的合作治理、美國(guó)霸權(quán)之后的北北合作治理，都具有傳統(tǒng)大國(guó)“俱樂(lè)部治理”的屬性和特點(diǎn)。唯有南北合作治理，才首次吸收新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國(guó)參與其中，從而提升了全球金融治理的代表性、包容性、平等性。這一變革的背后是國(guó)際權(quán)力格局的深度調(diào)整。它包括兩個(gè)維度：一是權(quán)力讓渡的維度。發(fā)生在美國(guó)和歐洲的金融危機(jī)暴露了傳統(tǒng)大國(guó)以“俱樂(lè)部規(guī)則”(27)Drezner, D.,All Politics Is Global: Explaining International Regulatory Regimes, Princeton: Princeton University Press, 2007;Tsingou, E., “The Club Rules in Global Financial Governance”,The Political Quarterly, Vol. 85, No. 4, 2014, pp. 417-419; Tsingou,E., “Club Governance and the Making of Global Financial Rules”,Review of International Political Economy, Vol. 22, No. 2, 2015,pp.225-256.治理全球金融的能力不足，這迫使這些大國(guó)對(duì)原有全球金融治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，通過(guò)吸收新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國(guó)加入，來(lái)提升對(duì)全球金融危機(jī)的治理能力。二是權(quán)力尋求的維度。新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國(guó)特別是“金磚國(guó)家”（BRICS）的經(jīng)濟(jì)崛起和國(guó)際地位提升，激發(fā)了它們變革全球金融治理機(jī)制的權(quán)力訴求。結(jié)果是，G20 取代G7 成為全球金融治理制度網(wǎng)絡(luò)中負(fù)責(zé)決策制定和政策協(xié)調(diào)的重要機(jī)制和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了新興國(guó)家特別是新興大國(guó)與西方傳統(tǒng)大國(guó)的共治。(28)崔志楠、邢悅：《從“G7 時(shí)代”到“G20 時(shí)代”——國(guó)際金融治理機(jī)制的變遷》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2011 年第1 期。金融穩(wěn)定論壇（FSF）升級(jí)為FSB，并被賦予了協(xié)調(diào)和監(jiān)督全球金融體系的實(shí)際職能，并與負(fù)責(zé)促進(jìn)全球宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的IMF 相互支撐與協(xié)助。IMF 和WB 的投票權(quán)改革得到推進(jìn)。在IMF2010 年份額和治理改革方案正式實(shí)施后，中國(guó)成為IMF 第三大成員國(guó)，印度、俄羅斯和巴西也躋身前十。(29)截至2021 年12 月23 日，中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西持有的份額和投票權(quán)分別為6.40%、6.08%，2.75%、2.63%，2.71%、2.59%，2.32%、2.22%，分別排在第3、8、9、10 位。參見(jiàn)International Monetary Fund, “IMF Member’s Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors”, https://www.imf.org/en/About/executive-board/members-quotas。在世界銀行于2010 年4 月25 日通過(guò)第一階段投票權(quán)改革方案后，中國(guó)成為第三大股東國(guó)，印度和俄羅斯也進(jìn)入前十。(30)截至2021 年12 月16 日，中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西的認(rèn)繳份額和投票權(quán)分別為5.72%、5.43%，3.17%、3.02%，2.67%、2.55%，2.14%、2.05%，分別排在第3、7、10、12 位。參見(jiàn)The World Bank, “International Bank for Reconstruction and Development Subscriptions and Voting Power of Member Countries”, https://thedocs.worldbank.org/en/doc/a16374a6cee037e274c5e932bf9f88c6-0330032021/original/IBRDCountryVotingTable.pdf。人民幣被納入特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子，是位列美元（41.73%）和歐元（30.93%）之后、日元（8.33%）和英鎊（8.09%）之前的第三大國(guó)際貨幣（10.92%），(31)International Monetary Fund, “Special Drawing Rights (SDRs)”, https://www.imf.org/en/Topics/special-drawing-right.有助于平抑SDR 幣值的波動(dòng)幅度，也提升了新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國(guó)在國(guó)際貨幣體系中的代表性和話語(yǔ)權(quán)。

三、全球金融治理的內(nèi)在缺陷

現(xiàn)行的全球金融治理機(jī)制是在布雷頓森林體系的基礎(chǔ)上繼承和發(fā)展而來(lái)的。盡管在多次區(qū)域性和全球性金融危機(jī)的沖擊下有所調(diào)整和改革，但仍存諸多內(nèi)在缺陷。

（一）從參與主體來(lái)看，全球金融治理存在較嚴(yán)重的“包容赤字”

首先，成員參與數(shù)量和選擇標(biāo)準(zhǔn)的“欠包容”。就前者而言，盡管G20 實(shí)現(xiàn)了部分新興經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中大國(guó)與傳統(tǒng)大國(guó)的“共治”，一定程度上解決了先前的全球金融治理機(jī)制（如G7、G10）缺乏代表性、沒(méi)有包容性和治理弱效性的問(wèn)題，但其他較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體的利益訴求如何受到足夠和正確的關(guān)注而非不恰當(dāng)?shù)摹氨淮怼?，是今后全球金融治理機(jī)制變革需要思考的一個(gè)問(wèn)題。從后者來(lái)看，沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明為什么是印度尼西亞、土耳其而不是馬來(lái)西亞、泰國(guó)被選為G20成員。同樣，有關(guān)非FSB 成員是否及如何持續(xù)參加FSB 的工作組，也沒(méi)有明確的說(shuō)法。

