中國省級政府數(shù)據(jù)開放水平的驅(qū)動機制研究

程 風 邵春霞

(同濟大學政治與國際關系學院 上海 200092)

大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)的基礎戰(zhàn)略性資源地位日漸凸顯，以數(shù)據(jù)開放促進政府運作透明度及公共數(shù)據(jù)社會化應用，進而推動經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展已成為各國共識。但從全球來看，政府數(shù)據(jù)開放的實際表現(xiàn)不容樂觀，據(jù)2020年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告，全球雖已有153個國家建立了政府數(shù)據(jù)在線開放平臺并向公眾公開政府數(shù)據(jù)資源，但各地區(qū)數(shù)據(jù)開放效果仍存在指數(shù)級差距[1]。就中國而言，自2012年上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺上線，截至2020年10月中國142個省市級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，各地政府數(shù)據(jù)開放水平差距懸殊[2]。那么究竟何種因素影響了政府數(shù)據(jù)開放水平？基于此疑問在對中國各省級政府數(shù)據(jù)開放實踐進行初步觀察后產(chǎn)生了更多疑問：為何同屬長三角經(jīng)濟發(fā)達省份的浙江和江蘇在政府數(shù)據(jù)開放水平上卻存在極大差異？為何位于西部內(nèi)陸的欠發(fā)達地區(qū)貴州卻擁有較高的政府數(shù)據(jù)開放水平？就全國來看山東、福建和四川政府數(shù)據(jù)開放工作起步較晚但為何在短時間內(nèi)提升顯著？以上現(xiàn)實疑問均指向同一問題：何種因素驅(qū)動政府數(shù)據(jù)開放水平的提升？

本研究從既有理論出發(fā)構(gòu)建影響政府數(shù)據(jù)開放水平的多因素分析框架，并以中國19個省級政府2020年各項數(shù)據(jù)為基礎，從歷時性因素、能力性因素和外源性因素三個角度探討各影響變量對于政府數(shù)據(jù)開放水平的驅(qū)動作用，探討不同因素及其組合對政府數(shù)據(jù)開放水平的影響。

1 文獻回顧與述評

政府數(shù)據(jù)開放是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，其具體實踐先于理論論證，作為信息公開的發(fā)展，數(shù)據(jù)開放在秉承信息公開對于公民知情與政府透明的關切基礎上進一步聚焦于數(shù)據(jù)對于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要潛力。

數(shù)據(jù)開放能夠產(chǎn)生實際效果是進行政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素研究的起點。對數(shù)據(jù)開放實際效果的研究伴隨著數(shù)據(jù)開放效果評估指標體系的不斷完善。數(shù)據(jù)開放效果的評估指標經(jīng)歷了從單一經(jīng)濟價值到綜合性價值的發(fā)展過程。歐盟委員會自2000年起對公共部門信息資源公開產(chǎn)生的直接或間接經(jīng)濟價值進行了一系列量化評估，如歐洲公共部門信息的商業(yè)利用報告(PIRA)[3]衡量歐洲公共部門信息資源利用報告(MEPSIR)[4]。伴隨認識的深化，政府數(shù)據(jù)開放的社會價值逐漸被重視，并成為政府數(shù)據(jù)開放評估框架的重要組成部分。2013年英國開放地圖數(shù)據(jù)價值評估報告即從公眾時間成本和生態(tài)涵養(yǎng)等方面對政府地理數(shù)據(jù)開放的社會價值進行了評價[5]。陽光基金會開放數(shù)據(jù)社會影響研究報告(2015)則聚焦公民知情、社會參與、公私權(quán)責等開放政府數(shù)據(jù)的社會價值對全球136個國家的政府數(shù)據(jù)開放效果進行了評估[6]。價值評估的綜合性是政府數(shù)據(jù)開放評估框架的發(fā)展趨勢。開放政府數(shù)據(jù)晴雨表(Open Data Barometer)[7]、開放樹林指數(shù)[2]、OUR(Open-Useful-Reusable)指數(shù)[8]、全球重要城市開放數(shù)據(jù)指南[9]等均從多種角度對數(shù)據(jù)開放的價值進行了綜合性分析。

各種評估顯示政府數(shù)據(jù)開放水平受多種因素影響，基于研究主體的不同，可將政府數(shù)據(jù)開放水平的既有研究劃分為政府、社會、數(shù)據(jù)三個角度。

從政府角度出發(fā)將影響政府數(shù)據(jù)開放的因素劃分為內(nèi)部組織因素和外部環(huán)境因素體現(xiàn)了一種組織管理學意義上的思考。領導重視程度[10]、資源掌握度[11]、機構(gòu)完善度[12]、組織文化差異[13]等是影響政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)部因素，而政治和規(guī)范壓力[14]、法律政策[15]和績效壓力[16]是影響政府數(shù)據(jù)開放效果的環(huán)境因素。

