基于高速公路PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整研究

羅浩文

(湖南省交通運(yùn)輸廳 交通建設(shè)造價(jià)管理站， 湖南 長(zhǎng)沙 410117)

1 研究背景

政府與社會(huì)資本合作(Public Private Partnerships,PPP)是推進(jìn)高速公路建設(shè)的重要模式，其中社會(huì)資本是指民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)，不包括推出PPP項(xiàng)目的本級(jí)政府下屬政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)(上市公司除外)。按照財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引(修訂版征求意見(jiàn)稿)》的規(guī)定，在選擇是否采用PPP模式之前，要按程序進(jìn)行物有所值(Value for Money,VfM)評(píng)價(jià)。VfM評(píng)價(jià)分為定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)，先進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，再進(jìn)行定性評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定是否采用PPP模式。定量評(píng)價(jià)是VfM評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，在采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門(mén)比較值(Public Sector Comparator,PSC值)的比較(VfM=PSC值-PPP值，見(jiàn)圖1)，判斷采用PPP模式對(duì)項(xiàng)目全生命周期成本的降低幅度。

圖1 VfM/PSC圖示

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引(修訂版征求意見(jiàn)稿)》，PSC值為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本、競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整、全部風(fēng)險(xiǎn)成本的全生命周期現(xiàn)值之和，其中競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整主要是指采用政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式實(shí)施項(xiàng)目比采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目少支出的稅額。準(zhǔn)確測(cè)算PSC值是進(jìn)行VfM評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。目前對(duì)PSC值測(cè)算的研究集中在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、折現(xiàn)率、成本計(jì)算等方面，專(zhuān)門(mén)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整的研究較少。林曉言等參考英國(guó)模式，將競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整確定為資金成本、土地使用費(fèi)、政府設(shè)施租賃費(fèi)、印花稅、工資稅、政府管理費(fèi)、其他稅收7項(xiàng)。蘇汝劼等認(rèn)為在公共部門(mén)與私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)中，政府的公有制屬性使其在某些方面存在潛在優(yōu)勢(shì)，而在其他方面處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整不能只關(guān)注政府少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用和有關(guān)稅費(fèi)，也要考慮政府人力成本與管理費(fèi)高于私人部門(mén)。蘇華指出競(jìng)爭(zhēng)中立通常包括少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用、有關(guān)稅費(fèi)等，并研究了競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整的重點(diǎn)即傳統(tǒng)模式與PPP模式的資金成本差異。王丹宇、劉廣生等指出競(jìng)爭(zhēng)中立是指公共部門(mén)獲得的體制性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整是將這種優(yōu)勢(shì)移除。鐘云等提出競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整不考慮不同管理水平帶來(lái)的績(jī)效和效率差異。

上述對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整的探討大都較簡(jiǎn)略，且都是基于公私合作的框架而不是政府與社會(huì)資本合作的框架分析競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整。當(dāng)PPP模式的參與者不再局限于私人企業(yè)時(shí)，參與雙方的競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)涵必然會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。該文根據(jù)中國(guó)高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況，從國(guó)有企業(yè)為代表的社會(huì)資本方的角度對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整的制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立4個(gè)方面進(jìn)行分析，完善競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)涵，準(zhǔn)確計(jì)算PPP項(xiàng)目的VfM值。

2 PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中立

2.1 競(jìng)爭(zhēng)中立的概念

競(jìng)爭(zhēng)中立的概念最早可追溯至20世紀(jì)90年代澳大利亞國(guó)有企業(yè)的公司化改革。澳大利亞政府發(fā)現(xiàn)即使國(guó)有企業(yè)完成公司化改革，仍能從政府層面獲得稅收減免和補(bǔ)貼政策等優(yōu)惠，還是在相當(dāng)程度上損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。為此，澳大利亞財(cái)政部和國(guó)庫(kù)部在2004年聯(lián)合發(fā)布《澳大利亞政府對(duì)經(jīng)理人的競(jìng)爭(zhēng)中立指引》，要求國(guó)有企業(yè)不得享有針對(duì)私營(yíng)企業(yè)的體制性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在該政策執(zhí)行過(guò)程中，又進(jìn)一步提出了保證競(jìng)爭(zhēng)中立的明確要求：政府的商業(yè)行為不得享有比其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者更為優(yōu)惠的稅收減免、信貸成本和政策環(huán)境。