其次，設(shè)定規(guī)則國(guó)家的“欠包容”。以G20 和FSB 為例，前者在創(chuàng)立之初，就被G7 限制了作為實(shí)質(zhì)性決策機(jī)制的合法性和影響力。因此，相比G7，吸收了非G7 成員的G20 在全球金融治理的實(shí)際決策過(guò)程中發(fā)揮的作用是有限和次要的。(32)Sohn, I., “Asian Financial Cooperation: The Problem of Legitimacy in Global Financial Governance”,Global Governance, Vol. 11,No. 4, 2005, pp. 487-504.后者的前身FSF 委托一個(gè)工作組擬訂并發(fā)布（2000 年4 月）了全球金融治理準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)（包括貨幣政策透明度、財(cái)政政策透明度、數(shù)據(jù)披露、償債能力、公司治理、會(huì)計(jì)、審計(jì)、支付與清算、洗錢、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管），但在該工作組的成員構(gòu)成中，G10 的代表數(shù)量超過(guò)發(fā)展中國(guó)家，且“俱樂(lè)部”屬性的政府間組織的代表數(shù)量超過(guò)“全球性”屬性的政府間組織。(33)Drezner, D.,All Politics Is Global:Explaining International Regulatory Regimes.在2009 年G20 倫敦金融峰會(huì)上，成員擴(kuò)大到所有G20 成員的FSB 承襲了FSF 的職能，并主導(dǎo)制定了更為系統(tǒng)和細(xì)化的金融治理準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，但這些準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)不少仍具有少數(shù)國(guó)家主導(dǎo)的“俱樂(lè)部”屬性（表1）。(34)Bradlow, D., “A Framework for Assessing Global Economic Governance”,Boston College Law Review, Vol. 54, No. 3, 2013, pp. 971-1003.

最后，金融治理目標(biāo)的“欠包容”?，F(xiàn)行全球金融治理的目標(biāo)僅聚焦于“金融穩(wěn)定”，忽視了兩個(gè)重要事實(shí)：一是發(fā)展中國(guó)家既希望保持金融穩(wěn)定，又具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求，這一點(diǎn)比發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)得更為迫切；二是發(fā)展中國(guó)家在金融發(fā)育程度、金融國(guó)際化程度、金融抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家有著顯著差異。這決定了，忽視發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求和金融脆弱性現(xiàn)實(shí)的全球金融治理，必將呈現(xiàn)“中心—外圍”式的治理格局，發(fā)展中國(guó)家外圍的監(jiān)管部門將不得不遵守由中心國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)制定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。(35)Jones, E., Knaack, P., “Global Financial Regulation: Shortcomings and Reform Options”,Global Policy, Vol. 10, No. 2, 2019, pp. 193-206.由此，被排除在G20 之外的廣大發(fā)展中國(guó)家不是以“治理主體”的姿態(tài)積極參與全球金融治理，而是被動(dòng)參與的“被治理”對(duì)象。

表1 關(guān)鍵性的全球金融治理準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)

（二）從實(shí)施對(duì)象來(lái)看，全球金融治理存在“監(jiān)管俘獲”現(xiàn)象

美歐等國(guó)家普遍存在金融機(jī)構(gòu)高管出任政府的財(cái)政、央行等部門高官，或卸任后的政府高官任職金融機(jī)構(gòu)高管的“旋轉(zhuǎn)門”（revolving door）現(xiàn)象，日本也有高官退休后“下凡”（amakudari）到大型民間金融機(jī)構(gòu)就職的非正式制度安排。這就給私人利益集團(tuán)“俘獲”本國(guó)政府部門創(chuàng)造了條件，使后者在參與全球金融治理過(guò)程中制定并實(shí)施有利于前者的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。(36)Oatley, T., Nabors, R., “Redistributive Cooperation: Market Failure, Wealth Transfers, and the Basle Accord”,International Organization,Vol. 52, No. 1, 1998, pp. 35-54; Singer, D., “Capital Rules: The Domestic Politics of International Regulatory Harmonization”,International Organization, Vol. 58, No. 3, 2004, pp. 531-565.例如，在IMF 實(shí)施的危機(jī)救助中，不僅是那些大國(guó)的利益而且是這些國(guó)家的大型私人金融機(jī)構(gòu)的利益更易受到IMF 信貸政策的影響，因而，它們也更有動(dòng)機(jī)去影響IMF 的決策。(37)Copelovitch, M., “Master or Servant? Common Agency and the Political Economy of IMF Lending”,International Studies Quarterly,Vol. 54, No. 1, 2010, pp. 49-77.從美國(guó)的政策實(shí)踐來(lái)看，Broz 的研究表明，美國(guó)立法者對(duì)全球金融治理行動(dòng)和制度的態(tài)度取決于這些治理行動(dòng)和制度對(duì)國(guó)內(nèi)分配造成的影響，原因在于美國(guó)立法者的決策行為很大程度上受其選民經(jīng)濟(jì)利益的影響。(38)Broz, J., “Congressional Politics of International Financial Rescues”,American Journal of Political Science, Vol. 49, No. 3, 2005,pp. 479-496; “Congressional Voting on Funding the International Financial Institutions”,The Review of International Organizations,Vol. 3, No. 4, 2008, pp. 351-374.而在BCBS 強(qiáng)化國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的治理活動(dòng)中，美國(guó)本土銀行業(yè)積極游說(shuō)的身影清晰可見(jiàn)。 20 世紀(jì)80 年代，面對(duì)來(lái)自日本銀行業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)銀行業(yè)認(rèn)定是美國(guó)嚴(yán)格的金融監(jiān)管削弱了其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在國(guó)內(nèi)修法嚴(yán)重受阻的背景下，美國(guó)試圖推動(dòng)BCBS 來(lái)統(tǒng)一國(guó)際資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，在遭遇日法德三國(guó)抵制后，美國(guó)繞開(kāi)巴塞爾委員會(huì)，在1987 年1 月與同樣面臨他國(guó)銀行業(yè)激烈競(jìng)爭(zhēng)的英國(guó)達(dá)成雙邊協(xié)議，對(duì)外宣稱有意在本國(guó)推行新的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，任何不達(dá)標(biāo)的金融企業(yè)都將被逐出市場(chǎng)。日本在該協(xié)議宣布后旋即與美國(guó)展開(kāi)了直接磋商，BCBS 也在當(dāng)年12 月推出了與美國(guó)立場(chǎng)相近的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。(39)Gadinis, S., “The Politics of Competition in International Financial Regulation”,Harvard International Law Journal, Vol. 49, No.2, 2008, pp. 447-507.受監(jiān)管俘獲的影響，一方面，全球金融治理的各項(xiàng)準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)或多或少帶有發(fā)達(dá)國(guó)家政府及大型金融機(jī)構(gòu)利益訴求的色彩；另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家在參與全球金融治理時(shí)也會(huì)出于“競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家”（competition state）(40)Cerny, P., “Paradoxes of the Competition State: The Dynamics of Political Globalization”,Government and Opposition, Vol. 32,No. 2, 1997, pp. 251-274.的本能而采取事實(shí)上的“監(jiān)管保護(hù)主義”（regulatory protectionism），(41)Jones, E., Knaack, P., “Global Financial Regulation: Shortcomings and Reform Options”,Global Policy, Vol. 10, No. 2, 2019, pp.193-206.從而削弱國(guó)際社會(huì)協(xié)調(diào)一致行動(dòng)的努力，也易誘發(fā)“監(jiān)管套利”（regulatory arbitrage）行為，進(jìn)而增加全球金融不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）從損益分布來(lái)看，全球金融治理存在“制度非中性”特征

