從參議會提案看人民代表大會制度的底色

楊靜

深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，貫徹落實以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對堅持和完善人民代表大會制度，推進基層社會治理現(xiàn)代化的重要指示。我們有必要堅守人民代表大會制度的底色，學(xué)習(xí)借鑒人民代表大會的雛形——陜甘寧邊區(qū)參議會的歷史經(jīng)驗，借助議案這一人民當(dāng)家作主的主要渠道和重要載體，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，健全代表聯(lián)絡(luò)機制，更好發(fā)揮人大代表作用。

陜甘寧邊區(qū)參議會是延安時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)邊區(qū)人民群眾實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、參與管理政權(quán)的機關(guān)，是無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的各抗日階級實行民主同盟、抗日救國的最好政權(quán)組織形式。它繼承了中央蘇區(qū)時期人民代表大會的優(yōu)良傳統(tǒng)，在反映工農(nóng)群眾利益的同時以三三制原則為指導(dǎo)，照顧其他抗日階級利益，成為體現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的議會政治。

一、參議會提案概述

陜甘寧邊區(qū)參議會的提案作為政協(xié)提案和人大議案的母體，是參議員參政議政的主要渠道，也是參議會進行民意整合的重要載體。在陜甘寧邊區(qū)，黨和政府自參議會籌備委員會時起就很重視提案工作。作為邊區(qū)人民當(dāng)家作主選出的代表，參議員們也十分重視提案的收集、整理、聯(lián)名工作。

（一）參議會提案概況

延安時期，邊區(qū)參議會共召開三屆四次會議。從1939年1月邊區(qū)各界代表在延安召開第一屆邊區(qū)參議會，到1950年6月中央人民政府在西北地區(qū)的代表機關(guān)西北軍政委員會成立，邊區(qū)參議會總共存續(xù)了十一年。在這十一年間，參議員一共提交提案664件，通過提案356件。提案內(nèi)容涉及軍事、財政、政法、文教以及特別提案等，貫穿抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個方面。這些提案經(jīng)參議會審查通過后，由參議會及其常駐委員會監(jiān)督，通過陜甘寧邊區(qū)政府見諸實施。

（二）參議會提案的內(nèi)容

回顧延安時期參議會三屆四次會議的提案，其內(nèi)容分別為：第一屆邊區(qū)參議會對所有提案予以全文公開，便于邊區(qū)廣大人民群眾及時監(jiān)督參議員的參政議政活動，了解大會對提案的審議意見，與此同時起到宣傳民主的作用。這一做法密切了邊區(qū)人民與代表和代表機關(guān)的聯(lián)系，調(diào)動了邊區(qū)人民參與民主的積極性。第二屆邊區(qū)參議會第二次大會專門起草并通過了《陜甘寧邊區(qū)參議會會議規(guī)程》，以此來規(guī)范提案，對提案的主體、聯(lián)合署名的人數(shù)、提案報告的時限和提案審查制度等進行了詳細規(guī)定，提案工作從此步入法制化軌道。第三屆邊區(qū)參議會的提案集中在憲法、民主制度、土地制度、司法制度、婚姻制度、稅收立法、保護生態(tài)、倡導(dǎo)節(jié)約、抓生產(chǎn)和科教文衛(wèi)等方面，提案內(nèi)容多聚焦于邊區(qū)老百姓的民生問題。這反映了外部環(huán)境越緊張，中國共產(chǎn)黨越重視法制、民生、教育等關(guān)乎民眾切身利益的提案。

（三）參議會提案的要求

延安時期，三屆四次參議會的提案要求可以歸納為：一是提案要完整。在總結(jié)歷屆參議會提案工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，強調(diào)提案應(yīng)是原則性的，不能“太零碎”，更不能“隨便拿一張紙寫一個提案”，必要時根據(jù)議題和大會討論內(nèi)容對提案進行整合。二是提案上會前充分討論。在選擇和確立中應(yīng)多方調(diào)查研究，聯(lián)合署名提出提案前進行充分的醞釀和協(xié)商。三是提案在精不在多。參議會汲取二屆一次參議會提案“多而不精”的弊端，規(guī)范了提案內(nèi)容形式。二屆二次參議會收到的提案總數(shù)雖大幅減少，但“少而靈”的提案讓參議會效能大大提升。四是提案具有廣泛代表性。歷屆參議會作出提案的人員構(gòu)成的多元化，使得提案具有廣泛的代表性，他們之中既有中共黨員，也有民主進步人士;既有邊區(qū)參議員多人聯(lián)名，也有邊區(qū)民政廳等一級行政機關(guān)，邊區(qū)國醫(yī)研究會、自然科學(xué)研究會等社會組織。

二、參議會提案的特點

（一）重視提案質(zhì)量

一是經(jīng)調(diào)查研究產(chǎn)生提案。參議員在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出提案。提案提出前，參議員往往都會深入開展調(diào)查研究、廣泛地征求各方意見，接地氣、察民情、問民計、聚民智、惠民生。二是經(jīng)民主協(xié)商充實提案。通過對話、討論等多種溝通方式以求達成共識，保證提案質(zhì)量。在會上審議、討論提案，一般也都會留有充足的時間。譬如，1941年二屆一次參議會共計16天，小組審議提案1天，大會討論通過提案3天，占整個議程1/4的時間。比較充分的時間保證，能使代表對每項提案充分發(fā)表意見，最后得出相應(yīng)的結(jié)論，參議會的民意表達充分，落實到位，群眾滿意。三是修正整合完善提案。對于參議員提出的提案，大會還會根據(jù)會議討論情況，對原提案不斷地進行修正和完善。四是票決跟進檢驗提案。在充分醞釀協(xié)商的基礎(chǔ)上，提案能否通過需要票決，用票決跟進來檢驗提案質(zhì)量。

