論個(gè)人信息保護(hù)的行政公益訴訟

農(nóng)政朝，劉元見

（1.藤縣人民檢察院，廣西 梧州 543300；2.廣西壯族自治區(qū)人民檢察院，廣西 南寧 530022）

2021年8月20日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》），明確將個(gè)人信息列入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟范圍。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)飛速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時(shí)代下，僅著眼于公益損害后的填補(bǔ)性救濟(jì)仍無法適應(yīng)個(gè)人信息的保護(hù)需求，急需探索一種“防患于未然”的保護(hù)方式，以規(guī)避機(jī)制漏洞，超前介入對公益損害的糾偏。當(dāng)此之際，如何構(gòu)建完善個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟（以下簡稱“行政公訴”）制度，如何將其作為檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的全新抓手，使其成為檢察機(jī)關(guān)參與大數(shù)據(jù)、促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一種保證方式，就成為亟待解決的問題。

一、個(gè)人信息保護(hù)行政公訴的必要性與制度空間

（一）個(gè)人信息保護(hù)行政公訴的必要性

1.內(nèi)生必要性：行政公訴保護(hù)個(gè)人信息價(jià)值突出

第一，預(yù)防價(jià)值。檢察機(jī)關(guān)履職監(jiān)督具有極強(qiáng)的主動(dòng)性。從案件來源看，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款明確行政公訴案件來源為“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，賦予檢察機(jī)關(guān)對公益損害事項(xiàng)自主啟動(dòng)程序的法定權(quán)限，使其實(shí)踐彰顯一定的預(yù)防性監(jiān)督價(jià)值。辦案人員通常不局限于審查逮捕、起訴、控告等常規(guī)監(jiān)督方式，而主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、查找、挖掘公益損害線索進(jìn)而開展監(jiān)督。從啟動(dòng)要件看，檢察機(jī)關(guān)對公益損害救濟(jì)呈現(xiàn)“緊急避險(xiǎn)”性質(zhì)，“違法行使職權(quán)或不作為+公益損害”是行政公訴的核心要件。“公益損害”要件因法條較為籠統(tǒng)，原則的設(shè)定為檢察機(jī)關(guān)靈活把握賦予了自由裁量空間。實(shí)踐中對此認(rèn)定已存在“緊急避險(xiǎn)”式監(jiān)督傾向，將“危險(xiǎn)”“威脅”“危及”等詞語認(rèn)定為“公益損害”并不少見，這彰顯了預(yù)防性監(jiān)督價(jià)值。

第二，衡平價(jià)值。行政公訴訴前程序能夠較好衡平個(gè)人信息保護(hù)與開發(fā)利用之間的價(jià)值沖突。大數(shù)據(jù)時(shí)代下的個(gè)人信息，不僅涉及人身財(cái)產(chǎn)的私權(quán)益，還兼有流通、開發(fā)、利用的公益價(jià)值。過度的個(gè)人信息保護(hù)將會(huì)限制其合理開發(fā)利用。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代下個(gè)人信息保護(hù)方式應(yīng)注重兼顧個(gè)人信息保護(hù)與開發(fā)利用之間的雙重價(jià)值，而行政公訴其監(jiān)督行政權(quán)自我糾錯(cuò)、自我監(jiān)督的訴前程序價(jià)值就迎合了現(xiàn)實(shí)的需求。行政公訴介入個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域可以有效避免濫訴情形，同時(shí)可以督促行政機(jī)關(guān)依法履職，優(yōu)化社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)與開發(fā)利用之間的衡平。

第三，補(bǔ)位價(jià)值。刑事訴訟、民事訴訟是傳統(tǒng)的個(gè)人信息保護(hù)方式，二者均難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代下海量個(gè)人信息快速流通、爆炸性泄露等現(xiàn)狀。民事救濟(jì)具有成本高、回報(bào)率低等固有缺陷，而刑事打擊存有證明標(biāo)準(zhǔn)高、救濟(jì)滯后性與片面性等不足，難以獲取全局性、整體性社會(huì)效果。此外，隨著“數(shù)字政府”的建設(shè)，行政機(jī)關(guān)將掌握大量個(gè)人信息，既是個(gè)人信息處理者、運(yùn)用者，無形中亦成為潛在泄漏者，難以成為超然中立的保護(hù)者。因此，秉持最后救濟(jì)原則的行政公訴的介入便是最好的補(bǔ)充[1]。