一方面，全球貨幣治理具有典型的“制度非中性”特征。當(dāng)今的國(guó)際貨幣體系是事實(shí)上的美元本位制。在這一體系中，美元仍是關(guān)鍵性的儲(chǔ)備貨幣，其他貨幣或是美元的附庸或無(wú)法對(duì)美元構(gòu)成挑戰(zhàn)。截至2021 年第3 季度，主要外幣在已分配外匯儲(chǔ)備中的占比情況是：美元59.15%，歐元20.48%，日元5.83%，英鎊4.78%，人民幣2.66%，加拿大元2.19%，澳大利亞元1.81%，瑞士法郎0.17%。(42)International Monetary Fund, “Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves”, https://data.imf.org/?sk=E6A5F467-C14B-4AA8-9F6D-5A09EC4E62A4.美元一家獨(dú)大的儲(chǔ)備貨幣地位所造成的全球貨幣治理的“制度非中性”體現(xiàn)在：首先，“特里芬兩難”持續(xù)存在。對(duì)儲(chǔ)備貨幣發(fā)行國(guó)美國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)貨幣政策目標(biāo)與其他國(guó)家對(duì)儲(chǔ)備貨幣的需求經(jīng)常產(chǎn)生矛盾。美聯(lián)儲(chǔ)既不能忽視本國(guó)貨幣的國(guó)際職能而單純考慮國(guó)內(nèi)目標(biāo)，又無(wú)法兼顧國(guó)內(nèi)外的不同目標(biāo)；既可能因抑制本國(guó)通脹的需要而無(wú)法充分滿足全球經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)的需求，也不能因過(guò)分刺激國(guó)內(nèi)需求而導(dǎo)致全球流動(dòng)性泛濫。(43)周小川：《關(guān)于改革國(guó)際貨幣體系的思考》，《中國(guó)金融》2009 年第7 期。其次，在美元本位制下，美元匯率擺脫了布雷頓森林體系下“雙掛鉤”原則的束縛。美國(guó)財(cái)政部究竟是采取強(qiáng)勢(shì)美元政策還是弱勢(shì)美元政策，美聯(lián)儲(chǔ)究竟是加息縮表還是降息擴(kuò)表，首要考量的是能否給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)正向刺激，而非外圍國(guó)家或地區(qū)會(huì)受到怎樣的沖擊。最后，美國(guó)在調(diào)整國(guó)際收支失衡方面擁有貨幣權(quán)力。根據(jù)IMF 相關(guān)條款規(guī)定，為保障國(guó)際貨幣秩序的穩(wěn)定，國(guó)際收支失衡的國(guó)家特別是逆差國(guó)負(fù)有政策調(diào)整的責(zé)任。但在美元本位制下，美國(guó)擁有延遲調(diào)整和轉(zhuǎn)嫁調(diào)整國(guó)際收支失衡的貨幣權(quán)力。(44)Cohen, B., “The International Monetary System: Diffusion and Ambiguity”,International Affairs, Vol. 84, No. 3, 2008, pp. 455-470.

另一方面，全球金融治理準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)的分配效應(yīng)存在差異。參與全球金融治理的國(guó)家或地區(qū)具有不同的“權(quán)力層級(jí)”：處在第一層級(jí)的是有著最大、最成熟和最國(guó)際化金融體系的美英德法及一定意義上的日本，處在第二層級(jí)的既有像加拿大、瑞士、荷蘭、瑞典這樣有著長(zhǎng)期金融開(kāi)放和國(guó)際活動(dòng)史的小型發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家，又有像中國(guó)、巴西、中國(guó)香港、新加坡、南非及一定意義上的俄羅斯和印度那樣正快速融入全球金融體系的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。(45)Germain, R., “The Historical Origins and Development of Global Financial Governance”, in Moschella, M., Weaver, C., eds.,Handbook of Global Economic Governance:Players, Power and Paradigms, London and New York: Routledge, 2014, p. 105.對(duì)那些處在較高“權(quán)力層級(jí)”的國(guó)家或地區(qū)來(lái)說(shuō)，相對(duì)豐富的金融治理經(jīng)驗(yàn)、相對(duì)成熟的金融市場(chǎng)、多樣的金融投資和避險(xiǎn)工具、日漸趨同的全球金融治理標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)一致的全球金融治理行為，有助于它們?cè)诮鹑诜€(wěn)定的宏觀環(huán)境中收獲可觀的收益。而對(duì)那些處在較低“權(quán)力層級(jí)”的國(guó)家或地區(qū)而言，因缺乏足夠的金融治理經(jīng)驗(yàn)、成熟的金融市場(chǎng)、多樣的金融投資和避險(xiǎn)工具，被動(dòng)參與全球金融治理或“被治理”的獲益有限但成本巨大，如過(guò)度出讓金融主權(quán)、難以抵御外來(lái)金融沖擊、經(jīng)濟(jì)無(wú)法可持續(xù)增長(zhǎng)。

