建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾存在的問題及其對策

張玉明

（明溪縣自然資源局，福建明溪 365200）

隨著國家不斷加大對能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，建設(shè)項目臨時用地的需求量日益增加。占用臨時用地不可避免地會損毀大量的土地資源，部分建設(shè)項目甚至臨時占用耕地及永久基本農(nóng)田。土地資源日益緊缺是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，切實保護(hù)耕地、珍惜和合理利用每一寸土地已成為我國一項基本國策。臨時用地管理制度是《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的重要制度之一，為進(jìn)一步落實最嚴(yán)格的土地資源保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，國家自然資源部不斷規(guī)范和加強臨時用地管理[1]?；诖?，結(jié)合明溪縣建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾工作存在的問題，提出新時期加強建設(shè)項目臨時用地管理的對策和建議。

1 臨時用地復(fù)墾概述

1.1 概念闡述

臨時用地是指在建設(shè)項目工程施工前和地質(zhì)地形勘察工作中需要臨時利用，在施工完成后或勘察完畢后不再需要使用的國有或農(nóng)民集體所有的土地。臨時用地在使用后需及時恢復(fù)土地自然狀態(tài)，確保土地可持續(xù)開發(fā)利用。土地復(fù)墾是指在人類生產(chǎn)建設(shè)活動中和自然災(zāi)害下遭受巨大破壞的土地，通過科學(xué)整治、復(fù)墾等措施使其恢復(fù)到自然狀態(tài)的一種綜合活動。位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前應(yīng)先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)根據(jù)土地權(quán)屬，與自然資源主管部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會等有關(guān)部門簽訂臨時使用土地合同，并按照合同約定支付臨時使用土地補償費用。臨時使用土地的使用者應(yīng)按臨時使用土地合同約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過2年[2]。

1.2 作用意義

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)資源，為合理開發(fā)和利用土地資源，加強耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，需制定一系列土地利用政策。對因項目建設(shè)需臨時使用的土地，通過利用土地復(fù)墾、整治和生態(tài)修復(fù)等技術(shù)，使失去生產(chǎn)能力的土地重新獲得生產(chǎn)能力，是土地綜合整治和環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，也是落實建設(shè)項目臨時用地土地復(fù)墾相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定的重要工作。加強土地復(fù)墾治理，改善復(fù)墾區(qū)生態(tài)環(huán)境，有利于實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展。

1.3 實施辦法

按照“誰損毀，誰復(fù)墾”原則，對在能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營活動中占用并已破損的土地進(jìn)行復(fù)墾、保護(hù)、治理。土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)在辦理建設(shè)用地申請手續(xù)時，依據(jù)自然資源部《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》要求，科學(xué)編制土地復(fù)墾計劃書，將各項資料數(shù)據(jù)、文件等及時提交給自然資源主管部門進(jìn)行審批、檢查，并對復(fù)墾方案和計劃書進(jìn)行闡釋。通過申請后需安排專家進(jìn)行驗證，驗證合格后由自然資源主管部門按照規(guī)定和要求進(jìn)行審批。臨時用地使用期限結(jié)束后，臨時用地土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)按照要求對臨時用地進(jìn)行復(fù)墾，在完成復(fù)墾治理后，還需相關(guān)責(zé)任人簽字、檢查，加強與項目地區(qū)政府部門和自然資源主管部門的聯(lián)系，確保各項資料和工作審查合格后才能將復(fù)墾后的土地資源歸還給土地所有者。

2 存在的問題

2.1 復(fù)墾方案編制質(zhì)量參差不齊

1）編制單位資質(zhì)參差不齊。隨著復(fù)墾方案編制技術(shù)服務(wù)市場環(huán)境的不斷開放，復(fù)墾方案的編制工作也由以往的從主管部門通過遴選后組成的備案名單庫中選擇編制單位，轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主自行在中介市場選擇編制單位。這種方式存在部分編制單位資質(zhì)不符合要求、參與臨時用地復(fù)墾方案編制的人員專業(yè)能力和素質(zhì)不高等問題，也存在部分編制單位雖具有資質(zhì)，但經(jīng)驗不足、信譽不高，影響編制方案的質(zhì)量和可靠性。

2）編制人員水平參差不齊。由于臨時用地復(fù)墾方案編制涉及土地規(guī)劃、土地管理、土壤分析、水土保持、水文水利和工程造價等多學(xué)科，一位編制人員無法同時完成跨學(xué)科的各項工作。因此，在方案編制過程中往往會出現(xiàn)資料收集不完整、資料時效性不足、簡單判定項目區(qū)及周邊地區(qū)的土壤情況、對項目區(qū)涉及的水文分析不全面等現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)配套的復(fù)墾設(shè)施不足、預(yù)算缺項或超額等問題，影響復(fù)墾方案的編制質(zhì)量。