2.外生必要性：個(gè)人信息行政公訴保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求

第一，個(gè)人信息開發(fā)利用之公共價(jià)值凸顯。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，爭相創(chuàng)新發(fā)展的各類網(wǎng)絡(luò)商業(yè)模式，催生出海量個(gè)人信息。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商借助云計(jì)算技術(shù)的應(yīng)用，掌握大量個(gè)人信息并對其加工處理和分析應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的精準(zhǔn)營銷、業(yè)務(wù)推廣等巨大商業(yè)價(jià)值。在社會(huì)治理、現(xiàn)代治安防控體系、傳染病防治等領(lǐng)域，數(shù)據(jù)和信息成為“數(shù)字政府”建設(shè)的必備要素，詳細(xì)、準(zhǔn)確地掌握管理對象及其職權(quán)范圍相關(guān)的個(gè)人信息，能夠極大提升行政管理效能[2]，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)對個(gè)人信息的分析應(yīng)用，提高管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與智能化水平。

第二，個(gè)人信息不當(dāng)使用會(huì)導(dǎo)致公共安全隱患加劇。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、信息業(yè)者或信息處理者為了商業(yè)利潤，參與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，極力索取個(gè)人信息，使個(gè)人成為被觀察、分析和監(jiān)測的對象，甚至在暴利驅(qū)動(dòng)下，出現(xiàn)上下游需求群體分工明確、緊密配合、規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)交易黑色產(chǎn)業(yè)鏈，個(gè)人信息被擺上貨架，明碼標(biāo)價(jià)，同時(shí)滋生電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙等各類次生違法犯罪，對社會(huì)公共安全造成極大危害。

（二）個(gè)人信息保護(hù)行政公訴的制度空間

1.立法預(yù)留制度空間

《行政訴訟法》第二十五條第四款以“等”字的立法技術(shù)對其受案范圍作了限定，當(dāng)前對“等”字的理解雖有“等內(nèi)等”與“等外等”之分，但將“等”字理解為“等外等”已成學(xué)界主流觀點(diǎn)。有學(xué)者主張拓展公益訴訟案件范圍，認(rèn)為《行政訴訟法》第二十五條第四款中的“等”應(yīng)為“等外等”[3]。此外,《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在第四編第六章中明確加強(qiáng)隱私權(quán)與個(gè)人信息保護(hù),《個(gè)人信息保護(hù)法》也專門設(shè)立公益訴訟條款，明確將個(gè)人信息安全納入檢察公益訴訟保護(hù)范圍。

2.政策提供制度保障

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，個(gè)人信息保護(hù)逐漸升溫，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確了“拓展公益訴訟案件范圍”。2020年5月25日，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）明確提出“積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件”。隨后，最高檢第八檢察廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》明確要求各地檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)，不少地方隨即出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作決定也要求檢察機(jī)關(guān)探索辦理包括“眾多公民信息保護(hù)”領(lǐng)域在內(nèi)的公益訴訟案件，并明確將個(gè)人信息保護(hù)納入檢察公益訴訟探索新領(lǐng)域范圍。2021年6月15日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，并在“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”部分明確提出積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件?？梢?，個(gè)人信息保護(hù)行政公訴具備廣闊的制度空間。

二、個(gè)人信息保護(hù)行政公訴之實(shí)踐檢視

鑒于實(shí)踐中公開發(fā)布的個(gè)人信息行政公訴案件較少，筆者以“違法情形”“信息泄露地”“行政主管部門”“線索來源”“侵犯權(quán)益”“案件類別”為關(guān)鍵詞，對最高檢發(fā)布的11個(gè)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)以下四個(gè)特征：一是行政公訴案件來源大量集中于刑事案件；二是同為個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域卻存在多樣化行政主管部門，且全部屬當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T；三是存在多領(lǐng)域多樣化違法情形；四是侵犯權(quán)益上存在隱私權(quán)與個(gè)人信息并存樣態(tài)。事實(shí)上，這四個(gè)特征正暴露了當(dāng)前行政公訴在保護(hù)個(gè)人信息中存在的諸多缺陷。

