社會保險爭議民事支持起訴的正當(dāng)性檢視

胡曉煜

摘 要：檢察機關(guān)針對勞動者等特殊群體就社會保險費征繳、待遇給付等社會保險爭議開展支持起訴工作，符合我國社會保險制度公益性、強制性與爭議解決多元性的特點。在社會保險行政機關(guān)先行處理的前提下，民事支持起訴有利于實現(xiàn)私權(quán)保護的價值目的。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以行政優(yōu)位、民事補充為原則準(zhǔn)確界定支持起訴的案件范圍，同時將協(xié)助收集證據(jù)從訴前進一步延伸至訴訟中，通過制發(fā)檢察建議、強化線索移送來提升支持起訴案件質(zhì)效。

關(guān)鍵詞： 檢察機關(guān) 支持起訴 社會保險爭議 勞動者

一、本案理解適用中的重點問題

（一）涉補辦社會保險登記、補繳社會保險費案件的處理宜以社會保險行政部門履職盡責(zé)為主

依照《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（一）》（以下簡稱《勞動爭議案件解釋》），用人單位未辦理社會保險登記、未足額繳納社會保險費，勞動者不能直接訴請補辦社會保險登記、補繳社會保險費，需由社會保險行政部門責(zé)令用人單位履行義務(wù)并對其進行處罰。若社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不依法辦理社會保險登記，還可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。對于此類案件，應(yīng)當(dāng)先行協(xié)調(diào)社會保險行政部門處理，并宜以社會保險行政部門履職盡責(zé)為主，以檢察機關(guān)支持起訴為輔。

（二）準(zhǔn)確把握訴訟中協(xié)助當(dāng)事人收集證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)

因無法獨立、充分地圍繞法定起訴條件收集證據(jù)，當(dāng)事人在訴訟中可能喪失司法救濟的機會，難以實現(xiàn)訴權(quán)實質(zhì)平等，因此，檢察機關(guān)在人民法院受理案件后亦可支持起訴，收集證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)與在訴前收集證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是相同的，即檢察機關(guān)在訴訟中可依申請圍繞法定起訴條件協(xié)助當(dāng)事人補充相關(guān)證據(jù)。

二、社會保險爭議的理論界域

（一）爭議類型——征繳與待遇給付

社會保險爭議主要涉及勞動者、用人單位與社會保險行政機關(guān)三方主體。圍繞三者間不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成了兩種爭議類型，一是社會保險費征繳爭議，即基于是否參加社會保險以及是否及時足額繳納社會保險費所產(chǎn)生的未參保、未繳納或漏繳糾紛、繳費基數(shù)糾紛等;二是社會保險待遇爭議，即因用人單位未辦理社會保險登記、沒有繳納或及時足額繳納社會保險費以及其他原因?qū)е聞趧诱邿o法享受社會保險待遇或社會保險待遇受損所產(chǎn)生的爭議。[1]

（二）爭議特點——公私法兼容

在“國家-單位”向“國家-社會”保障模式轉(zhuǎn)型后，社會各界逐漸認(rèn)識到社會保險權(quán)的社會法屬性，即公民有權(quán)自國家或社會獲得物質(zhì)幫助權(quán)，國家發(fā)展為公民享受權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。[2]因此，社會保險制度具有顯著的公益性和強制性。這種公益性體現(xiàn)在借助國家力量對不同的社會成員互濟互助，使其共擔(dān)風(fēng)險、實現(xiàn)公平。作為國家代表的社會保險行政機關(guān)負(fù)有登記、申報、征繳、清欠、檢查、處罰等涉及公共利益的法定義務(wù)，貫徹的是給付行政理念，當(dāng)勞動者滿足法定資格條件時，社會保險行政機關(guān)就需給付社會保險待遇。[3]正是這種國家意志性決定了社會保險險種、繳費基數(shù)、比例、年限等均需遵守一定的強制性標(biāo)準(zhǔn)，不允許當(dāng)事人協(xié)議處分，而作為投保人的用人單位則基于法律規(guī)定承擔(dān)申報、提供資料及繳納社會保險費的輔助義務(wù)，與社會保險行政機關(guān)形成了管理與被管理的行政關(guān)系，屬于公法（行政法）的調(diào)整范疇。