作為政府數(shù)據(jù)開放的重要對象，社會對于數(shù)據(jù)的接收、反饋、利用及再利用直接影響政府數(shù)據(jù)開放的水平。從環(huán)境層、平臺層及應用層對政府數(shù)據(jù)開放進行劃分并對每個層次社會公眾的參與進行分析體現(xiàn)了一種政府數(shù)據(jù)開放社會參與生態(tài)鏈的思考[17]，通過服務質(zhì)量模型對政府數(shù)據(jù)開放中的公眾需求進行排序進而構(gòu)筑以公眾需求為導向的政府數(shù)據(jù)開放平臺建設體現(xiàn)了“用戶中心”的思想[18]。社會公眾和社會組織會對政府數(shù)據(jù)開放的實際運作產(chǎn)生壓力，而這種來自社會的壓力影響政府數(shù)據(jù)開放的具體實踐，這種倒逼效應可能會使政府為提升數(shù)據(jù)開放水平而采用更先進技術和更高效組織管理手段[15]。

數(shù)據(jù)是影響政府數(shù)據(jù)開放的決定性因素。數(shù)據(jù)的實用性、覆蓋性、即時性及顆粒度直接影響數(shù)據(jù)開放的實際水平[19]，對于社會公眾而言數(shù)據(jù)的可用性和有用性是對于政府數(shù)據(jù)開放的基本訴求[20]，從政府數(shù)據(jù)開放的利用層面直接將公民價值作為評判因素也體現(xiàn)了政府數(shù)據(jù)開放效果評估的治理傾向[21]。

總的來說，從全面認識政府數(shù)據(jù)開放的價值到分析政府數(shù)據(jù)開放水平的影響因素，既有研究經(jīng)歷了對于政府數(shù)據(jù)開放的認識的逐步深化，這對于從多層次理解政府數(shù)據(jù)開放的影響因素有重要參考意義，但當前研究仍在以下方面存在局限性：一方面影響數(shù)據(jù)開放水平的因素被證明涵蓋多方面，但對這些復雜因素如何通過相互關系提升政府數(shù)據(jù)開放水平的研究仍然不充分；另一方面既有數(shù)據(jù)開放水平影響因素研究多從組織管理學角度出發(fā)，如資源理論、TOE理論等雖然有一定的解釋力，但是需要以政府數(shù)據(jù)開放實踐和其他理論作為補充以更全面分析數(shù)據(jù)開放水平的影響因素。

在對既有研究和實踐案例進行梳理的基礎上，本文將影響政府數(shù)據(jù)開放的因素概括為：歷時性因素、外源性因素和能力性因素，這些因素來自于對政府數(shù)據(jù)開放實踐的總結(jié)和對于制度、政策與能力關系的具體思考?；诖藰?gòu)筑政府數(shù)據(jù)開放影響因素分析框架對中國省級地方政府數(shù)據(jù)開放的實例進行分析，一方面出于直接回答上述疑問的考慮，另一方面對于中國而言省級地方政府數(shù)據(jù)開放實踐更具代表性，這體現(xiàn)在以下兩個方面：一是由于中國地方政府數(shù)據(jù)開放的實踐自省級地方政府開始，二是省級政府在政策制定、資源調(diào)配等方面擁有更多權(quán)力，因此省級政府數(shù)據(jù)開放實踐在覆蓋度、完善度等方面要優(yōu)于市級地方政府。

2 理論基礎與分析框架

對于制度、政策與能力關系的思考構(gòu)成了本文理論分析框架的基礎。政府數(shù)據(jù)開放的目標是實現(xiàn)制度化，制度化是提升政府數(shù)據(jù)開放水平的關鍵步驟，其意味著穩(wěn)定性、深刻性與普遍性，對于提升政府數(shù)據(jù)開放水平具有不可替代的作用。此外，制度的演化過程伴隨著政策的不斷調(diào)試，作為公共政策的政府數(shù)據(jù)開放涉及社會生活的各方面，故對其演化過程的解釋必須要考慮到社會各系統(tǒng)的影響作用，因此從政策角度出發(fā)對政府數(shù)據(jù)開放影響因素的外部環(huán)境考察是提升政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素解釋力的重要環(huán)節(jié)?；氐綌?shù)據(jù)開放的重要統(tǒng)籌力量——政府，其本身對于出臺政府數(shù)據(jù)開放政策及推動數(shù)據(jù)開放制度化有重要影響，故必須要對其在推動此項工作的實際能力進行探究，這構(gòu)成了對于政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素能力方面的思考。

基于制度、政策與能力關系的解釋，引入歷時性因素、外源性因素和能力性因素構(gòu)筑多層次分析框架對政府數(shù)據(jù)開放的影響因素進行具體分析。

2.1影響政府數(shù)據(jù)開放水平的歷時性因素分析歷時性指一個系統(tǒng)發(fā)展的歷史性變化，對政府數(shù)據(jù)開放影響因素的歷時性思考源于歷史制度主義以“路徑依賴”解釋制度變遷的嘗試，這種對于政策觀察的跨時代視野[22]給予了從歷時性角度理解政府數(shù)據(jù)開放影響因素的啟發(fā)：一方面在將政府數(shù)據(jù)開放置于更長范圍內(nèi)的政府在線政務服務發(fā)展歷程后，發(fā)現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放在技術、管理方式及思維方面對于在線政務服務的繼承與發(fā)展，另一方面政府數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)了對政府信息公開內(nèi)涵與外延的拓展，從信息公開到數(shù)據(jù)開放是對于信息和數(shù)據(jù)的明確區(qū)分，也是信息數(shù)據(jù)從消極使用轉(zhuǎn)向積極應用的進步。

