支持規(guī)范保障代表依法履職推動新時代代表工作提質增效

李伯鈞

我1987年至2019年在全國人大常委會機關工作，對人大代表工作漸行漸悟、情感有加。記得2001年6月，陪同全國人大常委會副委員長姜春云就代表法實施情況在湖南調研，起草領導講話稿的題目就是“深入貫徹實施代表法、充分發(fā)揮人大代表作用”。時值今年4月代表法公布施行30周年，認為有必要對此進一步強調，真正把代表法規(guī)定落到實處，推動新時代人大代表工作提質增效。

一、代表法的制定和修正

（一）代表法的制定

當今世界上許多國家，都是通過制定專門的議員法，對涉及議員的有關問題作出規(guī)定，來保證議員作用的發(fā)揮。我國在1992年前，并沒有一部關于人大代表的專門法律，有關人大代表工作的一些規(guī)定只是散見在憲法和有關法律中。六屆全國人大以來，社會各方面要求制定代表法的呼聲很高，許多全國人大代表也通過提出議案或者建議的方式對此強烈呼吁。

全國人大常委會副委員長彭沖1987年11月在一次座談會上說，人大代表是有法律身份的，不是一般老百姓。我們想擬出一個人大代表法，規(guī)定人大代表到底有什么權利，否則人家不曉得人大代表是干什么的。這個法很重要。六屆擬不出來，以后要爭取擬出來。1990年9月他在一次座談會上講，要使人大工作進一步制度化、法律化。沒有監(jiān)督法、代表法，人大在行使職權、開展工作時，好多事就無所遵循，不能依法辦理。監(jiān)督法、代表法是帶有基本法性質的兩個法，我們把這兩件事辦好了，今后做好人大工作、搞好人大自身建設都有了保證，在堅持和完善人民代表大會制度方面就是大大地前進一步了。這兩個法是堅持和完善人民代表大會制度的重要法律，也是人大40年的實踐經驗的總結。

根據立法計劃安排，20世紀80年代末90年代初，七屆全國人大常委會著手研究起草代表法的工作。制定代表法的指導思想是：以憲法為依據，從我國的國情出發(fā)，總結代表工作和代表活動的基本經驗，對人大代表的權利和義務，以及在執(zhí)行代表職務中需要和可能解決的問題，作出實事求是的規(guī)定，使代表工作和代表活動進一步規(guī)范化、制度化。1991年11月，中央政治局討論了全國人大常委會黨組報送的代表法草案;七屆全國人大常委會二十三次會議于當年12月對這部草案作了初次審議，二十四次會議于1992年2月再次審議并決定提請七屆全國人大五次會議審議。1992年4月3日，七屆全國人大五次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（簡稱代表法），并于當日公布施行。

代表法共有6章44條，除了總則和附則外，分別對代表在本級人民代表大會會議期間的工作、代表在本級人民代表大會閉會期間的活動、代表執(zhí)行職務的保障、停止執(zhí)行代表職務和代表資格終止等內容作了規(guī)定。這些內容規(guī)定，不少來自憲法和有關法律，同時根據實踐經驗和需要有許多創(chuàng)新，突出明確了代表依法執(zhí)行代表職務的內涵、要求和履職規(guī)范、保障等。代表法是關于我國各級人大代表的專門的、基本的、重要的法律，其公布施行使人大代表工作走上了有法可依的軌道，對于保證和發(fā)揮代表的作用、夯實人大及其常委會工作基礎、堅持和完善人民代表大會制度，具有十分重要的意義。

（二）代表法的修正

代表法在2009年至2015年間作了三次修正，現(xiàn)行代表法共有6章52條。

第一次修正，是適應完善中國特色社會主義法律體系的需要，根據2009年8月十一屆全國人大常委會十次會議通過的關于修改部分法律的決定，對代表法原來第三十九條的若干表述作了修改。