我國社會保險關(guān)系肇始于企業(yè)保險關(guān)系，是一種待遇標(biāo)準(zhǔn)按照國家政策規(guī)定執(zhí)行、所需費用由企業(yè)實報實銷的企業(yè)保險模式，該模式的一個重要特征就是以勞動關(guān)系當(dāng)事人結(jié)構(gòu)來構(gòu)建繳費體系和待遇給付。[4]在勞動關(guān)系中，用人單位與勞動者建立不同形式的雇傭關(guān)系，負(fù)有為勞動者登記繳費、代扣代繳、補辦補繳、待遇補償?shù)葟娭平o付義務(wù)，而勞動者一方面是自己所承擔(dān)部分的社會保險繳費義務(wù)人，另一方面也享有對用人單位履行上述義務(wù)的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)?！秳趧雍贤ā返?7條將社會保險規(guī)定為勞動合同的必備性條款，若用人單位違反合同義務(wù)將隨之產(chǎn)生社保爭議。對此，我國確立了“一調(diào)一裁兩審制”的勞動爭議處理機制，并在《社會保險法》中進一步按照主體不同[5]，細(xì)化規(guī)定了勞動者與用人單位之間發(fā)生社保爭議的，可按勞動爭議也可通過行政程序解決?！秾嵤粗腥A人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》中也強調(diào)勞動者的社會保險權(quán)受到用人單位侵害的，可以通過民事或行政路徑尋求救濟。[6]此外，《勞動爭議案件解釋》也將特殊情形下的追索社會保險費和社會保險損害賠償糾紛、工傷損害賠償糾紛納入民事受案范圍。綜上，我國在處理社會保險爭議時賦予了勞動者多元的救濟渠道，兼具公私法的雙重特征。

（三）處理原則——行政優(yōu)位、民事補充

社會保險作為一項重要的分配性制度，其價值基礎(chǔ)和目標(biāo)都是為了實現(xiàn)實質(zhì)平等和公平正義，通過社會保險基金的募集和使用實現(xiàn)國民收入的二次分配，以政府主導(dǎo)的制度改革惠及全體人民的美好生活。因此，在處理社會保險爭議時應(yīng)當(dāng)堅持公法為先、私法補充的救濟理念，通過社會保險行政機關(guān)的先行處理保證執(zhí)法的強制性和效率性，尤其對于社會保險征繳爭議以具體行政行為的方式命令用人單位履行相應(yīng)義務(wù)，以責(zé)令限期改正、行政處罰等手段來解決爭議更能實現(xiàn)合法且合理的比例性目的。

作為維護個人利益的第二順位，民事救濟旨在約束、強制用人單位向社會保險行政機關(guān)和勞動者個人履行建立和實現(xiàn)社會保險關(guān)系的義務(wù)。行政執(zhí)法不力、執(zhí)法成本較重等情況下，行政部門職能重合、程序冗長、復(fù)議機制獨立性差、行政訴訟成功率低、維權(quán)難度大等不利局面也加重了勞動者的救濟難度，因此從私法層面賦予勞動者舉報、投訴、仲裁、訴訟等程序選擇權(quán)，能夠有效彌補行政處理不足而實現(xiàn)個體救濟。

三、案件辦理相關(guān)思考

民事支持起訴制度以保障特殊群體合法權(quán)益為目的，遵循訴權(quán)平等和處分自由理念，將行政機關(guān)的先行處理作為檢察機關(guān)有限介入的前提條件，與兼具公私法屬性的社會保險制度中行政優(yōu)位、民事補充的爭議處理原則相契合，從功能上也與為實現(xiàn)社會實質(zhì)公平的社會保險制度產(chǎn)生了耦合效應(yīng)，因此檢察機關(guān)以支持起訴來處理社會保險爭議具有理論上的正當(dāng)性與制度上的優(yōu)越性。結(jié)合檢例第125號，筆者認(rèn)為實踐中可從以下方面完善：

（一）案件范圍

在社會保險費征繳爭議中，一種情形為用人單位未為勞動者辦理社會保險手續(xù)，對此應(yīng)當(dāng)著重審查雙方是否簽訂了書面勞動合同、是否形成了事實勞動關(guān)系、勞動關(guān)系是否已經(jīng)解除、勞動者是否已辦理退休等問題。雙方在建立勞動關(guān)系上發(fā)生爭議的，社會保險行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)《社會保險法》《勞動爭議案件解釋》等規(guī)定主動查明事實，經(jīng)確認(rèn)后督促、責(zé)令用人單位補辦登記。若未進行行政管理，勞動雙方可向法院訴請確認(rèn)或解除勞動關(guān)系時一并提出，檢察機關(guān)對于勞動關(guān)系爭議中出現(xiàn)的社會保險登記義務(wù)可以支持起訴。另一種情形為已經(jīng)為勞動者辦理了社會保險手續(xù)，但用人單位不繳、少繳、遲繳或雙方對繳費基數(shù)、年限、比例發(fā)生爭議，對于此類情形勞動關(guān)系已很明確，實質(zhì)上屬于公法爭議，最終需要社會保險行政機關(guān)提供救濟，具有不可裁量性，只能通過行政手段予以處理，支持起訴不應(yīng)介入?yún)⑴c。[7]