基于以上分析，提取在線政務服務水平和政府信息公開水平作為影響政府數(shù)據(jù)開放的因素。

政府在線政務服務平臺的水平涉及到服務的完備度、覆蓋度、成熟度及效度等指標[23]。在線政務服務平臺為政府數(shù)據(jù)開放平臺的構(gòu)建提供了重要的基礎與經(jīng)驗，在對中國省級地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的調(diào)查后可以發(fā)現(xiàn)，當前20%的省級地方政府數(shù)據(jù)開放平臺仍與政務服務平臺為統(tǒng)一門戶網(wǎng)站或其子頻道[2]，由此在線政務服務平臺與政府數(shù)據(jù)開放平臺的聯(lián)系明確化。政府數(shù)據(jù)開放水平取決于政府數(shù)據(jù)開放平臺的完善，因此將在線政務服務水平視為影響政府數(shù)據(jù)開放水平的重要因素。

數(shù)據(jù)開放是信息公開在大數(shù)據(jù)時代的跳躍性發(fā)展[24]。從“信息”到“數(shù)據(jù)”意味著政府數(shù)據(jù)開放相較信息公開更偏向于對未經(jīng)加工處理的“信息”——數(shù)據(jù)的利用。從以信息公開促進政府透明運作及公眾監(jiān)督，到以數(shù)據(jù)開放促進數(shù)據(jù)資源利用進而產(chǎn)生社會經(jīng)濟價值，政府數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)了對信息公開內(nèi)涵的拓展與超越。而信息公開的組織機構(gòu)、政策法規(guī)、網(wǎng)絡平臺、價值文化等為政府數(shù)據(jù)開放提供了前期準備，所以信息公開水平也是影響政府數(shù)據(jù)開放水平的重要因素。

2.2影響政府數(shù)據(jù)開放水平的外源性因素分析對影響政府數(shù)據(jù)開放外源性因素的分析源于政治系統(tǒng)理論將政治生活視為一個開放系統(tǒng)并與環(huán)境因素相互作用的理論表述，外源性因素與政治系統(tǒng)的輸入、輸出、反饋等一系列互動啟發(fā)了對于政府數(shù)據(jù)開放影響因素的解釋[25]。政府數(shù)據(jù)開放可視為政治系統(tǒng)的政策輸出，換言之外部環(huán)境的輸入與反饋形塑了作為政策輸出產(chǎn)物的政府數(shù)據(jù)開放。基于政治系統(tǒng)理論對于政治系統(tǒng)總體環(huán)境的表述，結(jié)合數(shù)據(jù)開放的地方實踐將影響政府數(shù)據(jù)開放的因素歸納為：公眾需求、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)及府際間競爭。

公眾需求是社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等對于政治系統(tǒng)輸入的現(xiàn)實反映。作為數(shù)據(jù)開放的重要對象，社會公眾的需求對于當?shù)卣當?shù)據(jù)開放水平具有重要影響，社會公眾的需求反映了當?shù)匚幕⒁?guī)范等對于政府數(shù)據(jù)開放的價值評判，因此是政府數(shù)據(jù)開放水平的重要影響因素。

大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟系統(tǒng)對于政治系統(tǒng)輸入的現(xiàn)實反映?；ヂ?lián)網(wǎng)、云服務、云計算等大數(shù)據(jù)相關企業(yè)會對當?shù)卣當?shù)據(jù)開放會產(chǎn)生示范和倒逼效應，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是國家大力扶持的朝陽產(chǎn)業(yè)，也被當前各地政府作為重點工作推進。一方面企業(yè)數(shù)據(jù)利用的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)出會對政府公共產(chǎn)品和服務的提供產(chǎn)生正面的示范效應進而拉動政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展，另一方面大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推動政府開放數(shù)據(jù)并產(chǎn)生經(jīng)濟和社會效益，故大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是影響政府數(shù)據(jù)開放水平的重要因素。

府際競爭是外部系統(tǒng)輸入政治系統(tǒng)的現(xiàn)實反映。自2015年國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》對政府數(shù)據(jù)開放的形勢、意義、目標、任務、政策機制等進行指導性說明后，各地紛紛上馬政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設項目，從2016年開始地方政府數(shù)據(jù)開放平臺呈指數(shù)增長，2016年全國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺僅有15個，而截至2020年底這一數(shù)字增長至142[2]。這從側(cè)面反映了國內(nèi)地方政府在推動數(shù)據(jù)開放所面臨的府際壓力，隨著全國范圍內(nèi)政府數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)量不斷增長，未上線平臺的政府面臨的競爭壓力也就越大，因此也就越傾向于提高本地區(qū)政府數(shù)據(jù)開放的水平[26]。