（一）適用范圍受限

1.概念不明壓縮了監(jiān)督空間

《民法典》第一千零三十四條第二款對個(gè)人信息概念作出規(guī)定，即個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證號(hào)、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。該條第二款規(guī)定個(gè)人信息中的私密信息，適用有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定；沒有規(guī)定的，適用有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定。就以上概念，至少得出兩個(gè)結(jié)論：其一，個(gè)人信息主要特征在于“記錄+識(shí)別”，即個(gè)人信息是指以記錄形式能夠直接或間接識(shí)別到個(gè)人的各種信息；其二，個(gè)人信息與個(gè)人隱私存在區(qū)分，至少不能畫等號(hào)。有些私密信息屬于隱私，但并非所有信息均屬私密信息，即并非所有個(gè)人信息均屬隱私。然而，當(dāng)前司法實(shí)踐中對個(gè)人信息與個(gè)人隱私的界分仍未清晰，甚至存在相互混淆的問題，存在將個(gè)人信息肆意納入個(gè)人隱私范疇予以保護(hù)的趨勢。當(dāng)前無論是刑事保護(hù)還是民事保護(hù)抑或行政保護(hù)，大多仍局限于以隱私權(quán)名義保護(hù)個(gè)人信息，多以侵犯公民的隱私權(quán)為由追究當(dāng)事人刑事責(zé)任或民事責(zé)任。有的法院雖然認(rèn)定自然人的姓名屬于個(gè)人信息，但認(rèn)為個(gè)人隱私包含個(gè)人信息，最后得出自然人的姓名屬于個(gè)人隱私范疇的結(jié)論，而有的法院索性認(rèn)定個(gè)人信息均可納入隱私范圍。有學(xué)者就直言“在傳統(tǒng)隱私權(quán)保護(hù)中，對他人隱私資料的‘利用’并未得到社會(huì)的普遍認(rèn)可，而在信息社會(huì)中，信息業(yè)者對個(gè)人信息收集和利用的正當(dāng)性已得到立法和社會(huì)的普遍承認(rèn)，促進(jìn)個(gè)人信息的合理利用與保護(hù)個(gè)人信息是同等重要的立法追求”[4]38-59?？梢?，側(cè)重于個(gè)人信息隱私權(quán)保護(hù)的監(jiān)督方式涉嫌壓縮個(gè)人信息合理利用的空間?；诖?，行政公訴保護(hù)個(gè)人信息的監(jiān)督場域亦十分逼仄。如諸暨市陳某艷等人侵犯公民個(gè)人信息案，諸暨市人民檢察院向市場監(jiān)管局發(fā)出檢察建議保護(hù)個(gè)人信息，即以保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)名義開展行政公訴，認(rèn)為消費(fèi)者的個(gè)人信息屬于個(gè)人隱私范疇，并根據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為諸暨市市場監(jiān)管局負(fù)有保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益不受侵犯的職責(zé)?？梢姡瑢?shí)際上未能將個(gè)人信息權(quán)益提升至應(yīng)有的保護(hù)地位，只局限于隱私權(quán)的保護(hù)方式從長遠(yuǎn)來看只會(huì)限縮個(gè)人信息保護(hù)范圍。

