對(duì)改革轉(zhuǎn)隸期公安機(jī)關(guān)從事消防工作的法律思考

劉道良

摘要：國(guó)家機(jī)構(gòu)體制改革以來(lái)，消防工作機(jī)制發(fā)生了很大的變化，部門(mén)間職能劃分也進(jìn)行了諸多的調(diào)整。文章從消防工作行政權(quán)力的來(lái)源展開(kāi)研究，區(qū)分消防救援機(jī)構(gòu)和公安派出所從事消防工作的權(quán)力異同，分析其合理性和合法性，探究解決當(dāng)前困境的思路，推演公安派出所從事消防工作的合理模式和合法方式。

關(guān)鍵詞：改革轉(zhuǎn)隸期;公安機(jī)關(guān);消防工作;法律思考

隨著改革轉(zhuǎn)隸的推進(jìn)，消防法律體系也進(jìn)行了大的調(diào)整。公安機(jī)關(guān)基層執(zhí)法單位對(duì)日常消防工作的監(jiān)管，或多或少存在著“名不正，言不順”的情況，在法律層面面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)，也給現(xiàn)有消防法律體制機(jī)制的調(diào)整帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

一、公安機(jī)關(guān)是否具有消防工作權(quán)力不夠明確

（一）行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的來(lái)源方式

國(guó)家行政機(jī)關(guān)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)國(guó)家法律的形式將國(guó)家管理的某一部分權(quán)力授予某一個(gè)特定的行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施。行政機(jī)關(guān)必須遵照法律的規(guī)定行使權(quán)力。法律沒(méi)有明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)不得從事相關(guān)工作，即所謂的行政權(quán)力“法無(wú)授權(quán)不可為”，否則就是越權(quán)，“亂作為”。

（二）法律中未對(duì)公安機(jī)關(guān)給予明確的從事消防工作的授權(quán)

2021年4月29日《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》）第一章總則第四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”，明確將消防工作的監(jiān)督管理權(quán)力授予應(yīng)急管理部門(mén)及消防救援機(jī)構(gòu)，未有涉及公安機(jī)關(guān)的相關(guān)明確授權(quán)。

（三）法律中涉及公安機(jī)關(guān)消防工作權(quán)力的部分內(nèi)部表述不清楚，有自相矛盾之嫌

《消防法》第六條第七款規(guī)定村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民政府以及公安機(jī)關(guān)、應(yīng)急管理等部門(mén)，加強(qiáng)消防宣傳教育。本條款是明確村（居）民委員會(huì)的職責(zé)，重心在于村（居）民委員會(huì)，要求其協(xié)助公安機(jī)關(guān)。但公安機(jī)關(guān)是否有此職責(zé)呢？全文上下未有明確。類(lèi)似于沒(méi)有要求公安機(jī)關(guān)去做，但卻要求其他人要協(xié)助公安機(jī)關(guān)做，公安機(jī)關(guān)被其他人找上門(mén)的時(shí)候肯定會(huì)“丈二和尚摸不著頭腦”，覺(jué)得莫名其妙。

二、公安派出所從法律中取得的消防工作權(quán)力存在瑕疵

（一）行政權(quán)

行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)從事國(guó)家管理的權(quán)力，具有強(qiáng)制力，包括對(duì)外和對(duì)內(nèi)，才能確保國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)。行政權(quán)權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一，包括權(quán)利和義務(wù)兩個(gè)要素，不得擅自放棄，法有授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)必須為，否則就是“不作為”。