2.3影響政府數(shù)據(jù)開放水平的能力性因素分析對影響政府數(shù)據(jù)開放水平能力性因素的解釋源于國家能力理論在將政府視為一種制度組織或行為主體的前提下推動與貫徹決策能力的分析[27]。而將這一能力按照基礎性和專斷性[28]的劃分帶來了對政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素的進一步思考。數(shù)據(jù)開放的主要推動者是政府，政府能力直接決定數(shù)據(jù)開放的水平。從政府的基礎性權(quán)力角度出發(fā)，可供汲取的財政資源是影響政府數(shù)據(jù)開放水平的重要因素，而以政府的專斷性權(quán)力視角切入，制定有關數(shù)據(jù)開放的系統(tǒng)性政策規(guī)則并整合內(nèi)部組織機構(gòu)具體推進數(shù)據(jù)開放相關工作直接影響政府數(shù)據(jù)開放的水平。

在以上論述的基礎上，將影響政府數(shù)據(jù)開放水平的能力性因素歸納為：財政能力、政策能力、組織能力。

財政能力指的是政府調(diào)配和使用財政資源的能力，政府數(shù)據(jù)開放作為投入性大、周期長、見效慢的工作對政府財政能力提出了較高的要求，因此對于地方政府而言，可支配的財政資源是對政府數(shù)據(jù)開放工作進行實際投入的前提。

政策能力就其狹義而言是通過具體的政策規(guī)則推動部門間協(xié)同進而解決各種政策問題的能力[29]，對于數(shù)據(jù)開放這一具體政策問題，地方政府需要通過政策規(guī)則的制定明確數(shù)據(jù)開放工作的權(quán)責劃分、階段分工等問題，這需要政府具備一定的政策能力推動政府數(shù)據(jù)開放工作的順利實施。

組織能力指的是政府在確保組織內(nèi)部各機構(gòu)權(quán)責的前提下，主體內(nèi)部進行高效指揮與協(xié)調(diào)對既定工作的體系化運作的能力[30]。對于政府數(shù)據(jù)開放工作而言，數(shù)據(jù)的覆蓋度、豐富度、完整度是影響數(shù)據(jù)開放水平的直接因素，數(shù)據(jù)來自于政府內(nèi)部各部門機構(gòu)，組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)對于數(shù)據(jù)的獲取、整合、發(fā)布等工作具有重要影響，因此政府的組織能力是影響數(shù)據(jù)開放水平的重要因素。

2.4一種綜合性的政府數(shù)據(jù)開放影響因素分析框架影響政府數(shù)據(jù)開放水平的因素是多樣的，且各因素間有互動與協(xié)同的關系。在以相關理論結(jié)合實踐對影響因素進行歷時性、能力性、外源性的劃分之后，進一步明確政府數(shù)據(jù)開放水平受這三類因素的交叉影響，不同影響因素的組合可以產(chǎn)生相同的結(jié)果——政府數(shù)據(jù)開放的高水平。因此本文構(gòu)建如下綜合性分析框架(見圖1)對政府數(shù)據(jù)開放的影響因素進行關聯(lián)性分析。

圖1 影響政府數(shù)據(jù)開放水平的多層次分析框架

3 變量選擇與研究設計

3.1研究方法：模糊集定性比較分析定性比較分析(QCA)側(cè)重解釋多個變量與特定結(jié)果間的“多重并發(fā)因果關系”，相較傳統(tǒng)定性研究優(yōu)勢在于多案例交叉分析對單一案例研究結(jié)果普適性不足的彌補，與傳統(tǒng)定量研究相比定性比較分析可超越變量與結(jié)果間的線性關系，對條件變量的復雜關系進行解釋，通過案例交叉分析以不同變量匹配的方式產(chǎn)生特定結(jié)果，因而更適合對于中小型樣本的分析[31]。對本研究而言，政府數(shù)據(jù)開放水平由多種因素決定，因此使用定性比較分析方法對19個省政府數(shù)據(jù)開放案例的小型樣本進行研究較為恰當。

定性比較分析有三種具體分析方式：清晰集定性比較分析(csQCA)、多值集定性比較分析(mvQCA)和模糊集定性(fsQCA)比較分析，相比之下模糊集定性比較分析可更精確錨定變量存在或不存在的具體程度，相比清晰集定性比較分析的兩個潛在值變量和多值集定性比較分析的多值條件變量，研究結(jié)果更加精細化[31]。于本研究而言，影響政府數(shù)據(jù)開放水平的因素較多，各影響因素實值差異較大，為增強其準確性及可比性，模糊集定性比較分析的方法顯然更合適。

