新形勢(shì)下中國(guó)新基建投資的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

王克　張宇寧

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)韌性顯著提升，基本面長(zhǎng)期向好的態(tài)勢(shì)愈發(fā)明顯，但是仍處于新舊要素動(dòng)能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型的重大階段。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，外部環(huán)境同時(shí)也更趨復(fù)雜和不確定。因此，穩(wěn)中求進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打成為我國(guó)緩解短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，兼顧中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的政策發(fā)力點(diǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施投資作為熨平短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，提升中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效能的有力抓手，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了顯著貢獻(xiàn)，但是同中等收入國(guó)家相比，我國(guó)人均基礎(chǔ)設(shè)施存量、質(zhì)量仍然不足，同時(shí)還存在附加值低、協(xié)調(diào)性弱、能耗排放高等短板效應(yīng)。對(duì)此，中央提出適度超前展開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施投資，并密集點(diǎn)名5G、大數(shù)據(jù)中心等信息類、融合類和創(chuàng)新類新型基礎(chǔ)設(shè)施（新基建）。從2018年12年新基建首次在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上出現(xiàn)，到2022年2月國(guó)家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合印發(fā)《貫徹落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)要求 推動(dòng)數(shù)據(jù)中心和5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施綠色高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，五年來(lái)新基建頂層政策結(jié)構(gòu)趨于完善，市場(chǎng)化投資方興未艾。作為新形勢(shì)下暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的“助推器”，新基建有望進(jìn)一步為經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長(zhǎng)提供長(zhǎng)期、有效的支持。

一、因勢(shì)利導(dǎo)：主動(dòng)迎接新基建的三大機(jī)遇

新基建是以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力做大做強(qiáng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施體系。從供應(yīng)鏈的覆蓋范圍上看，具體包括：5G、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓。

新形勢(shì)下，新基建凸顯三大發(fā)展機(jī)遇，意義重大。首先，有助于拉動(dòng)內(nèi)需，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)。鐵路、公路等傳統(tǒng)基建投資曾為我國(guó)化解金融危機(jī)，釋放經(jīng)濟(jì)潛力提供了有利保障，在數(shù)字信息化的趨勢(shì)下，新基建投資有望通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)拉動(dòng)新興行業(yè)健康快速增長(zhǎng)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)基建的升級(jí)改造，互為補(bǔ)充，為新發(fā)展階段的高質(zhì)量發(fā)展賦能。其次，新基建的完善有望帶動(dòng)我國(guó)從商品消費(fèi)向服務(wù)消費(fèi)的升級(jí)轉(zhuǎn)換。本質(zhì)上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的，在人口老齡化和產(chǎn)業(yè)信息化的背景下，5G、大數(shù)據(jù)中心等新基建有助于智慧養(yǎng)老、遠(yuǎn)程辦公等新模式、新業(yè)態(tài)軟硬件的更新、健全與完善，帶動(dòng)相關(guān)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)消費(fèi)的新增長(zhǎng)。第三，新基建能夠從供給側(cè)提升城市群的公共服務(wù)水平，疏解工業(yè)化發(fā)展階段交通擁擠和環(huán)境退化等“城市病”。過(guò)去，生產(chǎn)投入的規(guī)模效應(yīng)與勞動(dòng)力間的學(xué)習(xí)效應(yīng)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)和人口的同步聚集，隨著人工智能、城際高速鐵路和城市軌道交通等融合性基礎(chǔ)設(shè)施的完善，城市的技術(shù)與管理水平將進(jìn)一步提升，從而驅(qū)動(dòng)制造業(yè)的逐漸轉(zhuǎn)出以及就業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)的優(yōu)化拓展，疏解“城市病”問(wèn)題，構(gòu)建城市、產(chǎn)業(yè)和人口的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的良好局面。

二、先立后破：積極應(yīng)對(duì)新基建的三重挑戰(zhàn)

新發(fā)展階段下，新基建作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力的重要依托，既要把握新時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，也要防止“新瓶裝舊酒”，主動(dòng)處理好與傳統(tǒng)基建的關(guān)系，優(yōu)化存量老基建結(jié)構(gòu)，提升增量新基建效能，統(tǒng)籌好兼顧短期與中長(zhǎng)期發(fā)展的需求平衡。在此過(guò)程中應(yīng)先立后破，積極應(yīng)對(duì)新基建的三重挑戰(zhàn)。

第一，新基建投資的市場(chǎng)化、商業(yè)化優(yōu)勢(shì)有可能帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩與無(wú)效投資風(fēng)險(xiǎn)。高附加值與高技術(shù)性使5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域投資容易形成市場(chǎng)商業(yè)化的快速轉(zhuǎn)化，但是在新基建整體發(fā)展周期尤其是投資探索初期，如果僅靠政府之力將難以維持，而社會(huì)主體如果缺乏政府的有效引導(dǎo)，新基建也有可能產(chǎn)生投資結(jié)構(gòu)性失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，新基建的信息類項(xiàng)目有可能拉大各收入群體因資源稟賦不同而伴隨的貧富兩極分化等“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題。人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)決定基礎(chǔ)設(shè)施核心功能的演進(jìn)方向，因此新基建的整體布局應(yīng)該以民生需求為導(dǎo)向，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，尤其是在人口老齡化背景下保障老年人群的數(shù)字信息享有權(quán)，防范“數(shù)字貧困”風(fēng)險(xiǎn)。