第二次修正，是為了落實2005年5月中央9號文件（即中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》的通知）和黨的十七大有關精神，2010年8月和10月十一屆全國人大常委會經十六次和十七次兩次會議審議最后作出的。這次修改代表法的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照黨的十七大提出的“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯(lián)系”的要求，深入總結實踐經驗，特別是要深入總結中央9號文件實施以來各地好的做法，圍繞支持、規(guī)范和保障各級人大代表依法履行職責這個重點，統(tǒng)籌兼顧，著力完善制度，充分發(fā)揮人大代表作用，增強人民代表大會的生機和活力，堅持和完善人民代表大會制度。這次修改的重點有如下四個方面：一是進一步明確代表的權利和義務，代表優(yōu)先執(zhí)行代表職務;二是進一步細化代表的履職規(guī)范，對代表在會議期間的工作和閉會期間的活動提出具體要求;三是進一步加強對代表履職的保障，增加代表知情履職學習和參與有關活動等規(guī)定;四是進一步強化對代表的監(jiān)督，將第五章的章名修改為“對代表的監(jiān)督”等。

第三次修正，是貫徹落實2015年6月中央18號文件（即中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》的通知）精神，為加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設提供法律保障，根據 2015年8月十二屆全國人大常委會十六次會議通過的關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定作出的。這次修改主要是進一步加強和完善基層人大代表工作，包括增加規(guī)定縣級人大代表列席專門委員會會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的安排參加閉會期間活動和述職報告等。

重溫代表法的制定和修改經過，是為了進一步提高對代表法的認識，準確領會代表法制定和修改的本意，重點是依法并從實際出發(fā)，支持、規(guī)范和保障代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用。習近平總書記指出，憲法法律對代表的地位、作用、權利、義務等都作出了明確規(guī)定，各級國家機關都要支持和保證代表依法履職，這是人民當家作主的重要體現(xiàn)，是各級國家機關的法定職責。全國260多萬名五級人大代表充分發(fā)揮作用，當好橋梁紐帶，忠誠為黨和人民履職盡責，就能夠凝聚和激發(fā)各方面積極性、主動性、創(chuàng)造性，匯集起全社會團結奮進的磅礴力量。在2021年10月中央人大工作會議上還特別強調，各級人大常委會要加強代表工作能力建設，支持和保障代表更好依法履職。支持、規(guī)范和保障代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用，是代表法的精髓，也是做好人大代表工作進而做好人大及其常委會工作的關鍵。人民在國家經濟與社會生活中處于主體地位，是通過人大代表作為人民代表大會的主體地位實現(xiàn)的，所以必須支持代表依法履職。在社會主義市場經濟、依法治國和新時代的歷史條件下，代表工作也遇到了一些新情況、新問題，所以必須規(guī)范代表履職行為。人大代表履職的兼職特點，社會上各方面對人大代表地位和作用認識的現(xiàn)狀，決定了必須服務和保障代表依法履職。支持、規(guī)范和保障代表依法履職是辯證的、統(tǒng)一的，首先是要支持，當然還要規(guī)范，更要保障，代表法的制定和修正，這些年代表工作的建康開展，充分地體現(xiàn)了這一點。

二、代表法的實施

30年來，由于各級人大和各方面的積極努力，代表法得到了比較好的貫徹實施，代表依法履職的責任感和使命感增強，充分發(fā)揮代表作用成為代表工作、堅持和完善人民代表大會制度的生動實踐，對推進社會主義民主政治建設和經濟與社會其他各方面的發(fā)展產生了積極的影響。

人大代表自覺促進代表法的實施。各級人大代表依照代表法正確認識和認真執(zhí)行代表職務，注意處理好會上工作與閉會活動、行使權利與履行義務、集體行使職權與個人行為、代表整體利益與局部利益、做好代表工作與本職工作等的關系，通過各種方式密切聯(lián)系人民群眾，自覺接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，得到了人民群眾的信賴，在經濟與社會生活中發(fā)揮了不可替代的重要作用。