3.2變量選取與設計本研究以19個省級政府數(shù)據(jù)開放平臺為研究樣本。首先作為政府數(shù)據(jù)開放的載體，數(shù)據(jù)開放平臺承擔了大多數(shù)政府數(shù)據(jù)開放具體任務，因此其在很大程度上可反映地區(qū)政府數(shù)據(jù)開放水平；其次就中國數(shù)據(jù)開放實踐而言，在國家層面政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺還未建成的當下，各省市豐富的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺實踐具有較強代表性；最后省政府在統(tǒng)籌推進政府數(shù)據(jù)開放方面發(fā)揮著中堅性、領導性和決定性作用，選取省政府數(shù)據(jù)開放平臺作為研究案例，對明晰各影響變量如何具體影響政府數(shù)據(jù)開放水平具有指導性意義。

當前中國已建成的省級政府數(shù)據(jù)開放平臺有19個(截至2020年12月)，這些省份在經(jīng)濟社會發(fā)展、教育科技水平、公民自組織等方面存在較大差異。以上述省份數(shù)據(jù)為樣本，在影響政府數(shù)據(jù)開放水平多因素框架下設置具體測量指標并搜集各變量的原始數(shù)據(jù)，具體方法見表1。

根據(jù)變量測量指標及數(shù)據(jù)來源表，得到中國19個省份政府數(shù)據(jù)開放水平影響變量及結(jié)果變量的原始數(shù)據(jù)(見表2)。

3.3數(shù)據(jù)校準數(shù)據(jù)校準是模糊集定性比較分析方法的關鍵步驟，將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為模糊集合以使得變量與外部標準匹配或一致[31]。本文采取連續(xù)模糊集確定隸屬程度，首先利用fsQCA3.1b軟件提供的校準函數(shù)calibrate(χ、n1、n2、n3)對原始數(shù)據(jù)進行模糊集合校準，其中χ為變量，n1是χ值對應目標集合中完全隸屬的閾值(模糊分數(shù)為0.95)，n2是交叉點的閾值(模糊分數(shù)為0.5)，n3是χ值對應目標集合中完全不隸屬的閾值(模糊分數(shù)為0.05)，在上述三個錨點基礎上確定案例各變量的模糊集隸屬度，校準后的模糊集隸屬見表3。

4 政府數(shù)據(jù)開放水平驅(qū)動因素的數(shù)據(jù)分析

4.1單因素必要條件分析首先對單個影響變量對于結(jié)果變量的解釋程度進行分析，以判斷其解釋力。一致性大于0.9的條件變量被視為必要條件，意味著該影響變量可獨立解釋結(jié)果變量，而小于0.9表示該變量需要同其他變量一起解釋結(jié)果變量，利用fsQCA3.1b軟件對各影響變量的一致性(所有案例在多大程度上共享了導致結(jié)果發(fā)生的某個條件組合)與覆蓋性(條件組合在多大程度上解釋了結(jié)果的出現(xiàn))的分析結(jié)果見表4，分析結(jié)果表明所有影響變量一致性均低于閾值0.9，這說明各單一變量均不能獨立解釋結(jié)果變量，即無法構(gòu)成影響政府數(shù)據(jù)開放水平的必要條件，因此需要對影響政府數(shù)據(jù)開放水平的影響變量進行進一步的組態(tài)分析，綜合考察歷時性因素、能力性因素和外源性因素對于政府數(shù)據(jù)開放水平的組合型影響。

表4 一致性與覆蓋性分析

4.2條件組態(tài)分析采用fsQCA3.1b進行條件組態(tài)分析，獲取復雜、簡約和中間解三種條件變量的組合方式，考慮到解決方案的簡潔與覆蓋性本研究采用中間解的條件變量組合方式。表5顯示，影響政府數(shù)據(jù)開放水平的影響變量組合是多樣的，存在著5種不同的組合路徑，且一致性均高于0.87，表明這5種影響變量組合具有較強解釋力，此外條件組態(tài)分析的總一致性高于0.9，這說明在符合這五種影響變量組合的案例中，有93.38%以上的省級政府數(shù)據(jù)開放平臺可以發(fā)揮高效，總覆蓋度0. 668546表明5種影響變量組合可解釋66.85%具備較高政府數(shù)據(jù)開放水平的案例，根據(jù)這5種影響變量組合，可進一步分析影響政府數(shù)據(jù)開放水平的因素。

表5 政府數(shù)據(jù)開放水平的影響變量組合

4.3政府數(shù)據(jù)開放水平的驅(qū)動機制分析在條件組態(tài)分析的基礎上，可將政府數(shù)據(jù)開放水平的五種影響變量組合歸納為先發(fā)優(yōu)勢型、政策驅(qū)動型、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型、組織機構(gòu)驅(qū)動型四種具體類型。

組合一可被概括為先發(fā)優(yōu)勢型。對于財政能力較強、電子政務基礎完善且面臨數(shù)據(jù)開放府際競爭壓力的地方政府而言，注重大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)對提升政府數(shù)據(jù)開放能力的作用，完善數(shù)據(jù)開放相關組織機構(gòu)、制定數(shù)據(jù)開放相關政策法規(guī)滿足社會公眾對于政府信息和數(shù)據(jù)的巨大需求，進而實現(xiàn)高質(zhì)量政府數(shù)據(jù)開放水平。浙江省和上海市是該變量組合的典型代表，兩地同為東部沿海發(fā)達地區(qū)，財政資源較為充裕，電子政務基礎也較為完善。