（二）法律授予公安派出所的行政權(quán)要素不完整

一方面《消防法》第五章監(jiān)督檢查第五十三條指出，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育?！翱梢浴贝朕o的含義是可以為，也可以不為，過(guò)于隨意，缺少義務(wù)的要素。權(quán)利才是可以享受也可以放棄的，義務(wù)是不可以放棄的。另一方面，此處授權(quán)只明確了消防監(jiān)督檢查的權(quán)力，卻未提行政處罰權(quán)?！断婪ā返谄呤畻l對(duì)公安機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的規(guī)定引用的是《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》。說(shuō)明公安派出所沒(méi)有得到消防行政處罰權(quán)的授權(quán)。只有監(jiān)督檢查權(quán)，卻沒(méi)有行政處罰權(quán)，缺少行政權(quán)的剛性。缺少行政處罰權(quán)的支撐，又沒(méi)有部門(mén)間案件移交的法律依據(jù)，公安派出所在從事消防監(jiān)督檢查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在消防違法行為的，制作詢(xún)問(wèn)筆錄等取證行為是否還有合法性也值得商榷。

（三）公安派出所獲得的權(quán)力和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任不對(duì)等

《消防法》第七十一條僅明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)、消防救援機(jī)構(gòu)的消防工作法律責(zé)任，卻未明確公安機(jī)關(guān)或公安派出所的責(zé)任，也未明確公安機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的約束責(zé)任。造成了公安派出所只享有權(quán)力，卻不需要承擔(dān)責(zé)任。沒(méi)有相應(yīng)的義務(wù)，又缺少了合理的約束，此種權(quán)力難免不發(fā)展成脫韁的野馬。

（四）公安派出所不能直接從法律取得授權(quán)

公安派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立的行政主體資格，在得到公安機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，公安派出所可以代表公安機(jī)關(guān)從事某種社會(huì)管理事務(wù)，但不是一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。法律無(wú)法將國(guó)家的管理權(quán)限授予一個(gè)不具備主體資格的機(jī)構(gòu)。行政授權(quán)有一個(gè)特征是逐級(jí)授權(quán)，不能越權(quán)。法律直接對(duì)公安派出所授權(quán)，導(dǎo)致其上級(jí)單位即公安機(jī)關(guān)境地尷尬。特別在部分特殊的地區(qū)和行業(yè)，如上海的化學(xué)工業(yè)區(qū)，只有化工區(qū)公安分局，卻無(wú)下設(shè)派出機(jī)構(gòu)公安派出所。

三、公安派出所未從其他途徑獲得消防工作權(quán)力

（一）行政授權(quán)

行政授權(quán)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)將部分管理權(quán)限授予其下級(jí)機(jī)關(guān)具體實(shí)施。得到授權(quán)的下級(jí)機(jī)關(guān)以授權(quán)機(jī)關(guān)的名義對(duì)外從事管理工作。行政授權(quán)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政權(quán)力的再分配。行政授權(quán)要想成立，有一個(gè)前提條件，上級(jí)行政機(jī)關(guān)必須有這項(xiàng)權(quán)力，或者說(shuō)這項(xiàng)權(quán)力必須是合法的，法律是不會(huì)容忍將一個(gè)不合法的東西拿過(guò)來(lái)私相授受的。

（二）行政委托

行政委托是行政機(jī)關(guān)將其享有的行政權(quán)力委托給有關(guān)行政機(jī)關(guān)代為履行，受委托機(jī)關(guān)必須依法成立，具有法人資格，具備實(shí)施行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)條件。

（三）公安機(jī)關(guān)沒(méi)有也不能將消防工作權(quán)力授予公安派出所

公安機(jī)關(guān)沒(méi)有從《消防法》中明確取得從事消防工作的權(quán)力，更加不可能將一個(gè)自己都不具備的權(quán)力授予公安派出所。

（四）公安派出所不能直接從消防救援機(jī)構(gòu)獲得權(quán)力

第一，如上文所述，公安派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立的主體資格，消防救援機(jī)構(gòu)不能直接將消防工作權(quán)力委托給公安派出所。二是公安派出所和消防救援機(jī)構(gòu)隸屬于兩個(gè)不同的部門(mén)，沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，消防救援機(jī)構(gòu)也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行授權(quán)。

（五）應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)的令不應(yīng)對(duì)公安派出所的行為進(jìn)行約束