人大及其常委會認真組織代表法的實施。按照代表法的規(guī)定，各級人大認真做好人大會議期間的代表工作，通過改進會議組織形式、提高審議質量等方式努力提高民主決策、科學決策、依法決策的水平，努力把人大會議開成民主、團結、求實、奮進的會議。在閉會期間，各級人大常委會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團認真組織代表視察、專題調研和代表小組等活動，注重提高代表議案和建議的提出和辦理質量，擴大代表對常委會活動的參與，有關辦事機構和工作機構為代表執(zhí)行代表職務提供周到、細致的服務和保障，不斷提升了代表工作和常委會工作的水平。

全黨全社會大力保障代表法的實施。實施代表法決不僅僅是人大的事情，也是全黨全社會的事情。根據代表法的規(guī)定，國家和社會在各方面為代表履職提供保障，社會上的組織、個人尊重和支持代表執(zhí)行代表職務。各級黨委將人大代表工作納入工作日程的重要內容，為代表履職提供了堅強的政治保證。

代表法實施總的情況是好的，但在實施過程中也遇到了一些問題。一方面，要解決有的代表對代表地位和作用認識不夠到位、對履職方式把握不夠準確因而履職不夠積極主動有效等問題;另一方面，要解決一些方面或者地方對代表依法履職重視、服務和保障不夠得力等問題。屬于思想認識上的問題，要通過廣泛的宣傳教育來解決;屬于工作實踐中的問題，要通過采取得力的措施來解決;屬于法律本身的問題，要通過法律的不斷完善來解決。針對社會上的一些組織和個人對代表法的理解和執(zhí)行還不完全盡如人意的情形，要通過各種方式，使各級黨委更加重視代表法的實施，使人大及其常委會更加有效地組織代表開展工作和進行經常性活動，使“一府一委兩院”按照代表法的規(guī)定對代表履職提供足夠的支持和保障，努力營造一個有利于人大代表執(zhí)行代表職務的良好社會環(huán)境，從而保證代表法的規(guī)定在實際生活中得到全面落實。

回顧代表法的實施過程，很重要的一個啟迪就是要正確處理代表工作依法開展和創(chuàng)新發(fā)展的關系。公權的行使遵循“法無授權即禁止”的原則，人大非常講究依法按程序辦事。做代表工作要“法人法語法行”，即要做法律人，講相關的法律語言，行動上自覺踐行有關憲法法律的規(guī)定，言必合法、行必守法;還要做到“四個遵從”，即有法從法、無法從法律問題解釋、無解釋從政策、無政策從慣例。代表工作在實踐中也容易形成思維定勢，導致創(chuàng)新不足、保守有余，影響代表作用的發(fā)揮。代表工作不能夠翻烙餅、就地打轉兒，總是“濤聲依舊”“重復昨天的故事”，需要螺旋式上升、波浪式前進，從實際出發(fā)鼓勵探索和創(chuàng)新，保持與時俱進，但前提是依法辦事，不能違背憲法法律的原則和精神。這些年特別是黨的十八大以來，靠實踐推動、靠群眾推動、靠組織推動，全國各地人大的代表工作涌現(xiàn)出了許多豐富多彩的創(chuàng)新案例，積極回應了人民群眾和社會的關切以及實踐的需要，也激活了現(xiàn)有法律規(guī)定、彌補了有關政策缺失。需要做到不抵觸、有特點、可操作、重實效，規(guī)定動作不走樣（做到位）、自選動作有特色（有亮點），堅持頂層設計與基層創(chuàng)新結合，以實踐創(chuàng)新驅動代表工作的新境界、新發(fā)展。代表工作在實踐中創(chuàng)造的好的經驗和做法，經過實踐檢驗的、具有顯著優(yōu)勢的，要及時總結，成熟的可以上升為制度、轉化為法律。對一些探索有關方面有不同看法或者有爭議的，則要實事求是地認真加以分析研究，體現(xiàn)憲法法律原則和精神的，符合人大工作發(fā)展實際需要的，加以規(guī)范、引導和完善，否則，要及時加以糾正或者叫停。還要形成一套科學的評價體系，注意避免代表工作法律制度建設和執(zhí)行的形式主義，強調法律制度的落實和實施即執(zhí)行力。