就上海來說，自2018年頒布《全面推進“一網(wǎng)通辦”加快建設智慧政府工作方案》后，線上線下一體化政務服務水平發(fā)展較快且取得較好效果。在同年成立的上海市大數(shù)據(jù)中心的具體管理運營下，上海公共數(shù)據(jù)開放平臺取得了較快發(fā)展，而2019年《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》的頒布，則從法律層面對政府數(shù)據(jù)開放的各主管機構(gòu)、開放方式、開放范圍等進行了進一步規(guī)定，借助多項舉措的同步推進，上海政府數(shù)據(jù)開放水平提升顯著。對浙江而言，省內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，為浙江政府數(shù)據(jù)開放提供了良好的前期基礎和社會氛圍。2018年浙江在省人民政府辦公廳下設大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局負責統(tǒng)籌推進全省公共數(shù)據(jù)開放和電子政務網(wǎng)站的建設，在相關部門的共同推動下浙江相繼制定了《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務管理辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放技術規(guī)范》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法實施方案》等多項數(shù)據(jù)開放相關政策規(guī)章確保政府數(shù)據(jù)開放實踐。此外浙江與上海相鄰，兩地都面臨著來自于對方的數(shù)據(jù)開放府際間壓力，這也是推動兩地政府數(shù)據(jù)開放不斷提高的重要影響因素。

組合二可被概括為政策驅(qū)動型。對于財政資源不足、公眾需求不足的政府來說，要利用既有的在線政務服務和政府信息公開基礎，通過制定政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)、完善數(shù)據(jù)開放部門機構(gòu)等舉措提升本地政府數(shù)據(jù)開放水平。政府數(shù)據(jù)開放政策是推動數(shù)據(jù)工作的關鍵因素，地方政府頒布明確、完善、科學且具有針對性的政策有利于政府數(shù)據(jù)開放工作的有效開展，防止具體實施過程中的政策偏離[32]。貴州省是該變量組合的典型案例。貴州本身在政務服務數(shù)字化應用推廣方面處于全國前列。作為一體化政務服務平臺的先行者，貴州于2015年完成鏈接全省各級站點的貴州省網(wǎng)上辦事大廳的開通應用，接著在2017年上線整合了網(wǎng)上辦事大廳功能的云上貴州APP，2018年又推出貴州政務服務網(wǎng)，在整合原貴州省網(wǎng)上辦事大廳功能的基礎上進一步提升本地政務服務能力。以上都使得貴州在在線政務服務與政府信息公開方面擁有基礎性優(yōu)勢。憑借既有的數(shù)字化政務服務基礎，通過《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》《貴州省政務數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》等一系列規(guī)章制度的陸續(xù)出臺，貴州在全國范圍內(nèi)確立了數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)應用等方面的政策先發(fā)比較優(yōu)勢，推動了其政府數(shù)據(jù)開放的法制化和標準化進程。組織機構(gòu)方面2017年貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局成立，作為直屬貴州省人民政府的正廳級單位，其對于整合政府內(nèi)部各部門力量提升貴州政府數(shù)據(jù)開放水平有重要的促進作用。

組合三可被概括為產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型。對于財政能力不足且面臨強烈府際競爭壓力的地方政府來說，充分利用本地大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)開放相關政策法規(guī)與組織機構(gòu)的建設可以顯著提升政府數(shù)據(jù)開放水平。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與政府數(shù)據(jù)開放有重要關聯(lián)，一方面政府數(shù)據(jù)開放是各地大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要組成部分，受到同為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重要發(fā)展對象的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的影響，另一方面，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為技術性產(chǎn)業(yè)，是進行數(shù)據(jù)采集、保障數(shù)據(jù)安全及促進數(shù)據(jù)利用的基礎[33]。福建省是該影響變量組合的典型案例。福建毗鄰在大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)及數(shù)據(jù)開放領域擁有較大優(yōu)勢的廣東，面臨數(shù)據(jù)開放府際競爭壓力。在財政資源相對劣勢的情況下，福建轉(zhuǎn)而依托數(shù)字中國建設峰會在福州舉辦的契機，大力提升其對于大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)的吸引力，促成大量大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)、項目的落地，進而顯著提升了福建大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展度與知名度。伴隨本地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，福建也逐步將推動政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展納入政府工作計劃，先后制定《福建省政務數(shù)據(jù)管理辦法》《福建省公共數(shù)據(jù)資源開放分級分類指南》等條例規(guī)章，為全面提升福建政府數(shù)據(jù)管理與開放能力打下了基礎。此外在組織機構(gòu)方面，2018年福建在省發(fā)展和改革委員會下設立大數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)籌推動全省數(shù)據(jù)開放的具體工作，以上舉措推動了福建政府數(shù)據(jù)開放水平的提升。