作為消防救援機(jī)構(gòu)上級(jí)機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理部門(mén)的令是對(duì)其負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的消防工作和其內(nèi)部工作人員的指導(dǎo)和約束。公安派出所不屬于應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)的下屬單位，其從事消防工作的權(quán)力也不來(lái)源于應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)。

四、解決思路

思路一：法律給予公安機(jī)關(guān)授權(quán)，公安機(jī)關(guān)在機(jī)關(guān)內(nèi)部授權(quán)給公安派出所執(zhí)行。

思路二：法律給予消防救援機(jī)構(gòu)授權(quán)，消防救援機(jī)構(gòu)將部分權(quán)力委托給公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)再授權(quán)給公安派出所。

思路三：法律僅給予消防救援機(jī)構(gòu)授權(quán)，不再和公安機(jī)關(guān)或公安派出所發(fā)生關(guān)系。

比較：目前處于改革轉(zhuǎn)隸期，新的編制體制和監(jiān)管模式尚未完全到位或充分發(fā)揮作用，也尚未得到社會(huì)面的普遍認(rèn)同，短時(shí)間內(nèi)消防工作和公安機(jī)關(guān)完全脫鉤，社會(huì)面消防安全形勢(shì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)較高，所以思路三不考慮。思路一給予公安機(jī)關(guān)直接權(quán)力，國(guó)家兩個(gè)部門(mén)行使同一種權(quán)力，容易導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的職能劃分模糊，也容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革中消防部門(mén)從公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)實(shí)際效果的落空。且一旦在法律中正式給予授權(quán)，承認(rèn)公安機(jī)關(guān)消防工作的法定職責(zé)，過(guò)渡期結(jié)束后，再想從法律中撤除相關(guān)權(quán)力，則難度較高，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，法律在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生原則性的變來(lái)變?nèi)?，?huì)失去嚴(yán)肅性，形同兒戲。思路二中法律給予消防救援機(jī)構(gòu)授權(quán)，消防救援機(jī)構(gòu)通過(guò)其他規(guī)范性文件將部分權(quán)力委托給公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部文件授權(quán)給公安派出所具體執(zhí)行。一方面消防工作的局面能夠基本保持現(xiàn)狀，不影響眼前的公安派出所繼續(xù)從事消防工作;另一方面，一旦條件成熟，過(guò)渡期結(jié)束，需要和公安機(jī)關(guān)脫鉤時(shí)，僅需要撤銷(xiāo)消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)公安機(jī)關(guān)的委托，而不需要對(duì)法律作出修改，相較于修法要容易得多。

五、衍生問(wèn)題

如按照思路二進(jìn)行推演，公安派出所從事消防工作的權(quán)力來(lái)源于公安機(jī)關(guān)的授權(quán)，公安機(jī)關(guān)從事消防工作的權(quán)力來(lái)源于消防救援機(jī)構(gòu)的委托，則公安派出所的權(quán)力根源在于消防救援機(jī)構(gòu)從法律中取得的授權(quán)，兩者是同一個(gè)權(quán)力。那么，兩者必須具有同樣的屬性，按照同樣的方式實(shí)施，執(zhí)行同樣的紀(jì)律約束。再者，公安派出所在從事消防工作時(shí)，是以其權(quán)力來(lái)源機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，其天然具有其權(quán)力來(lái)源機(jī)關(guān)（即消防救援機(jī)構(gòu)）工作人員的身份，在從事消防工作的行為當(dāng)時(shí)，就必須執(zhí)行消防救援機(jī)構(gòu)工作人員在消防工作方面的全部規(guī)定，包括《消防法》第七十一條，包括應(yīng)急管理部門(mén)制定的消防監(jiān)督管理規(guī)定，包括日常監(jiān)督檢查中的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)督管理模式，而不需要在消防監(jiān)督管理規(guī)定內(nèi)單獨(dú)再增設(shè)一章公安派出所日常消防監(jiān)督檢查。

參考文獻(xiàn)：

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