三、充分發(fā)揮人大代表作用是代表法的核心和要求

代表法第一條開宗明義：“為保證全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依法行使代表的職權，履行代表的義務，發(fā)揮代表作用，根據憲法，制定本法?！背浞职l(fā)揮人大代表作用，是代表法的核心和要求，也是代表工作的出發(fā)點和落腳點。人大代表作為國家權力機關組成人員發(fā)揮的作用，就是代表法在總則中規(guī)定的，全國和地方各級人大代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人大的各項職權，參加行使國家權力。從法律上明確規(guī)定人大代表的作用，對代表作用的發(fā)揮加以支持、規(guī)范和保障，是代表法制定的主要目的。我國的根本政治制度以人民代表大會來命名，人民代表大會在國家政權體系中處于主導、核心和基礎的地位，其職能體現(xiàn)和發(fā)揮，都依賴于作為人大主體的人大代表作用的發(fā)揮。

歷屆全國人大常委會都重視人大代表作用的發(fā)揮。九屆全國人大常委會委員長李鵬當年講，代表工作是篇大文章，至今尚未破題，要“繼續(xù)探索如何更好地發(fā)揮代表作用的新的形式和做法”。2000年5月在陜西一個會議上他說，關于如何發(fā)揮人大代表作用的問題，現(xiàn)在還沒有得到很好的解決;2003年3月在參加十屆全國人大一次會議重慶代表團審議時又講，如何發(fā)揮各級人大代表作用，是一個并沒有完全解決好的問題。如果把人大代表工作比作一篇大文章，那么現(xiàn)在應當說已經破題了，進入21世紀特別是黨的十八大以來，已經有了突破性的進展。

十屆全國人大常委會在往屆的基礎上更加重視代表工作，促成了2005年5月中央9號文件的出臺。由此導致的2010年10月十一屆全國人大常委會對代表法的第二次修正，為加強和改進代表工作、充分發(fā)揮代表作用提供了更加有力的法律依據。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，人大工作取得歷史性成就，代表工作也全面深化、蓬勃發(fā)展。十二屆全國人大常委會的代表工作有許多新舉措。2015年8月全國人大常委會對代表法的第三次修正，為在新形勢下開展代表工作提供了更為完備的法律保障。十三屆全國人大常委會，注重以習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想以及關于人大代表工作的重要論述為指導，認真履行支持和保障代表依法履職的法定職責。2019年中制定的加強和改進全國人大代表工作的具體措施，對代表工作進行統(tǒng)籌謀劃、總體部署、全面推進。在2021年10月的中央人大工作會議上，習近平總書記指出，要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應。栗戰(zhàn)書委員長強調，切實做好人大代表工作，使發(fā)揮各級人大代表作用成為人民當家作主的重要體現(xiàn)。這些年來，地方各級人大及其常委會也把代表工作作為一項重要的基礎性工作扎實開展，積累了許多行之有效的好做法、好經驗，其中不少已經上升為法規(guī)、制度規(guī)定，為人大代表發(fā)揮作用做了大量卓有成效的工作。