美國(guó)在2008年后積極推行競(jìng)爭(zhēng)中立原則，認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)中立是為了確保國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的公平性，國(guó)有企業(yè)不應(yīng)享有政府賦予的優(yōu)于其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的優(yōu)惠政策，政府應(yīng)實(shí)行稅收中立、債務(wù)中立和監(jiān)管中立。美國(guó)還在2012年4月聯(lián)合歐盟發(fā)出《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》，認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)中立原則應(yīng)包括開(kāi)放及非歧視的投資環(huán)境、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、強(qiáng)而有力的投資保護(hù)措施、公平和有約束力的爭(zhēng)端解決方式、健全且透明的公眾參與規(guī)則、負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為準(zhǔn)則、國(guó)家安全審查制度。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出的競(jìng)爭(zhēng)中性概念則不局限于國(guó)有企業(yè)對(duì)私營(yíng)企業(yè)享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而是指在特定經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中，沒(méi)有任何企業(yè)收到不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)利益或損害。不過(guò)企業(yè)在市場(chǎng)中經(jīng)常會(huì)由于所有權(quán)性質(zhì)、提供的產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)等因素，在競(jìng)爭(zhēng)中享有特殊待遇。這種情況特別容易出現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)同時(shí)存在的“混合型”經(jīng)濟(jì)中，國(guó)有企業(yè)獲得對(duì)私營(yíng)企業(yè)的特殊優(yōu)勢(shì)。OECD強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立，針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則進(jìn)行了持續(xù)而深入的探討，明確了國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源和相應(yīng)的規(guī)制措施。

綜上，競(jìng)爭(zhēng)中立并沒(méi)有統(tǒng)一、系統(tǒng)的定義，但都強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，側(cè)重對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行限制，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的形式公平。湯婧歸納應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)中立需具備的3個(gè)關(guān)鍵因素為國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定、活動(dòng)是否具有商業(yè)性質(zhì)并以銷(xiāo)售行為作為其主要收益來(lái)源、是否有現(xiàn)存或潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。盧均曉等則強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)公平，提出實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)中立的概念，認(rèn)為在市場(chǎng)中應(yīng)平等對(duì)待各類(lèi)所有制企業(yè)，各類(lèi)所有制企業(yè)應(yīng)平等競(jìng)爭(zhēng)，平衡各類(lèi)所有制企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，既要消除國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，又要彌補(bǔ)私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，使兩者能在相對(duì)均衡的條件下公平競(jìng)爭(zhēng)。

2.2 政府與社會(huì)資本合作的競(jìng)爭(zhēng)中立

中國(guó)的PPP模式有許多獨(dú)具特色的因素，主要由中國(guó)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為重要補(bǔ)充的經(jīng)濟(jì)體制決定。中國(guó)將PPP概念中的公共部門(mén)代之為政府部門(mén)，私人部門(mén)代之為社會(huì)資本。根據(jù)交通運(yùn)輸部2017年發(fā)布的《收費(fèi)公路政府與社會(huì)資本合作操作指南》和財(cái)政部2014年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的各類(lèi)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體，不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)。

國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》、2016年發(fā)布的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》和2017年印發(fā)的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》提出要實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立制度，并從市場(chǎng)監(jiān)管、國(guó)企改革、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)審查等方面提出了競(jìng)爭(zhēng)中立要求。競(jìng)爭(zhēng)中立是政府與社會(huì)資本合作模式的重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)政部2016年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引(修訂版征求意見(jiàn)稿)》，競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整值主要是指采用政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式實(shí)施項(xiàng)目比采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目少支出的稅額，這個(gè)定義不能概括政府與社會(huì)資本合作模式競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整的內(nèi)容，必須予以擴(kuò)展才能符合項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況。