（四）從議題設(shè)定來(lái)看，全球金融治理存在不斷被“泛化”的趨勢(shì)

這在G20 的發(fā)展過(guò)程中體現(xiàn)得尤為突出。自2008 年G20 升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)以來(lái)，已先后舉行16 次峰會(huì)。從發(fā)展歷程來(lái)看，G20 的誕生和升級(jí)源于應(yīng)對(duì)區(qū)域金融危機(jī)擴(kuò)散和全球金融危機(jī)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需求。因此，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)（2008—2013），其政策都聚焦于金融治理特別是國(guó)際貨幣體系改革、國(guó)際金融領(lǐng)域監(jiān)管、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)改革、全球金融安全網(wǎng)建設(shè)等，既包括在宏觀層面推動(dòng)全球金融治理架構(gòu)改革和增強(qiáng)全球金融穩(wěn)定，又包括在微觀層面加強(qiáng)反避稅合作和落實(shí)巴塞爾協(xié)議。不過(guò)從G20 布里斯班峰會(huì)開(kāi)始，盡管國(guó)際貨幣體系改革和全球貨幣金融治理仍是重要議題，但隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的不平衡性和不確定性增強(qiáng)，可持續(xù)和包容式發(fā)展日益成為主要議題，并加入了環(huán)境、能源、就業(yè)、氣候變化、反腐、難民、反恐、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、女性賦權(quán)等諸多議題，G20 已從專業(yè)性強(qiáng)的全球金融治理平臺(tái)轉(zhuǎn)向綜合性的全球宏觀經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制，議題“泛化”趨勢(shì)明顯。從包容性角度來(lái)看，G20 議題的泛化反映了發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題正受到持續(xù)關(guān)注。但從專業(yè)性角度來(lái)看，G20 取代G7 成為全球金融治理最主要機(jī)制和平臺(tái)的作用逐漸被弱化。這既與全球金融不穩(wěn)定形勢(shì)趨緩有關(guān)，也是各成員從“集團(tuán)化”的大國(guó)協(xié)調(diào)蛻變?yōu)椤八槠钡亩喾讲┺牡默F(xiàn)實(shí)反映。

（五）從權(quán)力分配來(lái)看，全球金融治理的決策程序仍帶有“霸權(quán)治理”色彩

第二次世界大戰(zhàn)后迄今，全球金融治理格局的一個(gè)重要底色是美國(guó)對(duì)主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際控制，最具代表性的當(dāng)數(shù)IMF 和WB。Gardner 在《英鎊美元外交：當(dāng)代國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的起源與展望》一書中令人信服地提出，創(chuàng)建之初，IMF 和WB 的結(jié)構(gòu)、地點(diǎn)和授權(quán)就被美國(guó)完美地設(shè)計(jì)好了。(46)Gardner, R.,Sterling Dollar Diplomacy in Current Perspective:The Origins and the Prospects of Our International Economic Order,New York: Columbia University Press, 1980.美國(guó)在IMF 和WB 這兩大全球金融治理機(jī)構(gòu)中的影響力，源于它在金融結(jié)構(gòu)、資源運(yùn)用、職員和管理、正式的投票與權(quán)力結(jié)構(gòu)四個(gè)方面的控制力。(47)Woods, N., “The United States and the International Financial Institutions: Power and Influence Within the World Bank and IMF”, in Foot, R., MacFarlane, S. and Mastanduno, M., eds.,US Hegemony and International Organizations:The United States and Multilateral Institutions, New York: Oxford University Press, 2003, p. 96.可見(jiàn)，IMF 和WB 為美國(guó)在全球金融治理中左右決策程序、主導(dǎo)全球重大貨幣金融事務(wù)，提供了制度上的合法性基礎(chǔ)。盡管IMF 和WB 在份額（或認(rèn)繳資本）和投票權(quán)方面做出了一定調(diào)整，使新興大國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際地位在國(guó)際經(jīng)濟(jì)權(quán)力格局中有所體現(xiàn)，但這種調(diào)整具有兩個(gè)根本性的不足：一是美國(guó)一家獨(dú)大的否決權(quán)地位未受絲毫影響；二是新興大國(guó)投票權(quán)的提升并非從美國(guó)手中分得，而主要是從歐洲傳統(tǒng)大國(guó)和石油輸出國(guó)那里轉(zhuǎn)移而來(lái)。換言之，美國(guó)“霸權(quán)治理”IMF 和WB 的局面沒(méi)有被實(shí)質(zhì)性扭轉(zhuǎn)。這種缺乏有效制衡的權(quán)力為美國(guó)假借IMF 和WB 之手，逼迫受危機(jī)侵害的國(guó)家就范從而將全球金融治理“私物化”，創(chuàng)造了有利的前提條件。

（六）從制度架構(gòu)來(lái)看，全球金融治理存在明顯的“碎片化”