（二）規(guī)范提案的程序和實體

提案的提出和審議，是陜甘寧邊區(qū)提案生成機制中十分重要的兩個中心環(huán)節(jié)，是提案能否最終實施的關(guān)鍵。為此，一方面從立法層面明確提案提出的主體及討論表決程序。如《陜甘寧邊區(qū)參議會會議規(guī)程》規(guī)定，提案“應(yīng)以書面為之，詳具議題，理由及辦法，經(jīng)參議員五人之連署提出之”?！疤岚柑岢龊螅€需主席團交審查委員會審查后，方可提交大會討論決議?！绷硪环矫嫱ㄟ^下發(fā)通知、指示信等方式，就如何加強提案協(xié)商、健全提案程序、促進提案審議、監(jiān)督提案落實等工作進行具體指導(dǎo)。1942年8月2日，中共西北局在《關(guān)于邊區(qū)參議會雙十節(jié)召開議員代表會議給各級黨的通知》中要求：“今年各縣應(yīng)好好提案，擇幾個中心的提案，收集充分材料（有實例說明），提出具體辦法（不只是原則的）。要能反映多數(shù)的下層意見，要在議員小組或常駐會上充分討論（不是黨包辦的）?！?/p>

（三）注重提案實效

注重實效是參議會提案的顯著特征。參議員從陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)、軍事、政法、經(jīng)濟、科教文衛(wèi)等工作的實際狀況出發(fā)，通過深入群眾、調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)問題，進而商討出符合群眾需求的解決辦法，促使提案落地。參議會提案源于實踐，服務(wù)實踐。從產(chǎn)生到落實充分體現(xiàn)了實實在在的民主。我們以衛(wèi)生防疫提案為例說明，1944年7月，參議員霍祝三、安文欽針對在綏德延家川區(qū)閻家溝等村調(diào)查了解到的“兒童死亡都在半數(shù)以上”“群眾多將治病之法寄托于許愿求神”等情況，認為“衛(wèi)生保育問題已經(jīng)成為當(dāng)前人民亟待解決的問題”，并從“設(shè)立保健藥社”“訓(xùn)練提高鄉(xiāng)村醫(yī)生”“加強疾病預(yù)防”等六個方面提出改進措施，解決邊區(qū)“財旺人不旺”的現(xiàn)象。提案票決通過后，參議會要求政府在會議結(jié)束一周內(nèi)予以落實，相關(guān)改進舉措取得了很好的社會治理效果，加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高了政府威望，受到邊區(qū)各個階層人民群眾的熱烈擁護。

三、參議會提案的傳承與創(chuàng)造

作為人民代表大會制度的前身，參議會是一整套的抗戰(zhàn)民主制度。在參議會長達十一年的運行中，運用提案建設(shè)邊區(qū)法制，踐行特色民主，參與社會治理，積累了豐富的歷史經(jīng)驗。從提案的生成上，參議員密切聯(lián)系群眾，引導(dǎo)民眾參與;在提案的通過上，要求參議員全心全意為人民服務(wù)，講求民眾參與的獲得感;在提案的落實上，建立制度規(guī)范和工作隊予以保障。

“參議會工作是民主成與否的關(guān)鍵?！边厖^(qū)參議會堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，深入群眾、發(fā)動群眾，尊重人民當(dāng)家作主的民主形式在新時代依然具有蓬勃的生命力，它逐步演進成為我國的根本政治制度——人民代表大會制度。參議會提案制度這一提高群眾參與，滿足群眾獲得感，落實全過程民主的民主形式逐步演化為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下人民依法行使當(dāng)家作主權(quán)力的人大代表議案制度。傳承和發(fā)揚延安時期邊區(qū)參議會制度的紅色基因和優(yōu)秀傳統(tǒng)，是我們堅守人民代表大會制度底色、堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民代表大會制度政體的必然要求。

回顧延安時期參議會提案助推陜甘寧邊區(qū)建設(shè)和基層社會治理的歷史經(jīng)驗，是我們深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的必然要求。注重提案實效是參議會提案的顯著特征。延安時期，陜甘寧邊區(qū)參議會始終堅持重視提案、規(guī)范提案、落實提案，使得邊區(qū)民眾和參議員較充分地高質(zhì)量參與，較好地反映了參議會的人民當(dāng)家作主的本質(zhì)。民意的充分表達和廣泛匯集，也成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)人民群眾開展邊區(qū)建設(shè)和社會治理的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。這一點，不僅在當(dāng)時的提案工作中取得了顯著的成效，而且對于新時代充分發(fā)揮全國人民代表大會制度在社會治理中的制度優(yōu)勢具有十分重要的借鑒意義。

（作者系西北政法大學(xué)法治學(xué)院講師，本文為國家社科重大項目“把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”〔批準(zhǔn)號：18VHJ009〕的階段性成果）