據(jù)財(cái)政部PPP中心的統(tǒng)計(jì)，截至2021年6月末，全國(guó)累計(jì)在庫(kù)項(xiàng)目10 126個(gè)，投資額15.7萬(wàn)億元；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7 422個(gè)，投資額12.1萬(wàn)億元，落地率73.3%；累計(jì)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目4 514個(gè)，投資額7萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目開(kāi)工率60.8%。中國(guó)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的參與主體為國(guó)有企業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)中立更接近于OECD提出的概念，即在特定經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中沒(méi)有任何企業(yè)收到不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)利益或損害。

OECD建議政府從8個(gè)維度落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中立，分別為優(yōu)化政府商業(yè)活動(dòng)、識(shí)別國(guó)有企業(yè)成本、國(guó)有企業(yè)的社會(huì)成本補(bǔ)償、國(guó)有企業(yè)商業(yè)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)、監(jiān)管中立、稅收中立、信貸中立和公平的政府采購(gòu)。高速公路PPP項(xiàng)目由于規(guī)模大、時(shí)間長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、與項(xiàng)目所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，其競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)容與一般項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)不同，考慮政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式獲得的體制性?xún)?yōu)勢(shì)，如行政管理便利、融資成本和稅費(fèi)減免等，結(jié)合OECD的建議，將競(jìng)爭(zhēng)中立歸納為制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立4個(gè)方面。

3 競(jìng)爭(zhēng)中立分析

3.1 制度中立

高速公路項(xiàng)目是典型的線(xiàn)性工程，項(xiàng)目公司除接受交通行業(yè)主管部門(mén)管理外，還要遵守國(guó)土、環(huán)保、水利等部門(mén)的規(guī)定，更重要的是要與項(xiàng)目所在地的政府部門(mén)進(jìn)行工作協(xié)調(diào)。社會(huì)資本尤其是民營(yíng)企業(yè)往往要承擔(dān)較高的制度性交易成本，就高速公路而言，這種制度性交易成本以征地拆遷成本為代表。主要原因在于采用傳統(tǒng)模式的建設(shè)單位作為政府的代理人，與地方政府具有長(zhǎng)期合作關(guān)系，更易建立穩(wěn)定的委托代理關(guān)系。

采用傳統(tǒng)模式時(shí)，交通主管部門(mén)通常會(huì)代表建設(shè)單位在整個(gè)建設(shè)周期與地方政府保持一種友好平等的協(xié)調(diào)關(guān)系，社會(huì)資本則缺乏這樣的條件，尤其是在征地拆遷方面，社會(huì)資本更是處于不利的地位。按照現(xiàn)行法律，征地拆遷只能由縣、區(qū)及以上人民政府組織實(shí)施。同時(shí)由于高速公路項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，征地拆遷成本并不是一次性支付，除獲得土地使用權(quán)支付的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)等直接成本外，還有在建設(shè)過(guò)程中支付的維持成本、救濟(jì)成本、沖突成本和扶貧成本等間接成本。這種間接成本即為征地拆遷交易成本。

政府采用傳統(tǒng)高速公路建設(shè)模式時(shí)，往往由交通行政主管部門(mén)出面與地方政府達(dá)成征地拆遷包干協(xié)議。如湖南省交通運(yùn)輸廳推行“總包干”模式，由省交通運(yùn)輸廳與項(xiàng)目所在地市州政府簽訂征地拆遷包干合同協(xié)議書(shū)，市政府再與縣、區(qū)政府簽訂征地拆遷經(jīng)費(fèi)包干協(xié)議。凡屬于市州地方政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，在征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)中支付補(bǔ)償費(fèi)用，不足部分由市州財(cái)政安排資金解決。這既賦予了市州政府對(duì)預(yù)算包干資金調(diào)劑、支配、使用的權(quán)力，又明確了政府承擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。由此將一部分間接成本風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了地方政府，可防止征拆費(fèi)用隨著建設(shè)過(guò)程不斷增加，避免征地拆遷資金虛高。姜海等對(duì)征地拆遷交易成本的分?jǐn)偳闆r進(jìn)行研究，通過(guò)征地博弈試驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在上級(jí)干預(yù)的情況下地方政府是征地博弈交易成本最主要的承擔(dān)者，從理論上說(shuō)明了傳統(tǒng)模式高速公路建設(shè)項(xiàng)目可以將部分征地拆遷成本轉(zhuǎn)移至地方政府。

