印度總理的主要資政輔政體系

闞四進(jìn)

印度是四大文明古國(guó)之一，擁有悠久歷史和獨(dú)特文化，在地區(qū)和國(guó)際事務(wù)中具有較大影響力。歷史上，印度曾淪為英國(guó)的殖民地。在1947年8月獨(dú)立后，印度成為聯(lián)邦制共和國(guó)，確立了議會(huì)民主制度，總理處于國(guó)家政治生活的中心，形成了一套輔佐總理的資政輔政體系。

20世紀(jì)初，英國(guó)人將議會(huì)制度引入印度，同時(shí)為適應(yīng)其殖民統(tǒng)治需要進(jìn)行了必要調(diào)整。獨(dú)立后，印度政治家們圍繞本國(guó)究竟該采用議會(huì)制還是總統(tǒng)制曾出現(xiàn)爭(zhēng)論。但最終，以印度首任總理尼赫魯為首的印度國(guó)民大會(huì)黨領(lǐng)導(dǎo)人的意見(jiàn)占了上風(fēng)。1950年1月，印度憲法正式生效，這標(biāo)志著印度正式確立新的議會(huì)民主制。

根據(jù)憲法，印度總統(tǒng)是名義上的國(guó)家元首，是“國(guó)家統(tǒng)一的象征”。印度議會(huì)由聯(lián)邦院（上院）和人民院（下院）組成，人民院占多數(shù)席位的政黨領(lǐng)袖或多黨聯(lián)合的黨團(tuán)領(lǐng)袖出任政府總理?？偫碛煽偨y(tǒng)任命，是印度政府中最具實(shí)權(quán)的核心，除領(lǐng)導(dǎo)政府外，總理有權(quán)提名內(nèi)閣成員、各部部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)部長(zhǎng)（相當(dāng)于副部長(zhǎng)）和其他高級(jí)官員，也有權(quán)提請(qǐng)總統(tǒng)對(duì)內(nèi)閣進(jìn)行改組，內(nèi)閣的所有決策都須獲得總理同意。印度的議會(huì)民主制深受英國(guó)憲政制度影響，這與彼時(shí)印度政治精英們大多在英國(guó)接受教育、崇尚英國(guó)的議會(huì)民主制亦有關(guān)系。

印度部長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)憲法設(shè)立，以總理為領(lǐng)導(dǎo)核心，是印度的最高行政機(jī)關(guān)，具有廣泛行政權(quán)力。印度的行政實(shí)權(quán)集中掌握在以總理為首的部長(zhǎng)會(huì)議手中，重大決策在總理的領(lǐng)導(dǎo)下做出?？偫砻磕暝谌嗣裨鹤髡ぷ鲌?bào)告，代表部長(zhǎng)會(huì)議全體成員答復(fù)議員質(zhì)詢(xún)。部長(zhǎng)會(huì)議由總理、內(nèi)閣部長(zhǎng)及負(fù)責(zé)獨(dú)立事務(wù)的國(guó)務(wù)部長(zhǎng)等組成，通常有40至60人，但具體組成可由總理視工作需要決定。2021年7月，為挽回因抗疫不力而猛跌的支持率，現(xiàn)任印度總理莫迪對(duì)政府進(jìn)行改組，撤換12位部長(zhǎng)，任命36位新部長(zhǎng)，使部長(zhǎng)會(huì)議成員從52人激增至77人（除總理外）。

但在實(shí)際運(yùn)行中，部長(zhǎng)會(huì)議很少召開(kāi)，內(nèi)閣會(huì)議原則上每周召開(kāi)一次，并代行了部長(zhǎng)會(huì)議的大部分職權(quán)，一些重要政策都由內(nèi)閣制定并執(zhí)行。印度內(nèi)閣主要有三方面職責(zé)：一是對(duì)重大問(wèn)題做出決策，提交議會(huì)討論，或提請(qǐng)總統(tǒng)頒布執(zhí)行。二是按照議會(huì)通過(guò)的法律和總統(tǒng)頒布的法令行使行政權(quán)。三是協(xié)調(diào)和劃分各部門(mén)權(quán)力，確保總理決策的貫徹執(zhí)行。內(nèi)閣的組成人數(shù)較少，一般在12至20人左右，僅由總理和內(nèi)閣部長(zhǎng)組成。

印度總理的內(nèi)閣四大“重量級(jí)”部長(zhǎng)分別是內(nèi)政部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)?，F(xiàn)任內(nèi)政部長(zhǎng)阿米特·沙阿被視為莫迪的副手，2014年莫迪首次贏得大選后，沙阿出任執(zhí)政黨印度人民黨（簡(jiǎn)稱(chēng)印人黨）主席。2019年莫迪連任后，沙阿被任命為內(nèi)政部長(zhǎng)，在鞏固印人黨勢(shì)力、制定國(guó)家改革發(fā)展戰(zhàn)略等方面具有重要影響力?，F(xiàn)任外交部長(zhǎng)蘇杰生曾任外交秘書(shū)（印度外交部最高行政長(zhǎng)官），深得莫迪信任，曾在很長(zhǎng)一段時(shí)間里是“最具權(quán)威”的印度外交秘書(shū)，他被認(rèn)為是“美國(guó)通”和“中國(guó)通”，先后在2009年與2013年分別出任印度駐中國(guó)和駐美國(guó)大使。