全球金融治理的“碎片化”表現(xiàn)在制度結(jié)構(gòu)和觀念兩個(gè)方面。(48)張發(fā)林：《全球金融治理體系的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《國(guó)際政治研究》2016 年第4 期。在制度結(jié)構(gòu)方面，銀行、保險(xiǎn)和證券等行業(yè)都形成了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管亞體系和規(guī)則。G20 和FSB 的一項(xiàng)重點(diǎn)工作便是加強(qiáng)這些不同亞體系間的制度和體制互動(dòng)，以彌合彼此之間的監(jiān)管沖突和漏洞，但制度慣性和既得利益使合作和融合十分困難，而以G20 和FSB 為核心的、不具法律約束力的規(guī)則體系尚無(wú)法克服這些困難。例如，在對(duì)場(chǎng)外衍生品交易監(jiān)管中，全球金融監(jiān)管的碎片化就導(dǎo)致了合作失敗。(49)Knaack, P., “Innovation and Deadlock in Global Financial Governance: Transatlantic Coordination Failure in OTC Derivatives Regulation”,Review of International Political Economy, Vol. 22, No. 6, 2015, pp. 1217-1248.在觀念方面，全球金融治理的行為主體尤其是主要大國(guó)之間存在嚴(yán)重沖突。例如，美國(guó)將全球金融危機(jī)的原因歸咎于中國(guó)的貨幣政策和貿(mào)易政策所導(dǎo)致的全球貿(mào)易失衡，中國(guó)強(qiáng)調(diào)是不合理的國(guó)際貨幣金融體系存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，歐洲則關(guān)注美國(guó)監(jiān)管和國(guó)際監(jiān)管的不足。因此，在后危機(jī)時(shí)代的全球金融治理改革中，各主要行為體的利益訴求和政策不盡相同：美國(guó)量化寬松的貨幣政策主要針對(duì)全球貿(mào)易失衡問(wèn)題，中國(guó)積極尋求國(guó)際貨幣體系改革和人民幣國(guó)際化的自主推動(dòng)，歐洲則力主加強(qiáng)國(guó)內(nèi)和國(guó)際的金融監(jiān)管。

（七）從變革過(guò)程來(lái)看，全球金融治理存在“集體行動(dòng)困境”

以國(guó)際貨幣體系的改革為例，全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，盡管各國(guó)要求改革國(guó)際貨幣體系的呼聲很高，但在如何改革的問(wèn)題上始終存在發(fā)達(dá)國(guó)家之間、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的利益沖突及大多數(shù)國(guó)家“搭便車”的問(wèn)題，亦即：在對(duì)“改革現(xiàn)行國(guó)際貨幣體系”這一全球公共產(chǎn)品的供給上存在集體行動(dòng)困境。(50)杜朝運(yùn)、葉芳：《集體行動(dòng)困境下的國(guó)際貨幣體系改革——基于全球公共產(chǎn)品的視角》，《國(guó)際金融研究》2010 年第10 期。這一困境長(zhǎng)期存在的原因在于：首先，參與國(guó)際貨幣體系的成員眾多，相比小型集團(tuán)，這種大型集團(tuán)達(dá)成一致行動(dòng)的可能性要小得多。其次，負(fù)責(zé)國(guó)際貨幣體系治理的IMF 缺乏對(duì)體系內(nèi)成員守信或背信行為的有效獎(jiǎng)懲手段，因而難以在國(guó)際貨幣體系改革的議程設(shè)定、共識(shí)達(dá)成和行為規(guī)范方面形成可置信承諾。(51)Olson, M.,The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge: Harvard University Press, 1965.最后，替代性的國(guó)際貨幣體系改革方案能帶給廣大外圍國(guó)家或地區(qū)的收益和成本均是未知的，相比之下，在缺乏可行的替代性儲(chǔ)備資產(chǎn)或前景明朗的國(guó)際貨幣體系的情境下，美元本位制仍能給相關(guān)外圍國(guó)家?guī)?lái)一定的發(fā)展紅利。此外，廣大外圍國(guó)家尚不具備擺脫美元本位制的自主能力，如獨(dú)立的貨幣金融政策、穩(wěn)健的匯率政策、發(fā)達(dá)的國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)、豐富多樣的金融投資工具、內(nèi)需主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，等等。因而，它們尋求打破美元主導(dǎo)的國(guó)際貨幣體系及擺脫對(duì)其依附的意愿并不強(qiáng)烈。換言之，在當(dāng)今國(guó)際貨幣體系的改革這一議題上，廣大外圍國(guó)家難以形成集體行動(dòng)的廣泛共識(shí)。(52)李俊久、姜默竹：《美元本位制下的貨幣—金融依附》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2011 年第6 期。

（八）從原則規(guī)范來(lái)看，全球金融治理存在“軟行為約束”現(xiàn)象

全球金融治理兼具硬法和軟法兩種手段?！坝卜ā笔侵笢?zhǔn)確界定及授予某個(gè)部門解釋和執(zhí)行法律的權(quán)威的諸多法律職責(zé)。國(guó)際關(guān)系中的硬法使用，有助于國(guó)際行為體降低交易成本、增強(qiáng)其承諾可信性、拓展可行的政治戰(zhàn)略、解決不完全契約問(wèn)題，但限制了行為體的行為甚至主權(quán)。而軟法具有硬法不具備的優(yōu)勢(shì)，如節(jié)約簽約成本、降低主權(quán)成本、降低不確定性、充當(dāng)妥協(xié)的手段。(53)Abbott, K., Snidal, D., “Hard and Soft Law in International Governance”,International Organization, Vol. 54, No. 3, 2000, pp.421-456.Lipson 指出，一些國(guó)際協(xié)議之所以采用非正式的形式，源于相關(guān)行為體對(duì)成本和收益的比較：希望避免做出正式承諾和獲得批準(zhǔn)的繁瑣；有能力因應(yīng)環(huán)境變化對(duì)協(xié)議重新磋商或修訂；需要快速達(dá)成協(xié)議。(54)Lipson, C., “Why are Some International Agreements Informal?”International Organization, Vol. 45, No. 4, 1991, pp. 495-538.在后金融危機(jī)時(shí)期，軟法在全球金融治理中的作用愈發(fā)彰顯。面對(duì)缺乏世界性政府和中央銀行的國(guó)際環(huán)境，軟法發(fā)揮著節(jié)約談判成本、避免主權(quán)限制、允許政策偏好分歧、提供統(tǒng)一國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)不確定性及為持續(xù)磋商奠定基礎(chǔ)的重要作用。全球金融危機(jī)后FSB 的重構(gòu)就印證了軟法的必要性和重要性。由于國(guó)際金融紛繁復(fù)雜，不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定主體都開(kāi)始重視使用“軟法”實(shí)施監(jiān)督與管理，并影響到大多數(shù)國(guó)家的國(guó)內(nèi)監(jiān)管制度和實(shí)踐。在這方面，巴塞爾協(xié)議對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本充足率的要求就是一個(gè)典型。但軟法的局限是它不具硬性約束，相關(guān)行為體是否遵守有關(guān)規(guī)范與準(zhǔn)則取決于多方面因素，如守規(guī)行為體的數(shù)量多寡、守規(guī)帶來(lái)的損益對(duì)比、違規(guī)成本的可承受度、國(guó)際金融不穩(wěn)的潛在損失。如何讓被接受的“軟法”實(shí)現(xiàn)“硬化”，從而克服軟法的“軟行為約束”，將是今后全球金融治理機(jī)制變革有待解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