在社會保險待遇爭議中，對于勞動者因為工傷、職業(yè)病，請求用人單位承擔(dān)給予工傷保險待遇的爭議及因用人單位沒有辦理亦不能補辦社會保險導(dǎo)致勞動者無法享受社會保險待遇的損害賠償爭議，明確規(guī)定法院可以作為勞動爭議予以受理。原因是出于用人單位對繳費義務(wù)的違反致使勞動者權(quán)益受損，屬于勞動者與用人單位間的侵權(quán)糾紛，按照侵權(quán)責(zé)任理論可以私法手段進行調(diào)整，故檢察機關(guān)當(dāng)然具有支持起訴的法律職責(zé)。除此以外，其他爭議還需針對個案情況，按照社會保險制度公私法兼容的特點綜合判斷，結(jié)合相關(guān)規(guī)定以行政優(yōu)位、民事補充為處理原則，審慎穩(wěn)健地開展工作。

（二）證據(jù)要求

雖然支持起訴原則上是在訴前提出，但在訴訟中進行亦符合立法精神，不違反法律規(guī)定。依照民事訴訟法規(guī)定，原告向法院起訴，應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)。法院立案后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的，裁定駁回原告起訴。因此，因無法獨立、充分地圍繞法定起訴條件收集證據(jù)，當(dāng)事人在訴訟中可能喪失司法救濟的機會，難以實現(xiàn)訴權(quán)實質(zhì)平等。[8]實踐中，由于用人單位掌握了大量關(guān)于勞動關(guān)系、社會保險建立、待遇給付等書面證據(jù)，出于拖延訴訟、證據(jù)突襲等考慮，其在立案前可能會有隱匿、怠于舉證等行為，若檢察機關(guān)只將協(xié)助收集證據(jù)限于訴前，勢必會導(dǎo)致勞動者承擔(dān)更大的敗訴風(fēng)險，因此應(yīng)當(dāng)圍繞協(xié)助收集證據(jù)的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)——即保證當(dāng)事人享有全面完整的舉證能力來看待這一問題。

對于涉及國家利益、社會公共利益等重大影響案件，檢察機關(guān)支持起訴是保護國家利益和社會公共利益的應(yīng)有之義。基于社會保險制度的公益性、法定性、管理性等特點，社會保險行政機關(guān)在處理爭議時應(yīng)當(dāng)履行主動調(diào)查義務(wù)，通過查詢、記錄、復(fù)制、詢問等手段，既要保證日常的核查、監(jiān)管、督促到位，又要在接到勞動者投訴、舉報、請求后，以檢查、處罰強化監(jiān)督。因此，從權(quán)益保障和責(zé)任分擔(dān)角度，社會保險行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為支持起訴提供最大化便利，形成行政管理與司法保障的良性互動。

（三）延伸舉措

1.用足用好檢察建議監(jiān)督手段。檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者的角色協(xié)助勞動者等特殊群體實現(xiàn)起訴維權(quán)目的，亦可以對法院審判活動、執(zhí)行活動進行同步監(jiān)督。同時，積極履行社會治理職能，對于工作中發(fā)現(xiàn)的機構(gòu)間、行業(yè)性、區(qū)域內(nèi)的機制建設(shè)、規(guī)范管理、懲戒處置等問題，針對性地提出整改建議，促進制度體系的完善。

2.提高線索發(fā)現(xiàn)、移送質(zhì)量。充分融合“四大檢察”職能優(yōu)勢，實現(xiàn)檢察體系內(nèi)的共享互通。對于涉及刑事、行政、公益訴訟的案件線索，提高線索發(fā)現(xiàn)敏感度，凝聚一體化辦案合力，努力形成一案多查、以點及面的輻射效應(yīng)，將支持起訴作為檢察工作迭代升級的新抓手，實現(xiàn)案件質(zhì)效的整體提升。