印度內(nèi)閣還設(shè)有若干委員會(huì)，它們的首要任務(wù)是協(xié)助總理和內(nèi)閣研究重大問(wèn)題，推動(dòng)內(nèi)閣出臺(tái)及時(shí)有效的政策。其中，政治委員會(huì)負(fù)責(zé)研究國(guó)內(nèi)外重大政治問(wèn)題。國(guó)防委員會(huì)研究國(guó)防政策，審議重要國(guó)防采購(gòu)項(xiàng)目?？茖W(xué)技術(shù)委員會(huì)為印度總理和內(nèi)閣提供科學(xué)技術(shù)情報(bào)，研究科技、教育及核能政策等問(wèn)題。人事任命委員會(huì)由印度總理?yè)?dān)任主席，根據(jù)內(nèi)閣秘書(shū)領(lǐng)導(dǎo)的高級(jí)遴選委員會(huì)的建議，任命政府各部的高級(jí)官員，及陸軍、海軍與空軍參謀長(zhǎng)等高級(jí)軍官。危機(jī)管理委員會(huì)協(xié)助應(yīng)對(duì)本國(guó)突發(fā)的自然災(zāi)害等。在內(nèi)閣會(huì)議召開(kāi)前，內(nèi)閣常設(shè)委員會(huì)首先就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論并提出建議。大量政策都是由內(nèi)閣常設(shè)委員會(huì)事先醞釀協(xié)商，再提交內(nèi)閣會(huì)議進(jìn)行討論，最后由總理做出決定。

印度議會(huì)大廈外景。

內(nèi)閣秘書(shū)處是印度內(nèi)閣重要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，其前身是英屬印度時(shí)期的總督執(zhí)行委員會(huì)秘書(shū)處，由印度總督的私人秘書(shū)領(lǐng)導(dǎo)。1946年9月，印度臨時(shí)政府成立后，正式設(shè)立內(nèi)閣秘書(shū)處。內(nèi)閣秘書(shū)處在協(xié)助總理參與政府治理、研究決策和執(zhí)行落實(shí)的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。內(nèi)閣秘書(shū)處負(fù)責(zé)落實(shí)1961年出臺(tái)的《印度政府事務(wù)分工規(guī)則》和《印度政府事務(wù)實(shí)施規(guī)則》，并制定《辦公室工作程序》，對(duì)各級(jí)官員的職權(quán)范圍和工作程序做出明確規(guī)定，通過(guò)監(jiān)督政府各部遵守相關(guān)規(guī)定來(lái)保障政務(wù)暢通。此外，內(nèi)閣秘書(shū)處還協(xié)助總理采取必要措施加強(qiáng)中央政府各部門(mén)及中央與地方的協(xié)調(diào)，推動(dòng)新的政策倡議，監(jiān)督內(nèi)閣有關(guān)決策的落實(shí)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)國(guó)家突發(fā)災(zāi)害等。

內(nèi)閣秘書(shū)處設(shè)有內(nèi)閣事務(wù)室、軍事室及情報(bào)室等重要職能部門(mén)。內(nèi)閣事務(wù)室承擔(dān)內(nèi)閣和內(nèi)閣常設(shè)委員會(huì)的秘書(shū)工作;軍事室承擔(dān)國(guó)防和軍事領(lǐng)域的秘書(shū)工作;情報(bào)室則負(fù)責(zé)協(xié)助處理有關(guān)重要情報(bào)的工作。此外，內(nèi)閣秘書(shū)處還掛靠了幾個(gè)重要機(jī)構(gòu)，如公眾訴求辦公室、禁止化學(xué)武器辦公室、首席科學(xué)顧問(wèn)辦公室等。公共訴求辦公室設(shè)立于1988年3月，印度民眾可向該機(jī)構(gòu)表達(dá)關(guān)于郵政、鐵路、銀行及保險(xiǎn)等各方面的意見(jiàn)，該機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)回應(yīng)民眾訴求。禁止化學(xué)武器辦公室成立于1997年5月，負(fù)責(zé)與聯(lián)合國(guó)禁止化學(xué)武器公約組織等機(jī)構(gòu)溝通，確保對(duì)公約的有效履行。首席科學(xué)顧問(wèn)辦公室設(shè)立于1999年，負(fù)責(zé)評(píng)估印度在世界科技領(lǐng)域的地位及面臨的挑戰(zhàn)，制定印度的科技發(fā)展路線(xiàn)圖等。