以社會(huì)資本作為投資人的PPP高速公路項(xiàng)目則無(wú)法獲得這樣的合同安排，即使通過(guò)交通主管部門(mén)達(dá)成了征地拆遷總包干協(xié)議，但由于缺乏交通行政管理部門(mén)的持續(xù)干預(yù)，在執(zhí)行過(guò)程中無(wú)法讓地方政府承擔(dān)更多的成本。按照上文確定的競(jìng)爭(zhēng)中立概念，這部分增加的征地拆遷成本屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中競(jìng)爭(zhēng)位置不同而導(dǎo)致的額外費(fèi)用，在PSC評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)計(jì)入競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整值。

3.2 信貸中立

信貸中立是競(jìng)爭(zhēng)中立的重點(diǎn)內(nèi)容。如果社會(huì)資本是民營(yíng)企業(yè)，則信貸中立的競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整值比社會(huì)資本是國(guó)有企業(yè)時(shí)更大。私營(yíng)企業(yè)可通過(guò)銀行貸款，也可通過(guò)發(fā)行債券等方式籌集資金，但無(wú)論采取什么方式，其籌資成本都高于傳統(tǒng)模式的籌資成本。蘇華結(jié)合美國(guó)路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的情況，對(duì)傳統(tǒng)模式與PPP模式的資金成本差異進(jìn)行分析，認(rèn)為兩者的資金成本差異主要包括市政債券的稅收優(yōu)惠、政府債券和私人債券的風(fēng)險(xiǎn)成本、社會(huì)成本差異及股東構(gòu)成與代理成本差異。

根據(jù)王俊豪等的研究，當(dāng)社會(huì)資本為民營(yíng)企業(yè)時(shí)，融資成本一般在6%以上，甚至商業(yè)銀行還要求將30%或更高的貸款資金返存到銀行，此時(shí)民營(yíng)企業(yè)的貸款年利率達(dá)到8%以上，而國(guó)有企業(yè)的融資成本只有3%左右。李廣子等研究發(fā)現(xiàn)，即使是民營(yíng)上市公司，由于其民營(yíng)身份而不得不承擔(dān)比國(guó)有企業(yè)更高的債務(wù)融資成本，對(duì)于那些非上市的民營(yíng)企業(yè)，信貸歧視可能更嚴(yán)重。民營(yíng)企業(yè)信貸歧視的原因?yàn)椋?) 由于存在其他方面利益，相同條件甚至更不利的情況下，銀行更愿意貸款給國(guó)有企業(yè)而不是民營(yíng)企業(yè)，因?yàn)榇藭r(shí)銀行追求的目標(biāo)不單是利潤(rùn)最大化；2) 由于銀行可能掌握更多國(guó)有企業(yè)的信息，銀行更易判斷國(guó)有企業(yè)的信用水平；3) 其他市場(chǎng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視也會(huì)影響銀行的決策；4) 由于國(guó)有企業(yè)陷入財(cái)務(wù)困境時(shí)可以得到政府的救助，其風(fēng)險(xiǎn)比民營(yíng)企業(yè)低。

當(dāng)社會(huì)資本為國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)參股時(shí)，信貸歧視的情況會(huì)有所好轉(zhuǎn)。根據(jù)宋增基等的研究，民營(yíng)控股公司中的國(guó)有股權(quán)對(duì)企業(yè)獲得銀行貸款有顯著正影響，一般情況下，含有國(guó)有股權(quán)的公司比未含國(guó)有股權(quán)的公司能獲得更多的融資便利。民營(yíng)企業(yè)通過(guò)引入國(guó)有股權(quán)傳遞了一種得到政府保護(hù)的信號(hào)，相對(duì)于其他條件相同的民營(yíng)企業(yè)，銀行更愿意將長(zhǎng)期貸款配置給含有國(guó)有股權(quán)的民營(yíng)企業(yè)。