第三，新基建投資周期、項(xiàng)目選擇和區(qū)位劃定將決定相關(guān)金融債務(wù)和能耗排放的“鎖定效應(yīng)”規(guī)模。城際高速鐵路和城市軌道交通作為資本密集型行業(yè)，投資建設(shè)過(guò)程使用大量鋼筋、水泥等高能耗高排放材料，然而一旦投入運(yùn)營(yíng)將有效減少沿線的排放水平;5G基站建設(shè)期的物料需求相對(duì)較小，引致能耗排放低，但是卻存在運(yùn)營(yíng)能耗大的新問(wèn)題?？梢?jiàn)，七大類新基建的投資差異顯著，不能僅根據(jù)各類項(xiàng)目的具體效用確定投資方向，也要注意存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的一體兩面影響，應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，既要合理規(guī)劃新基建的地方債務(wù)規(guī)模，也要制定方案減少其全生命周期鎖定的能耗排放。

三、“化危為機(jī)”：科學(xué)建立系統(tǒng)的新基建綜合評(píng)估框架

良好的評(píng)估體系有助于科學(xué)識(shí)別新基建的成本效益，幫助投資主體研判將面臨的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，積極主動(dòng)“化危為機(jī)”，提高新基建投資的有效性與可持續(xù)性。國(guó)際環(huán)保組織綠色和平聯(lián)合中國(guó)人民大學(xué)“能源與氣候經(jīng)濟(jì)學(xué)項(xiàng)目組”的研究表明，2020年全社會(huì)新基建投資約為1.8萬(wàn)億元，其在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、環(huán)境和社會(huì)福利四個(gè)維度的綜合效益能夠與傳統(tǒng)基建形成有效補(bǔ)充。

經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上，新基建投資乘數(shù)效應(yīng)達(dá)到1.17，即每單位新基建投資能夠拉動(dòng)1.17個(gè)單位的GDP增長(zhǎng)，對(duì)短期暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本面有顯著貢獻(xiàn)。另外，其擴(kuò)大的進(jìn)口需求也有利于加快國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循壞的高質(zhì)量構(gòu)建。就業(yè)效應(yīng)上，由于投資結(jié)構(gòu)朝著通信電子業(yè)等技術(shù)密集型行業(yè)聚集，隨著新基建產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模效應(yīng)的增強(qiáng)，可以有效地向勞動(dòng)力市場(chǎng)傳遞出數(shù)字信息相關(guān)人才需求旺盛的積極信號(hào)，形成產(chǎn)業(yè)升級(jí)與人才發(fā)展相互促進(jìn)的良性發(fā)展局面。環(huán)境效應(yīng)上，新基建的能耗總量（包括投資的直接能耗以及通過(guò)供應(yīng)鏈傳導(dǎo)的間接能耗）與同等體量的傳統(tǒng)基建投資相比將減少約300萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤需求，相應(yīng)的二氧化碳減排率達(dá)到7.24%。隨著先進(jìn)生產(chǎn)工藝的推廣以及節(jié)能減排技術(shù)的進(jìn)步，新基建投資有望兼顧經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境成本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的低碳可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)效應(yīng)上，新基建的投資范圍主要集中于城市群，各行業(yè)城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均收入將由此受益。根據(jù)測(cè)算，新基建投資產(chǎn)生的技術(shù)外溢效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)能夠減少收入基尼系數(shù)的變動(dòng)，從而對(duì)緩解城鄉(xiāng)貧富差異的“數(shù)字鴻溝”困境有積極作用。

四、“雙碳”目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下新基建的優(yōu)化建議

碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“全國(guó)統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動(dòng)、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)”的五項(xiàng)原則。基于此，在“雙碳”目標(biāo)背景下，如何進(jìn)一步對(duì)新基建進(jìn)行精準(zhǔn)布局，有效發(fā)揮新基建的比較優(yōu)勢(shì)與綜合效益，是當(dāng)前決策過(guò)程中需要推進(jìn)考量的關(guān)鍵點(diǎn)。

首先，應(yīng)基于科學(xué)系統(tǒng)的原則為新基建制定一套統(tǒng)一的綜合評(píng)估框架，以便在兼顧社會(huì)民生與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，確定新基建的投資優(yōu)先序。其次，碳達(dá)峰碳中和是我國(guó)經(jīng)濟(jì)低碳、高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中同一目標(biāo)的兩個(gè)階段，市場(chǎng)主體對(duì)新基建投資的“適度超前展開(kāi)”同樣不能脫離短期與中長(zhǎng)期發(fā)展的平衡，對(duì)此職能部門應(yīng)統(tǒng)籌布局，依托綠色金融、綠色信貸等渠道引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行綠色投融資活動(dòng)，避免或減弱企業(yè)短期行為的潛在風(fēng)險(xiǎn)影響經(jīng)濟(jì)整體的中長(zhǎng)期健康發(fā)展。最后，新基建的市場(chǎng)化商業(yè)化優(yōu)勢(shì)決定其主要由政府引導(dǎo)加企業(yè)主導(dǎo)的雙引擎驅(qū)動(dòng)。因此，從基本面上看，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)重視市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的優(yōu)化，進(jìn)一步明確競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，制定政策引導(dǎo)企業(yè)定期發(fā)布環(huán)境、社會(huì)和公司治理（ESG）報(bào)告。在為新基建經(jīng)營(yíng)主體提供頂層政策的激勵(lì)支持后，市場(chǎng)將針對(duì)企業(yè)效益“用腳投票”，相關(guān)企業(yè)的ESG水平越高，競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)，新基建的整體低碳韌性也將更為顯著。