我國耕地非糧化成因及阻斷對策

羅晨陽 喬歡歡

（平頂山學院，河南 平頂山 467000）

民以食為天，確保糧食充足供應是關乎國計民生的第一大事。耕地是糧食生產的核心要素，充足的耕地面積是糧食安全的重要保障。近年來，隨著農村產業(yè)結構的調整優(yōu)化以及農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的持續(xù)推進，各地出現(xiàn)了不同程度的耕地非糧化現(xiàn)象。尤其是土地流轉之后，耕地非糧化現(xiàn)象更是呈現(xiàn)快速蔓延之勢。因此，應深入分析耕地非糧化的原因，并找到破解路徑，才能“保供給、穩(wěn)物價、惠民生”，進而支撐經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

1 我國耕地非糧化現(xiàn)狀

耕地非糧化主要指的是耕地由原來種植糧食作物改變?yōu)榉N植經(jīng)濟作物的現(xiàn)象。由表1 可知，2015—2019 年我國糧食作物播種面積呈現(xiàn)下降趨勢，特別是2017年以來，每年以100 萬hm2左右的速度減少，出現(xiàn)比較嚴重的耕地非糧化趨勢。糧食作物播種面積占農作物播種總面積的比例也是逐年下降，2019 年已經(jīng)降至70%以下。2015—2019 年，我國人均糧食產量逐漸減少，由2015 年的481.760 kg下降至2019年的474.950 kg，足以說明耕地非糧化的嚴重后果。

表1 2015—2019年我國糧食播種情況

耕地非糧化不僅會危害國家糧食安全，而且會對耕地質量與生態(tài)安全造成負面影響。雖然耕地非糧化沒有改變耕地的農業(yè)用途，但與種植糧食作物的耕地相比，非糧化后耕地的化肥、農藥等施用量明顯增加，對生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴重破壞，不利于保障國家糧食安全與生態(tài)安全。

2 我國耕地非糧化的原因

2.1 種糧收益較低打擊了農民的種糧積極性

近年來，種子、農藥、化肥等原料成本以及農機維護成本、勞動力成本連年增加，而國庫糧食收購價格漲幅沒有明顯提升，導致種植糧食作物的利潤空間逐漸縮小，如果遇到自然災害等意外情況，種植糧食可能無利可圖。農民為了追求生產利潤最大化，會選擇種植收益較好的經(jīng)濟作物，從而導致耕地非糧化。而且，同鄉(xiāng)鄰居的耕地非糧化帶來的較高利潤極易帶動更多的農戶放棄糧食作物種植，進而導致耕地非糧化趨勢更加嚴重。

2.2 糧食補貼政策沒有發(fā)揮激勵作用

為了提高農民種糧的積極性，自2004年開始我國實施糧食補貼政策，并且明確規(guī)定了“誰種地補給誰”的原則。但在實際執(zhí)行中，特別是在土地流轉時，轉出者認為糧食補貼依然是自己的應得收入，轉入者也不反對，地方政府依然按土地對農戶進行補貼，并沒有嚴格執(zhí)行“不種糧不補貼”的原則，導致糧食補貼政策沒有起到應有的激勵作用。同時，667 m2小麥補貼110 元、667 m2玉米補貼105元，在物價高漲的背景下，補貼金額相對較少，無法發(fā)揮較大的激勵作用。

2.3 耕地保護制度缺少硬性約束

我國實施了非常嚴格的耕地保護制度，包括《中華人民共和國土地管理法》在內的相關法規(guī)中都強調要切實保護永久基本農田，同時強調了禁止耕地非農化，但對于耕地非糧化缺乏制度約束。由于現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒有“耕地必須用來種植糧食或者種植糧食必須達到一定比例”等硬性規(guī)定［1］，導致部分人認為耕地只要沒有變成荒地、林地、園地、池塘等其他用地即可，對于用來種植什么作物沒有過多關注。

2.4 片面理解鄉(xiāng)村振興，加劇耕地非糧化

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，部分地方政府片面、錯誤地理解鄉(xiāng)村振興的含義——為了實現(xiàn)產業(yè)振興，增加農民收入，緩解地方政府財政壓力，他們就大力推動以特色經(jīng)濟作物為主的農業(yè)產業(yè)發(fā)展。一些地方政府甚至認為生態(tài)文明就是植樹造林，如某地區(qū)百萬畝造林工程占用耕地38 001.9 hm2，其中永久基本農田達18 667.6 hm2［2］。出于地方經(jīng)濟發(fā)展的考慮，一些地方政府往往會對非糧化行為采取姑息的態(tài)度，從而使非糧化現(xiàn)象得不到有效遏制。