3.3 監(jiān)管中立

交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門(mén)對(duì)高速公路項(xiàng)目從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)都有詳細(xì)而明確的監(jiān)管規(guī)定。監(jiān)管集中于質(zhì)量、安全、投資及服務(wù)水平等方面，一般按照規(guī)定的基本建設(shè)程序，通過(guò)設(shè)計(jì)文件審批、質(zhì)量安全督查、造價(jià)督查的方式實(shí)施。采用傳統(tǒng)模式建設(shè)高速公路項(xiàng)目時(shí)，政府并不是真正意義上的直接投資人，需委托其他職能單位如高速公路管理局、交通投資集團(tuán)、高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)公司等負(fù)責(zé)建設(shè)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建設(shè)直到竣工全過(guò)程的質(zhì)量、安全、投資等進(jìn)行監(jiān)管，不僅承擔(dān)行業(yè)管理的責(zé)任，也承擔(dān)一部分項(xiàng)目管理責(zé)任，呈現(xiàn)介入深、跨度大、程序嚴(yán)、責(zé)任重的特點(diǎn)。采用PPP模式時(shí)，政府監(jiān)管集中于項(xiàng)目的產(chǎn)出績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量，一般只承擔(dān)行業(yè)管理責(zé)任。政府在傳統(tǒng)模式建設(shè)項(xiàng)目和PPP模式建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管中發(fā)揮的作用并不一致，故其監(jiān)管成本也不同，政府對(duì)采取傳統(tǒng)模式建設(shè)的高速公路項(xiàng)目的監(jiān)管程度更深、力度更大，自然成本也更高，采用PPP建設(shè)模式節(jié)約的監(jiān)管成本應(yīng)計(jì)入競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整值。

3.4 稅收中立

目前PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程一般涉及3個(gè)主體：1) 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，指政府或其指定的相關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位，湖南省高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)一般是湖南省交通運(yùn)輸廳，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、招標(biāo)、監(jiān)管和移交等；2) 社會(huì)資本，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和協(xié)助移交等；3) 項(xiàng)目公司，即由社會(huì)資本成立或與政府合股成立的實(shí)現(xiàn)PPP投資協(xié)議的管理公司。實(shí)施過(guò)程一般要經(jīng)歷項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交6個(gè)階段，其中建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交3個(gè)階段涉及的稅收政策可能與傳統(tǒng)模式有區(qū)別。

目前中國(guó)還沒(méi)有針對(duì)PPP項(xiàng)目的特殊稅收政策。PPP模式下社會(huì)資本及項(xiàng)目公司都以盈利為目的，該特性決定了PPP模式在稅政適用上與其他經(jīng)營(yíng)方式區(qū)別不大。高速公路PPP項(xiàng)目大都是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也有一些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，需要政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助。和傳統(tǒng)模式相比，稅收差異主要體現(xiàn)在政府補(bǔ)助如何征稅和資產(chǎn)移交如何征稅。根據(jù)黃卓蓉的研究，高速公路車(chē)輛購(gòu)置稅補(bǔ)貼屬于有專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政資金，項(xiàng)目公司取得的車(chē)輛購(gòu)置稅補(bǔ)貼無(wú)論是定性為資本性資金還是補(bǔ)助性資金，均不屬于增值稅和企業(yè)所得稅征收范圍。資產(chǎn)移交階段如何征稅沒(méi)有明確的規(guī)定，高速公路PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本在移交階段一般為無(wú)償移交，但增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅“視同銷(xiāo)售”的規(guī)定使項(xiàng)目無(wú)償移交也面臨被征稅的風(fēng)險(xiǎn)。

4 競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整

綜上，在目前中國(guó)高速公路PPP模式的基本框架下，公共部門(mén)和社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)容遠(yuǎn)不止稅收這一項(xiàng)，至少包括制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立。競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整為各項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)中立費(fèi)用之和(見(jiàn)表1)。

表1 競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整

5 結(jié)語(yǔ)

高速公路PPP項(xiàng)目采用PSC評(píng)價(jià)法計(jì)算VfM值時(shí)，任何疏忽和假設(shè)條件的改變都會(huì)導(dǎo)致結(jié)果的變化，應(yīng)全面考慮，根據(jù)社會(huì)資本的性質(zhì)和項(xiàng)目特點(diǎn)綜合考慮制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立計(jì)算競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整值，確保假設(shè)合理、計(jì)算準(zhǔn)確、計(jì)算結(jié)果最大程度反映實(shí)際情況。