組合四、五可被概括為組織機構(gòu)驅(qū)動型。對于財政資源充足且公眾數(shù)據(jù)開放需求較強的地區(qū)，政府要利用本地區(qū)大數(shù)據(jù)企業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，以數(shù)據(jù)管理相關組織機構(gòu)的構(gòu)建和完善帶動本地區(qū)政府數(shù)據(jù)開放水平的提升。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的設置對于數(shù)據(jù)管理的豐富化與細化具有重要推進作用，在此基礎上數(shù)據(jù)管理專職機構(gòu)可進一步破除機構(gòu)內(nèi)壁壘，實現(xiàn)對于政府數(shù)據(jù)開放工作的重點推進[34]。山東省和四川省是該影響變量組合的典型案例。山東財政資源較為充足且又較好的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎，2019年全省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)穩(wěn)居全國前四[35]，這促進了政府對于數(shù)據(jù)開放的認識深化與重視度提升。此外山東是國內(nèi)率先設置正廳級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的省份之一，2018年10月山東省大數(shù)據(jù)局正式掛牌，重點推進省和下轄地市層面的數(shù)據(jù)開放平臺具體工作，在大數(shù)據(jù)局的統(tǒng)籌規(guī)劃下，山東省政府積極推動政府數(shù)據(jù)開放立法工作，相繼制定出臺《數(shù)字山東發(fā)展規(guī)劃(2018-2022年)》《山東省數(shù)字政府建設實施方案(2019-2022年)》《山東省電子政務和政務數(shù)據(jù)管理方法》等規(guī)章制度。以上舉措推動了山東政府數(shù)據(jù)開放水平的快速提升。

對于四川省來說，較強的財政能力為推動本地區(qū)政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展提供了物質(zhì)基礎，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的完善則推動了四川政府數(shù)據(jù)開放水平的快速提升。2019年四川省大數(shù)據(jù)中心成立，該機構(gòu)作為直屬于省級政府的正廳級事業(yè)單位，負責統(tǒng)籌推進省級政府各部門、各地市級政府的數(shù)據(jù)開放工作。2019年底四川公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站正式上線運行，截至2020年12月，四川21個市(州)全部上線公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，四川也由此成為全國第4個省內(nèi)所有地級市均上線政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的省份[36]。此外四川省大數(shù)據(jù)中心出臺了一系列積極舉措推動政府數(shù)據(jù)開放的良性發(fā)展。如自2019年起四川省大數(shù)據(jù)中心每年定期發(fā)布《四川數(shù)據(jù)開放指數(shù)報告》對全省的數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和問題進行評估，該報告為四川政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展提供了經(jīng)驗總結(jié)和發(fā)展方向；2020年舉辦首屆數(shù)字四川創(chuàng)新大賽，以數(shù)據(jù)的創(chuàng)新發(fā)展利用倒逼政府數(shù)據(jù)開放水平的提升。

4.4政府數(shù)據(jù)開放水平的關鍵驅(qū)動因素分析以條件組態(tài)分析為基礎，將五種變量組合進行對比分析，提取組織機構(gòu)、政策規(guī)則、在線政務服務水平及公眾需求這四種關鍵因素，結(jié)合普遍性、地域性和階段性的思考對以上關鍵因素進行具體分析。

組織機構(gòu)是政府數(shù)據(jù)開放水平的關鍵驅(qū)動因素。表5中所有政府高數(shù)據(jù)開放水平的驅(qū)動因素組合均包含組織機構(gòu)，因此可將組織機構(gòu)視為推動政府數(shù)據(jù)開放水平提升的關鍵因素。對于組織機構(gòu)而言，作為推動包括政府數(shù)據(jù)開放在內(nèi)的政府數(shù)字化能力的主管機構(gòu)，大數(shù)據(jù)局是其核心機構(gòu)。

一方面“大數(shù)據(jù)局”的設立反映出當?shù)卣畬τ跀?shù)據(jù)管理與應用的重視，這表明政府組織內(nèi)部對數(shù)據(jù)文化的有意識培育，也是主要領導對數(shù)據(jù)開放工作認識的深化。另一方面，數(shù)據(jù)管理專職機構(gòu)的設立可以進一步協(xié)調(diào)各機構(gòu)力量，推動政府數(shù)據(jù)開放工作落到實處。2014年2月廣東率先在省經(jīng)信委內(nèi)設大數(shù)據(jù)管理局，對包括數(shù)據(jù)開放在內(nèi)的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和具體措施進行制定與實施，推動了廣東政府數(shù)據(jù)開放水平的顯著提升。各地先后在省級層面新設大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，貴州2015年10月在省政府下設正廳級大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局是當時全國各地大數(shù)據(jù)管理部門中等級最高的部門，這增強了該部門對其他政府職能部門的協(xié)調(diào)能力，有利于其更好統(tǒng)籌推進貴州省政府數(shù)據(jù)開放的具體工作。