四、全球金融治理機(jī)制的變革邏輯

由以上可知，當(dāng)前的全球金融治理存在著包容赤字、監(jiān)管俘獲、制度非中性、議題泛化、霸權(quán)治理、碎片化、集體行動(dòng)困境、軟行為約束等內(nèi)在缺陷，這些構(gòu)成了國(guó)際金融穩(wěn)定、市場(chǎng)有效運(yùn)行、世界經(jīng)濟(jì)包容性增長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)性障礙。為此，有必要對(duì)其加以變革。站在中國(guó)的立場(chǎng)，全球金融治理機(jī)制的變革應(yīng)遵循如下四個(gè)邏輯。

（一）時(shí)間邏輯

該邏輯涉及變革的時(shí)機(jī)（timing）問(wèn)題，即什么時(shí)點(diǎn)是全球金融治理機(jī)制變革的有利時(shí)機(jī)？歷史地看，每一次重大的金融危機(jī)或國(guó)際權(quán)力格局的變化，都會(huì)暴露原有金融治理機(jī)制的缺陷和不足，也會(huì)催生變革現(xiàn)有治理機(jī)制的動(dòng)力和主張。二戰(zhàn)后，美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事實(shí)力全面超越英國(guó)，使其有能力主導(dǎo)推動(dòng)全球金融治理機(jī)制變革。通過(guò)三大協(xié)定（《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行協(xié)定》《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》），美國(guó)成功瓦解了英國(guó)的“帝國(guó)特惠制”和“英鎊區(qū)”，最終確立起美國(guó)霸權(quán)主導(dǎo)下的全球金融治理架構(gòu)。 20 世紀(jì)60 年代，為應(yīng)對(duì)美元危機(jī)和歐洲貨幣市場(chǎng)的沖擊，美國(guó)主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)了“黃金總庫(kù)”（Gold Pool）和“歐洲貨幣常設(shè)委員會(huì)”。為應(yīng)對(duì)持續(xù)的黃金外流和美元危機(jī)壓力，美國(guó)在1971 年關(guān)閉了“黃金窗口”。進(jìn)入牙買加體系時(shí)代，美國(guó)又聯(lián)合主要西方國(guó)家組建了協(xié)調(diào)全球金融治理的主要機(jī)制G7。亞洲金融危機(jī)期間，盡管美國(guó)挫敗了日本創(chuàng)建“亞洲貨幣基金”（AMF）的戰(zhàn)略企圖，但此次危機(jī)催生了1999 年G20 的成立。美國(guó)次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)的爆發(fā)，更是催化了G20 由非正式的國(guó)際經(jīng)濟(jì)和金融合作論壇提升到取代G7 成為全球金融治理最主要制度平臺(tái)的地位。全球金融危機(jī)也是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化的分水嶺，隨著以BRICS 為代表的新興大國(guó)的群體性崛起，G20 自2008 年起由部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，F(xiàn)SF 也在2009 年4 月G20 倫敦峰會(huì)時(shí)由G7 創(chuàng)立的論壇升級(jí)為涵蓋所有G20 成員的FSB。2016 年后，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局進(jìn)一步發(fā)生變化，以人民幣“入籃”為標(biāo)志，中國(guó)的國(guó)際影響力進(jìn)一步提升。以大國(guó)實(shí)力對(duì)比的變化為重要內(nèi)涵的“世界百年未有之大變局”正在形成，推動(dòng)全球金融治理向更具“包容性”的霸權(quán)后合作治理轉(zhuǎn)型，已初步具備了現(xiàn)實(shí)的國(guó)際權(quán)力基礎(chǔ)。