內(nèi)閣秘書(shū)主持內(nèi)閣秘書(shū)處，并直接受總理管轄。由于印度政府自2004年來(lái)空置了副總理職位，內(nèi)閣秘書(shū)協(xié)助總理掌管龐大的公務(wù)員系統(tǒng)，在實(shí)際上成為印度公務(wù)員體系中的最高級(jí)別長(zhǎng)官。2015年，在莫迪首次就任印度總理的第二年，為兌現(xiàn)“小政府、大治理”的競(jìng)選口號(hào)，時(shí)任內(nèi)閣秘書(shū)阿吉·賽斯向政府所有官員發(fā)出通知，要求各部門(mén)廢止繁文縟節(jié)，縮短決策過(guò)程。

總理辦公室是印度總理領(lǐng)導(dǎo)政府開(kāi)展具體工作的重要支撐，其前身是印度政府在1947年8月設(shè)立的總理秘書(shū)處，1977年3月被正式更名為總理辦公室。總理辦公室遵照總理要求輔助其施政，還協(xié)助處理信訪(fǎng)工作，協(xié)助總理管理國(guó)防基金、國(guó)家救助基金等?？偫磙k公室每日接收大量各部認(rèn)為有必要提交總理批閱的文件，并由總理辦公室統(tǒng)一呈送。1966年，印度首位女性總理英迪拉·甘地執(zhí)政后，有意強(qiáng)化總理辦公室的作用，使其成為總理的參謀部。因此，總理辦公室也被稱(chēng)為印度政府的“神經(jīng)中樞”和“影子內(nèi)閣”。

總理辦公室由包括首席秘書(shū)、輔助秘書(shū)、聯(lián)合秘書(shū)在內(nèi)的政務(wù)秘書(shū)班底，和包括國(guó)家安全顧問(wèn)、首席顧問(wèn)、私人顧問(wèn)等顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)組成。他們是印度總理全面領(lǐng)導(dǎo)中央政府的“重要智囊”，并與政府各部門(mén)人員具體對(duì)接溝通?？偫磙k公室的工作崗位分為正式任命和非任命兩種，由高到低分為18個(gè)級(jí)別。其中，首席秘書(shū)、國(guó)家安全顧問(wèn)、首席顧問(wèn)為最高級(jí)別官員，其次是總理顧問(wèn)、輔助秘書(shū)、聯(lián)合秘書(shū)等高級(jí)別官員，然后是主任、副主任、副秘書(shū)、次秘書(shū)等中高級(jí)官員等。莫迪的總理辦公室現(xiàn)有326名工作人員，包括一位首席秘書(shū)、一位國(guó)家安全顧問(wèn)、一位首席顧問(wèn)、一位輔助秘書(shū)、六位聯(lián)合秘書(shū)及兩位私人秘書(shū)等。

首席秘書(shū)承擔(dān)總理辦公室的主要管理工作，是總理的“大管家”，還擔(dān)任總理的發(fā)言人。該職位自1971年2月設(shè)立，由內(nèi)閣人事任命委員會(huì)宣布任命，任期一般與總理任期一致。作為總理“最親密”的助手，首席秘書(shū)具有很大“隱性權(quán)力”。2019年7月，印度《今日官僚》雜志公布的一項(xiàng)民調(diào)顯示，80%的受訪(fǎng)者認(rèn)為現(xiàn)任總理辦公室首席秘書(shū)米斯拉是莫迪政府中除莫迪外“最有權(quán)力”的人物。

國(guó)家安全顧問(wèn)是印度總理最重要的政治親信，直接向總理匯報(bào)工作，為總理處理國(guó)家安全事務(wù)提供決策咨詢(xún)，協(xié)助掌管核指揮，有權(quán)向以總理為首的內(nèi)閣政治委員會(huì)提出建議，執(zhí)行該委員會(huì)下達(dá)的使用核武器的命令。國(guó)家安全顧問(wèn)雖不是內(nèi)閣成員，但其影響力不亞于國(guó)防部長(zhǎng)和外交部長(zhǎng)?？偫怼⑼饨徊块L(zhǎng)和國(guó)家安全顧問(wèn)共同組成了主導(dǎo)印度外交政策的“三駕馬車(chē)”?，F(xiàn)任國(guó)家安全顧問(wèn)阿吉特·多瓦爾自2014年就任，擁有長(zhǎng)達(dá)33年的情報(bào)部門(mén)工作履歷，是莫迪決策圈的核心成員，其政策強(qiáng)調(diào)“印度優(yōu)先”原則，奉行“實(shí)力至上”的國(guó)家安全觀，是印度安全領(lǐng)域著名的“鷹派人物”，也被認(rèn)為是有史以來(lái)“最有權(quán)勢(shì)”的國(guó)家安全顧問(wèn)。多瓦爾曾積極協(xié)調(diào)印軍各方對(duì)印度境內(nèi)武裝分裂勢(shì)力進(jìn)行打擊，同時(shí)主導(dǎo)印度與巴基斯坦的談判，是推動(dòng)莫迪政府在2019年廢除憲法370條，取消印控克什米爾地區(qū)“特殊地位”的關(guān)鍵人物。此外，多瓦爾還擔(dān)任中印邊界問(wèn)題特別代表，領(lǐng)導(dǎo)著印度政府制定對(duì)華政策的重要顧問(wèn)機(jī)構(gòu)——中國(guó)研究小組。