3）方案編制質(zhì)量參差不齊。出現(xiàn)這種問題的主要原因是臨時用地復(fù)墾方案未嚴(yán)格按照規(guī)定流程和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制。編制單位往往是將其他地區(qū)或項目的編制成果簡單修改后進(jìn)行利用，造成項目區(qū)復(fù)墾地類分析錯誤、文本描述與相應(yīng)圖件不一致、圖件上的工程設(shè)施與工程量計算估算不一致等問題，比如原土地利用方式為水田的，在未充分征求土地所有者及管理者同意的情況下，擅自按照旱地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計、復(fù)墾，嚴(yán)重影響方案的編制質(zhì)量。

2.2 復(fù)墾費用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

土地復(fù)墾費用是開展土地復(fù)墾工程的保障，直接影響復(fù)墾質(zhì)量，且關(guān)系著土地復(fù)墾工作能否得到有效落實[3]。1）土地復(fù)墾費用主要是通過前期的復(fù)墾方案進(jìn)行估算，具體參照政策并結(jié)合市場價格進(jìn)行估算，但臨時用地的使用期限一般為2 年，這使得土地復(fù)墾費用呈動態(tài)變化，2 年后的材料價格和人工費用往往與方案編制當(dāng)年存在較大差異。2）在復(fù)墾方案編制工程量估算過程中，部分項目業(yè)主或編制單位會通過降低復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、減少工程設(shè)施壓低復(fù)墾費用，導(dǎo)致復(fù)墾工程后期資金不足，工程質(zhì)量較差。3）對復(fù)墾工作的費用標(biāo)準(zhǔn)沒有明確要求，存在壓縮復(fù)墾費用現(xiàn)象。例如，不考慮復(fù)墾工作其他費用中的耕種費、土壤培肥費、后期管護(hù)費等，造成復(fù)墾后土地質(zhì)量得不到保證。

2.3 監(jiān)管難度大

目前，未涉及占用永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的臨時用地審批權(quán)限在縣級自然資源主管部門，但建設(shè)項目臨時用地使用權(quán)的申請、審批、復(fù)墾、驗收等，涉及項目區(qū)所在的行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局、水利局、環(huán)境保護(hù)局及自然資源主管部門的耕地保護(hù)、用途管制、生態(tài)修復(fù)、空間規(guī)劃、執(zhí)法監(jiān)察等多個單位的多個部門。同樣，監(jiān)管工作亦涉及多個單位的多個部門，造成臨時用地使用過程、復(fù)墾施工、竣工驗收等各階段的監(jiān)管難題愈發(fā)嚴(yán)峻[4]。

2.4 復(fù)墾施工不規(guī)范

建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾涉及多個單位的多個部門，部分環(huán)節(jié)監(jiān)管主體不明確，造成復(fù)墾施工不規(guī)范，主要體現(xiàn)在臨時用地使用前的表土剝離、復(fù)墾施工后的客土回填和對耕地區(qū)的耕地質(zhì)量恢復(fù)。1）表土剝離工作不到位。按照復(fù)墾方案的編制要求和實際情況，在臨時用地使用前，需剝離項目區(qū)的表層耕作土并暫時存放于項目區(qū)內(nèi)或項目區(qū)周邊，待復(fù)墾施工后進(jìn)行回填。但相關(guān)工作監(jiān)督管理不到位，普遍存在表土剝離工作標(biāo)準(zhǔn)低、不規(guī)范、效果差等問題。2）復(fù)墾施工后客土回填困難。由于缺少對表層耕作土土源的重視，表層耕作土存放困難、存放成本較高等原因?qū)е略陧椖拷ㄔO(shè)過程中未及時開展耕作土剝離再利用工作，造成客土回填困難。3）復(fù)墾不規(guī)范造成耕地質(zhì)量下降。由于臨時用地復(fù)墾施工標(biāo)準(zhǔn)高、強度大，易破壞土層結(jié)構(gòu)，同時復(fù)墾施工過程中由于對拆除臨時工棚、水泥地面等形成的工程碎料處置不當(dāng)，造成復(fù)墾后的土壤肥力下降、土地退化，不利于后續(xù)耕作使用。

2.5 缺少社會和公眾監(jiān)督

根據(jù)《土地復(fù)墾條例實施辦法》，土地復(fù)墾階段驗收和總體驗收形成初步驗收結(jié)果后，負(fù)責(zé)組織驗收的自然資源主管部門應(yīng)在項目所在地發(fā)布公告，聽取相關(guān)權(quán)利人的意見，公告時間不少于30 d。但當(dāng)前土地復(fù)墾的相關(guān)條例未明確要求在臨時用地審批前，對臨時用地的項目情況、范圍、建設(shè)內(nèi)容等進(jìn)行公示，土地復(fù)墾缺少社會和公眾監(jiān)督。