政策規(guī)則和在線政務服務水平是經(jīng)濟發(fā)展相對欠佳地區(qū)快速提升政府數(shù)據(jù)開放水平的重要后發(fā)趕超因素。表5中組合二與組合三代表財政資源缺乏的地區(qū)，政策規(guī)則與在線政務服務水平為兩種組合的共同因變量，因此可將其視為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提升本地政府數(shù)據(jù)開放水平必須重視的因素。明確的政府數(shù)據(jù)開放的政策規(guī)則對于界定開放范圍、優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量、培育數(shù)據(jù)開放文化等方面具有重要作用。地處西南內(nèi)陸經(jīng)濟發(fā)展水平欠佳的貴州通過數(shù)據(jù)管理、開放、應用等一系列政策規(guī)則的制定頒布實現(xiàn)了對于政府數(shù)據(jù)開放工作的細化與法制化，有效推動了本地政府數(shù)據(jù)開放水平的提升。福建積極對政務服務改革進行探索，打造出大數(shù)據(jù)在線政務服務的“福州樣本”，為福建政府數(shù)據(jù)開放的建設提供了良好的前期基礎。

公眾需求是影響經(jīng)濟發(fā)展相對較發(fā)達地區(qū)政府數(shù)據(jù)開放水平的重要因素。表5中組合一、四、五代表財政資源較為充裕的地區(qū)，公眾需求為三種組合的共同變量，說明該因素對于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)提升本地政府數(shù)據(jù)開放水平具有普遍意義。公眾需求是政府數(shù)據(jù)開放的重要導向，從信息公開的發(fā)展歷程來看，公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的覺醒給予政府信息公開的巨大壓力，政府因此逐漸完善信息公開制度。而伴隨著數(shù)據(jù)與社會生活聯(lián)系的日益緊密，社會公眾、組織等對于數(shù)據(jù)的需求越來越迫切，這一需求與數(shù)據(jù)的潛在價值密切相連，也是政府數(shù)據(jù)開放的直接目的，因此作為經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，要重視本地民眾對于政府數(shù)據(jù)開放的切實需求，以此為契機推動以公眾為中心的數(shù)據(jù)開放平臺建設，從而提升政府數(shù)據(jù)開放水平。

5 結(jié) 語

在以中國19個省級地方政府數(shù)據(jù)開放為案例進行研究后發(fā)現(xiàn)，政府數(shù)據(jù)開放水平不由單一因素決定，財政支持、在線公共服務水平、公眾需求等諸多因素都會對政府數(shù)據(jù)開放的實際水平產(chǎn)生影響，在將這些因素進行整合的基礎上認為政府數(shù)據(jù)開放水平受歷時性、能力性及外源性因素影響，且各因素間存在互動與協(xié)同關系。

本研究的理論意義主要在于研究視角的轉(zhuǎn)變?；趯χ贫?、政策、能力三個層面的思考，從政治學理論的視角出發(fā)，結(jié)合歷史制度主義、國家能力理論和政治系統(tǒng)論的不同關切，將政府數(shù)據(jù)開放分別視為一種制度變遷的過程、政府能力的重要體現(xiàn)及政治系統(tǒng)的政策輸出，在此基礎上對政府數(shù)據(jù)開放水平的影響因素進行框架性解釋，有利于從不同角度深入理解影響政府數(shù)據(jù)開放水平的因素及組合，進而增強對于政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素的解釋。

就中國地方政府數(shù)據(jù)開放的建設實踐而言，本研究在組態(tài)分析的基礎上，將政府數(shù)據(jù)開放分為四種發(fā)展類型：先發(fā)優(yōu)勢型、政策驅(qū)動型、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型、組織機構(gòu)驅(qū)動型，這既是對國內(nèi)現(xiàn)有省級政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展路徑的經(jīng)驗總結(jié)，也為各地政府提升政府數(shù)據(jù)開放水平提供了一定借鑒。此外，從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)對政府數(shù)據(jù)開放水平關鍵影響因素的分類對于明確政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展方向、地域區(qū)別及階段差異等方面也有一定的參考意義。

總的來說，地方政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展是一個復雜、漸進的過程。各地政府在進行數(shù)據(jù)開放建設時一方面要結(jié)合本地區(qū)實際情況，在對優(yōu)劣勢要素進行合理評估的基礎上，把握關鍵因素對于提升政府數(shù)據(jù)開放水平的引領性作用，另一方面要結(jié)合數(shù)據(jù)開放的具體發(fā)展階段，認識各因素在政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展不同階段的作用，注重各因素與發(fā)展階段的適配性。當然，本研究對于政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展進行的類型劃分并不能完全解釋中國政府數(shù)據(jù)開放水平的影響因素，且在對各影響因素進行的測度仍然存在一定的主觀性，這也削弱了對于政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素的解釋力，此外僅將19個省級地方政府數(shù)據(jù)開放作為分析對象導致樣本容量存在局限性。但可以預見的是，對于政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素的討論仍將伴隨中國政府數(shù)據(jù)開放的實踐而繼續(xù)深化，理論視角的不斷創(chuàng)新與分析樣本的不斷豐富將會進一步完善對于政府數(shù)據(jù)開放水平影響因素的相關研究。