需要指出的是，黨的十八大以來，黨和國家的有關文件特別強調發(fā)揮人大代表在黨和國家與人民群眾之間的橋梁紐帶作用。這就是人大代表在本級人大會議期間和閉會期間，忠誠為黨分憂，忠實為民代言，依法履職盡責，體察民情、反映民意，宣傳和組織群眾，在黨和國家與人民群眾之間下情上送、上情下達，并善于在聯(lián)系群眾、接觸實際中發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、共性、典型性等問題，推動從制度上、法律上、政策上予以解決，努力做到為人民群眾排憂解難、為黨和國家排憂解難。不少地方的人大代表發(fā)揮作用，在實踐中還努力做到“五同”，即與黨委同向、與人大常委會同拍、與“一府一委兩院”同力、與人民群眾同心、與新時代同步;做到“頂天立地”，即吃透上面精神上連大局，深入實際、基層、群眾下接地氣。

2021年11月印發(fā)的《中共中央關于新時代堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進人大工作的意見》指出，新時代提升人大工作質量和水平，很重要的就是充分發(fā)揮人大代表作用。這個意見從把好人大代表“入口關”、密切國家機關同人大代表的聯(lián)系、密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系、推進人大代表議案建議內容高質量和辦理高質量、強化人大代表履職服務保障和管理監(jiān)督等5個方面對此提出了要求。結合對代表法的進一步學習實施，根據中央文件的規(guī)定，各級黨委和國家機關都要遵循和把握代表工作規(guī)律，尊重代表主體地位和權利，及時研究解決人大代表工作中遇到的重大問題，從各個方面為代表作用的發(fā)揮提供足夠的支持和保障。國家機關密切聯(lián)系人大代表、人大代表密切聯(lián)系人民群眾，確保做到真聯(lián)系、取得真效果。人大常委會要把代表工作放在與立法、監(jiān)督等工作同等重要地位看待，圍繞中心大局工作深化拓展、健全機制，依靠代表做好人大及其常委會各項工作，辦事機構和工作機構要為代表依法履職提供高質量的服務和保障。要努力把代表的地位和作用，從憲法法律條文轉化為活生生的實踐，使代表工作更好地體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富有實效性。

還要重視代表工作理論研究，這項研究是個富礦，有待進一步發(fā)掘。代表工作面臨一些深層次的問題，例如，代表作用的發(fā)揮與堅持黨的全面領導，如何在思想上和行動上加以統(tǒng)一;代表如何更密切聯(lián)系人民群眾，履職如何獲得必要的服務保障;究竟如何對代表履職進行管理監(jiān)督，建立健全激勵約束機制等，在理論上都有待于深入研究和解決，這對于更好地、充分地發(fā)揮人大代表作用以及代表法的進一步完善非常重要。在現(xiàn)有的政治和法律框架內，代表工作理論研究講政治要求、講法律力求、講群眾訴求、講實際需求，以推動代表工作更好適應時代要求、應對時代挑戰(zhàn)、回答時代課題。集中到一點，還是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮代表作用，這是開展好人大代表工作的根本政治、組織和活動的原則。代表工作有很大的提升空間，看成績更要看問題，注意扭住問題短板，在補短板強弱項上下功夫，通過理論研究解決實際困難和問題，努力講好中國的人民代表大會制度、人大和人大代表的故事，在這方面增強全社會的意識、增進國際社會的認識和認同。

改革開放特別是代表法公布施行以來，人大代表工作篳路藍縷、成就斐然，成為各級人大及其常委會工作的突出亮點。我們應以代表法公布施行30周年為契機，在全社會廣泛深入地開展代表法的學習宣傳教育活動，使這部關系人民當家作主的法律家喻戶曉，使代表法的基本內容為全社會所了解，毫不動搖地把人民代表大會制度切實堅持好完善好發(fā)展好，理直氣壯地把代表法認真貫徹好實施好落實好，與時俱進地把人大代表作用充分發(fā)揮好實現(xiàn)好保護好，以此來推動新時代人大代表工作提質增效，踐行習近平總書記提出的人大“四個機關”的定位和要求，為堅持和完善人民代表大會制度，奪取全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新勝利，作出新的更大的貢獻。

（作者系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯(lián)絡局原巡視員）