3 對策建議

3.1 加強復(fù)墾方案編制質(zhì)量管理

為保證臨時用地復(fù)墾方案質(zhì)量，臨時用地審批主管部門應(yīng)加強復(fù)墾方案編制質(zhì)量管理。1）建立臨時用地編制單位準(zhǔn)入制度。編制單位不僅要有工程設(shè)計或土地規(guī)劃資質(zhì)，還要有土地管理、水利、土壤、造價等多學(xué)科集合的編制團(tuán)隊，并將相應(yīng)材料上報臨時用地審批主管部門進(jìn)行備案和公示。2）加強復(fù)墾方案成果審查。在復(fù)墾方案正式審查前，自然資源主管部門應(yīng)組織專家、相關(guān)單位代表、項目業(yè)主和編制單位到臨時用地項目區(qū)及其周邊地區(qū)進(jìn)行實地踏勘，并聽取編制單位的復(fù)墾工程情況介紹，然后進(jìn)行復(fù)墾方案的技術(shù)審查。3）根據(jù)復(fù)墾方案的編制質(zhì)量和服務(wù)情況，對編制單位進(jìn)行積分，并將積分結(jié)果進(jìn)行公示，以利于項目業(yè)主對復(fù)墾方案編制單位進(jìn)行選擇，提高復(fù)墾方案編制質(zhì)量。

3.2 規(guī)范復(fù)墾費用標(biāo)準(zhǔn)

足額的復(fù)墾資金是保證臨時用地復(fù)墾工程質(zhì)量和土地質(zhì)量的基本保障。負(fù)責(zé)臨時用地使用審批、監(jiān)管的自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局等單位應(yīng)加強合作，在相關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)及省、市要求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化、明確復(fù)墾費用的類型和標(biāo)準(zhǔn)。例如，耕地和林地的最低復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾竣工驗收后的后期管護(hù)費標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)年限標(biāo)準(zhǔn)、土壤培肥費標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測費標(biāo)準(zhǔn)等，確保有足額的復(fù)墾資金用于復(fù)墾后的土地質(zhì)量保持[5]。

3.3 加強部門協(xié)調(diào)溝通

要做好臨時用地管理工作，必須加強單位之間、部門之間的協(xié)調(diào)溝通，完善相關(guān)的政策法規(guī)，組建審批管理監(jiān)督機構(gòu)，提升相關(guān)管理人員的業(yè)務(wù)水平。1）組建臨時用地管理機構(gòu)。抽調(diào)涉及臨時用地審批、監(jiān)管的各部門工作人員，組成統(tǒng)一管理機構(gòu)，加強部門之間的協(xié)作性。在建設(shè)項目業(yè)主提出臨時用地使用申請后，由該管理機構(gòu)先行進(jìn)行前期的會商審查。2）加強不同部門管理人員之間的溝通交流。定期組織臨時用地管理機構(gòu)相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)交流，對不同單位的新政策、新要求、新規(guī)定進(jìn)行交底，協(xié)商解決不同單位之間的數(shù)據(jù)矛盾、政策矛盾。3）對管理機構(gòu)相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。提高業(yè)務(wù)人員對建設(shè)項目臨時用地使用、審批、復(fù)墾、驗收等全流程政策的準(zhǔn)確理解和掌握程度，提高其對建設(shè)項目臨時用地的管理能力。

3.4 規(guī)范復(fù)墾施工

為確保復(fù)墾施工后的土地質(zhì)量，自然資源等相關(guān)主管部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范復(fù)墾工程施工，復(fù)墾后的土地質(zhì)量原則上不低于原土地或周邊土地利用類型的土壤質(zhì)量與生產(chǎn)力水平。復(fù)墾為農(nóng)用地的應(yīng)符合《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1036—2013）要求，復(fù)墾為其他用地的也應(yīng)符合相應(yīng)行業(yè)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

復(fù)墾措施主要包括工程技術(shù)措施、生物和化學(xué)措施等。1）工程技術(shù)措施主要包含土壤重構(gòu)、灌溉與排水工程、田間道路工程和植被重建工程等措施，土壤重構(gòu)是難點，監(jiān)管單位應(yīng)重點監(jiān)督臨時用地使用時的表層土壤剝離存放工作，以便復(fù)墾施工后回填，確保土地質(zhì)量。2）土壤改良是實現(xiàn)臨時用地土地復(fù)墾目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過生物和化學(xué)措施快速恢復(fù)植被，改良土壤生境，有效控制水土流失，恢復(fù)臨時用地質(zhì)量[6]。

3.5 加強社會和公眾監(jiān)督

各地區(qū)自然資源主管部門應(yīng)根據(jù)臨時用地審批要求將臨時用地審批文件、合同、范圍、土地等級和影像資料等傳輸?shù)脚R時用地信息系統(tǒng)中，通過整合、歸檔，向社會公開臨時用地相關(guān)信息，確保審批過程透明，該措施有利于加強上級主管部門、社會和公眾的監(jiān)督。為進(jìn)一步加強社會和公眾監(jiān)督，還應(yīng)將臨時用地使用各階段的相關(guān)信息于項目區(qū)所在地進(jìn)行公示，倒逼建設(shè)項目臨時用地單位履行復(fù)墾義務(wù)，讓土地所有者、使用者參與臨時用地復(fù)墾實施、驗收監(jiān)督。

4 結(jié)語

建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾是為了保護(hù)耕地資源，提高土地資源利用率，解決土地資源浪費問題，是我國耕地保護(hù)基本國策的重要內(nèi)容。建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾過程中相關(guān)單位需加強對土地復(fù)墾工作各環(huán)節(jié)的管理，科學(xué)分析存在的問題，完善審批、監(jiān)督制度，確保復(fù)墾工程生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，有效保護(hù)我國土地資源。