（二）空間邏輯

該邏輯涉及變革的空間（space）問(wèn)題，即該在何種范圍推進(jìn)全球金融治理機(jī)制變革？如“集體行動(dòng)困境”所揭示的，制度變革涉及成員越多，難度越大。因此，全球金融治理機(jī)制的變革宜進(jìn)行“雙軌制”推進(jìn)： “第一軌道”的機(jī)制變革以在全球?qū)用妗皬?qiáng)化”和“健全”現(xiàn)有機(jī)制的權(quán)責(zé)和協(xié)調(diào)合作為主。具體而言，以G20 為議題設(shè)定和大國(guó)協(xié)調(diào)的主要平臺(tái)，以FSB 為協(xié)調(diào)和監(jiān)督全球金融體系的主要機(jī)制，以IMF 為促進(jìn)全球宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定的主要機(jī)構(gòu)，以WB、BIS、OECD、BCBS、IAIS、IOSCO、IAASB、IASB、CPMI、FATF 等為制定全球金融治理準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)的主要組織，既要確保各治理主體間的專業(yè)分工，又要避免彼此的標(biāo)準(zhǔn)沖突，還要做好各治理主體間的協(xié)調(diào)與合作。“第二軌道”的機(jī)制變革以在區(qū)域?qū)用妗皠?chuàng)新”和“補(bǔ)充”全球機(jī)制的未盡功能為主。以東亞貨幣金融合作為例，盡管AMF 的設(shè)想落空，但東亞貨幣金融合作取得了一定進(jìn)展，彌補(bǔ)了IMF 金融治理的不足：一是在亞洲債券基金（ABF）的支持下，發(fā)展起了東亞區(qū)域內(nèi)本幣債券市場(chǎng)；二是在清邁協(xié)議多邊化機(jī)制（CMIM）下達(dá)成了東盟＋中日韓“10 ＋3”多邊貨幣互換協(xié)議，并建立了2400 億美元的東亞外匯儲(chǔ)備庫(kù)，以便為可能受危機(jī)困擾的區(qū)域內(nèi)成員提供緊急資金支持；三是建立了區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)組織“東盟與中日韓宏觀經(jīng)濟(jì)研究辦公室”（AMRO），旨在通過(guò)聚焦三個(gè)核心職能：執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)、支持CMIM 的實(shí)施、為成員提供技術(shù)支持，確?！?0 ＋3”的宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定。此外，中國(guó)聯(lián)合其他BRICS 成員創(chuàng)設(shè)的新開(kāi)發(fā)銀行（NDB）和應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制、發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、自主創(chuàng)設(shè)的絲路基金，也是在區(qū)域?qū)用孀龀龅姆e極和有益嘗試，是對(duì)全球金融治理機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新和補(bǔ)充。

（三）思維邏輯

該邏輯涉及變革的理念（ideal）問(wèn)題，即推進(jìn)全球金融治理機(jī)制變革應(yīng)遵循怎樣的理念指引？從演進(jìn)歷程來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是英美的政治經(jīng)濟(jì)哲學(xué)長(zhǎng)期主導(dǎo)著全球金融治理的目標(biāo)設(shè)定和方法運(yùn)用。在政治哲學(xué)層面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際關(guān)系中奉行的是國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)下以國(guó)家權(quán)力和國(guó)際利益最大化為現(xiàn)實(shí)依歸的零和博弈思維，反映在全球金融治理領(lǐng)域就是監(jiān)管的國(guó)家主義和保護(hù)主義。這不利于全球金融治理的共識(shí)凝聚和集體行動(dòng)，在英美霸權(quán)主導(dǎo)的全球金融治理格局中更易導(dǎo)致不公平性、不公正性和欠包容性，并使全球金融治理陷入復(fù)雜激烈的大國(guó)博弈當(dāng)中。在經(jīng)濟(jì)哲學(xué)層面，無(wú)論是持有“管得越少的政府，才是越好的政府”價(jià)值觀的古典自由主義，還是遵奉“國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行必要和積極干預(yù)”理念的新自由主義，其實(shí)質(zhì)都是追求更多的經(jīng)濟(jì)自由和更寬松的政府管制。這樣的理念映射到全球金融治理領(lǐng)域，就是“以自由之名行壟斷之實(shí)”，即：在追求機(jī)會(huì)自由時(shí)，忽視身份和地位的不平等；在規(guī)則建構(gòu)中，追求形式平等而忽視實(shí)質(zhì)平等；在價(jià)值判斷上，追求形式正義而忽視實(shí)質(zhì)正義。(55)王建雄：《新型全球金融治理理念的建構(gòu)與創(chuàng)新研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2018 年第2 期?；谶@樣的判斷，全球金融治理機(jī)制的變革應(yīng)秉持共商、共建、共享的“命運(yùn)共同體”意識(shí)，遵循“金融秩序穩(wěn)定”與“發(fā)展利益共享”并舉的理念，既要滿足相關(guān)主體對(duì)金融自由化、一體化和全球化引致融資便利、成本節(jié)約、利潤(rùn)增加等的利益訴求，又要讓發(fā)展中國(guó)家成為全球金融治理的主動(dòng)參與者和實(shí)際受益者，而非被動(dòng)參與的“被治理者”和最大受害者，亦即：切實(shí)關(guān)照廣大發(fā)展中國(guó)家能分享全球金融穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)的好處，而不是讓全球金融蛻變?yōu)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家從發(fā)展中國(guó)家攫取壟斷利潤(rùn)的“收割機(jī)”、干擾和破壞發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的“引爆器”。

（四）行為邏輯

該邏輯涉及變革的行動(dòng)（behavior）問(wèn)題，即全球金融治理機(jī)制變革的主體（actors）、動(dòng)機(jī)（incentives）、方式（approaches）、領(lǐng)域（areas）是什么？

變革主體方面，全球金融治理機(jī)制變革應(yīng)一方面著眼于國(guó)際組織的改革與完善，有意識(shí)地消除“包容赤字”和“霸權(quán)治理”。尤其是進(jìn)一步推進(jìn)IMF 和WB 的份額（或認(rèn)繳股份）和投票權(quán)改革，逐步提升新興大國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的代表性和話語(yǔ)權(quán)。此外，要倡導(dǎo)擴(kuò)大新興大國(guó)和發(fā)展中國(guó)家代表任職IMF 和WB 關(guān)鍵部門的機(jī)會(huì)，以便讓廣大發(fā)展中國(guó)家在金融治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的訴求得到恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)。另一方面應(yīng)創(chuàng)新性地發(fā)展區(qū)域性金融治理機(jī)制，這有助于帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域成員參與金融治理的積極性，便于成員間增進(jìn)了解、凝聚共識(shí)、促成集體行動(dòng)。