2.5 基層干部認識不足，刺激耕地非糧化

隨著生活水平的提高，我國城鄉(xiāng)居民的膳食結構不斷調整升級，主糧在食物消費結構中的比例降低。為了迎合消費者需求結構多樣化的特征，各地紛紛鼓勵種植經(jīng)濟作物。缺乏糧食安全大局意識的一些地方政府為了振興農村產業(yè)，增加農民收入，就以犧牲糧食安全為代價進行農業(yè)產業(yè)結構調整。各地呈現(xiàn)出以擴大高收益經(jīng)濟作物生產為主導的農業(yè)結構調整趨勢，進一步刺激了耕地非糧化。

3 阻斷我國耕地非糧化的對策

3.1 降低種糧成本，增加種糧收入

降低種糧成本是阻斷耕地非糧化的一項關鍵措施。糧食生產條件的準公共性決定了糧食生產和耕地保護具有準公共產品的屬性［3］，降低糧食種植成本的一項重要舉措就是加大種植糧食的公共投入。地方政府應更多地在農田水利等基礎設施、種子化肥等農業(yè)科研和農技服務等領域加大公共投入；應積極推進糧食生產規(guī)?；?、集約化和產業(yè)化經(jīng)營，培育扶持種糧大戶，縮小種植糧食作物與非糧作物之間的效益差距；逐步改變種植糧食作物就一定收益低的錯誤認識，營造種植糧食作物同樣可以獲得可觀收入的氛圍。

3.2 完善補貼政策，提高農民種糧積極性

糧價作為“百價之基”，其增長幅度勢必會影響其他產品價格［4］，因而糧價不宜大幅變動。為提高種糧積極性，需要在現(xiàn)有各種糧食補貼政策的基礎上，嚴格按照“誰種田、誰受益”的原則，采取精準補貼政策。做好種糧戶的審核工作，精確識別種糧戶，精準計算各戶的種糧面積，切實根據(jù)種糧戶的實際經(jīng)濟情況和種糧面積等確定補貼力度，確保補貼效果。同時，適當加大補貼力度，將糧食最低收購價格與居民消費價格指數(shù)掛鉤，激發(fā)農民種糧的積極性。

3.3 制定硬性指標，建立預警機制

按照“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高”的要求，通過頂層設計，明確規(guī)定糧食播種面積和比例。建立非糧化預警機制［5］，對于各地用于種植糧食作物的耕地面積進行實時監(jiān)控。對于流轉農地用于種植糧食作物比例過低并可能導致糧食安全問題的地區(qū)，應及時提醒，防止其非糧化現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展；對于農地流轉中非糧化問題嚴重的地區(qū)，要督促相關地方政府采取措施進行整改。必須把糧食生產和耕地保護納入政府績效考核，特別是兼顧糧食主產區(qū)政府績效考核的特殊性，兼顧地方政府政績需要，解決地方政府糧食生產積極性不高的問題。

3.4 走出認識誤區(qū)，實現(xiàn)糧食產業(yè)振興

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要發(fā)展糧食產業(yè)精加工，延伸糧食產業(yè)鏈，提升糧食價值鏈，增加品種、提升品質、創(chuàng)造品牌，提高糧食產品附加值，實現(xiàn)糧食產業(yè)振興。

相關人員必須認識到調整農業(yè)結構不一定要改變糧食的播種面積，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游也不是只能通過圈地蓋房、建設莊園等方式來實現(xiàn)。可大力持續(xù)發(fā)展稻蟹、稻蝦等立體農業(yè)，發(fā)展糧食作物的播種、管理、收割的體驗式觀光農業(yè)等，在保證糧食安全的同時可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.5 加強宣傳學習，強化糧食安全意識

基層干部是執(zhí)行國家關于耕地保護法律法規(guī)的重要當事人，其對糧食安全問題的認識直接決定了政策的執(zhí)行力度。因此，要強化地方基層干部的糧食安全意識，才能從根本上遏制日益嚴重的非糧化趨勢?？梢酝ㄟ^廣播、網(wǎng)絡、新媒體等各種手段，開展集體學習、座談、報告會等各種活動，加強對基層干部的宣傳教育，使其認清國家糧食安全的嚴峻形勢，認識到耕地非糧化的嚴重后果，避免耕地繼續(xù)非糧化。