變革動(dòng)機(jī)方面，包容、公正、普惠、有序應(yīng)成為全球金融治理機(jī)制變革的主要目標(biāo)。所謂“包容”，一是增加新興大國(guó)和發(fā)展中大國(guó)的代表性，賦予其參與全球金融治理的權(quán)利和權(quán)力；二是需兼顧發(fā)展中國(guó)家的利益訴求，不能讓全球金融治理準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施成為發(fā)達(dá)國(guó)家及其金融機(jī)構(gòu)攫取壟斷利潤(rùn)和權(quán)力的工具。所謂“公正”，是指應(yīng)確保規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施免受霸權(quán)治理、俱樂(lè)部治理的干擾，并免受“監(jiān)管俘獲”和“監(jiān)管國(guó)家主義”的侵害。所謂“普惠”，是指應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)“金融秩序穩(wěn)定”和“發(fā)展利益共享”。因?yàn)?，只有兼具“發(fā)展利益共享”的全球金融治理，才會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、金融健康發(fā)展產(chǎn)生正向激勵(lì)。所謂“有序”，是指準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施要首先重點(diǎn)針對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)育程度高、金融自由化和全球化程度深的國(guó)家，以及重點(diǎn)面向經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)遍布全球、金融產(chǎn)品豐富多樣、經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜的全球重要性金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)?，正是這些經(jīng)濟(jì)體的差異性監(jiān)管誘發(fā)了“監(jiān)管套利”行為，正是這些機(jī)構(gòu)的違規(guī)違法操作構(gòu)成了全球系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭。

變革方式方面，第一種是互惠性變革。互惠性變革符合包容、公正、普惠、有序的“命運(yùn)共同體”價(jià)值理念，既能滿足發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)化本國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要，又能適度關(guān)照新興大國(guó)、發(fā)展中大國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的利益訴求，從而為全球金融治理機(jī)制變革提供足夠的動(dòng)力支持。第二種是漸進(jìn)式變革。激進(jìn)式變革不僅難以獲得新興大國(guó)、發(fā)展中大國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的廣泛支持，即便在傳統(tǒng)大國(guó)中也會(huì)遭遇來(lái)自監(jiān)管、立法和金融部門的強(qiáng)烈反彈，只有漸進(jìn)式變革才易被各國(guó)認(rèn)可和接受。第三種是體制內(nèi)存量調(diào)整和體制外增量改革并存?！绑w制內(nèi)存量調(diào)整”是指在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的邊際式調(diào)整，它不以革新為目的而是以改制為手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)完善現(xiàn)有治理機(jī)制的目的?！绑w制外增量改革”是指在現(xiàn)有制度框架外的革新式創(chuàng)建，以期實(shí)現(xiàn)補(bǔ)益甚至激發(fā)現(xiàn)有治理機(jī)制變革的目的。

變革領(lǐng)域方面，需重點(diǎn)在以下領(lǐng)域加以推動(dòng)：第一個(gè)是國(guó)際貨幣體系的改革。一是持續(xù)推進(jìn)實(shí)物貨幣形態(tài)的多極化進(jìn)程，通過(guò)東亞區(qū)域貨幣合作、歐元區(qū)單一貨幣市場(chǎng)建設(shè)、“一帶一路”倡議下的互聯(lián)互通合作等，降低外圍國(guó)家或地區(qū)過(guò)度依賴美元儲(chǔ)備所誘發(fā)的“美元化”風(fēng)險(xiǎn)；二是緊跟技術(shù)創(chuàng)新背景下電子貨幣業(yè)態(tài)發(fā)展的新動(dòng)向，穩(wěn)步推進(jìn)央行數(shù)字貨幣（CBDC）的研發(fā)、試點(diǎn)和推廣，并通過(guò)IMF、FSB、G20、OECD、BIS、BCBS、CPMI、FATF 等國(guó)際組織和機(jī)制，交流有關(guān)CBDC 的研發(fā)經(jīng)驗(yàn)、分享針對(duì)私人穩(wěn)定幣的監(jiān)管動(dòng)態(tài)、合作研究數(shù)字貨幣業(yè)態(tài)的監(jiān)管規(guī)則，并在這一過(guò)程中密切關(guān)注私人和央行數(shù)字美元的發(fā)展動(dòng)向，謹(jǐn)防外圍國(guó)家或地區(qū)掉入新的“數(shù)字美元化”陷阱。第二個(gè)是國(guó)際金融監(jiān)管和危機(jī)救助機(jī)制的完善。一是微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管并用，以規(guī)避單個(gè)盯住和系統(tǒng)性管控各自的不足；二是構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)監(jiān)控體系，為制定國(guó)際資本流動(dòng)管理的政策框架提供理論依據(jù)；三是構(gòu)建對(duì)影子銀行的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警及防控機(jī)制，并加強(qiáng)對(duì)影子銀行監(jiān)管的國(guó)際合作；四是在維持IMF 的全球金融安全網(wǎng)中心地位的同時(shí)，重視不同層次金融安全網(wǎng)之間特別是IMF 與區(qū)域金融安排之間的合作，并輔之以央行間的貨幣互換機(jī)制。第三個(gè)是全球金融治理組織機(jī)構(gòu)的變革。一是提升新興大國(guó)在G20、IMF、FSB、BIS 等國(guó)際機(jī)制和組織中的代表性，以克服全球金融治理易被發(fā)達(dá)國(guó)家霸權(quán)主導(dǎo)或“俱樂(lè)部治理”的弊端；二是聚焦G20 在全球金融治理的決策制定和政策協(xié)調(diào)中的核心地位，以防議題泛化沖淡其成立初衷，還要警惕近年來(lái)西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家重新重視G7 機(jī)制、另起全球金融治理爐灶的政策動(dòng)向；三是深化新興大國(guó)在AIIB、NDB、“一帶一路”等現(xiàn)有機(jī)制和倡議框架內(nèi)的金融治理合作，以達(dá)到筑牢區(qū)域安全網(wǎng)、補(bǔ)充全球金融治理、對(duì)沖發(fā)達(dá)大國(guó)“俱樂(lè)部治理”的三重效果。