2.監(jiān)督滯后弱化了預(yù)防價(jià)值

當(dāng)前行政公訴在個(gè)人信息保護(hù)僅局限于利益層面的監(jiān)督方式仍十分突出，呈現(xiàn)出“填補(bǔ)性式”“亡羊補(bǔ)牢式”的公益救濟(jì)特征，這一定程度上偏離了預(yù)防性規(guī)制目的，未能在法律監(jiān)督層面上完全實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)防性價(jià)值。所謂預(yù)防性規(guī)制，通俗而言就是制度將對行政違法行為或不作為的糾偏聚焦于“防患于未然”，而并非局限于行政行為之末端。誠如前所述，行政公訴對個(gè)人信息保護(hù)具備預(yù)防性功能，但當(dāng)前該功能仍局限于微觀層面，只側(cè)重于減輕損害結(jié)果量或防止日后發(fā)生類似行為，而與真正意義之預(yù)防性規(guī)制目的仍有一定偏差。譬如，諸暨市人民檢察院監(jiān)督諸暨市市場監(jiān)督管理局案件，針對當(dāng)?shù)匮b飾裝修行業(yè)與房地產(chǎn)行業(yè)大量泄露個(gè)人信息的行為，諸暨市檢察機(jī)關(guān)向市場監(jiān)督管理局制發(fā)了訴前檢察建議，督促后者整改履職。此種監(jiān)督模式對當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)信息泄露存在一定警示作用，但仍只是個(gè)人信息泄露后的無奈選擇抑或“為時(shí)已晚”的“積極”應(yīng)對。對行政機(jī)關(guān)在個(gè)人信息規(guī)范層面諸如知情同意原則、保密制度的科學(xué)制定與落實(shí)等行政行為的前端作業(yè)并未真正觸及。鑒于此，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，行政公訴在個(gè)人信息保護(hù)中的預(yù)防性價(jià)值仍有待進(jìn)一步拓展。

（二）啟動(dòng)要件不明

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前行政公訴啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)主要為“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為+公益損害”和“行政機(jī)關(guān)不依法履職+公益損害”的雙階構(gòu)造。概言之，在公益損害具存情形，行政公訴啟動(dòng)要件在于存在行政主管部門違法行使職權(quán)或不作為又或是不依法履職的情形。對此，準(zhǔn)確把握負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以及準(zhǔn)確界定行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)對該制度的有效啟動(dòng)就至關(guān)重要，顯然當(dāng)前立法仍存在諸多不足。

1.分散立法模式使監(jiān)管部門較為混亂

11個(gè)典型案例中呈現(xiàn)多領(lǐng)域、多樣化違法情形，也彰顯了個(gè)人信息的多領(lǐng)域、分散式立法現(xiàn)狀。筆者梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前大量法規(guī)涉及個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定。例如，《中華人民共和國出口管制法》第二十九條第三款規(guī)定有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員對調(diào)查中知悉的個(gè)人信息負(fù)有保密義務(wù)，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第四條明確保護(hù)未成年人隱私權(quán)和個(gè)人信息，《中華人民共和國契稅法》第十條第二款明確規(guī)定對納稅人的個(gè)人信息予以保密，《中華人民共和國檔案法》第二十八條第三款明確利用檔案涉及個(gè)人信息的應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)規(guī)定，《民法典》則在第一千零三十四條明確規(guī)定自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十一條明確社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和有關(guān)部門及其工作人員保密個(gè)人信息的義務(wù)，《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在第十四條明確規(guī)定消費(fèi)者享有個(gè)人信息依法得到保護(hù)的權(quán)利。另外，網(wǎng)絡(luò)安全法、出入境管理法、居民身份證法、護(hù)照法等多部法律法規(guī)均對個(gè)人信息保護(hù)作出規(guī)定。可見，保護(hù)個(gè)人信息的規(guī)定大量散見于多領(lǐng)域法規(guī)，意味著某領(lǐng)域的個(gè)人信息泄露，檢察機(jī)關(guān)將有介入監(jiān)督的法律依據(jù)，這在一定程度上為行政公訴鋪設(shè)了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。但是，不可否認(rèn)，多部門多條規(guī)的分散式立法模式，其弊端也十分凸顯。該模式使個(gè)人信息保護(hù)碎片化與表面化，尤其使“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”模糊化與抽象化。大量法規(guī)提及個(gè)人信息保護(hù)，但大多只是附帶式、兜底性、宣示性提及，并未列明統(tǒng)一的行政主管部門，實(shí)踐中常將個(gè)人信息泄露領(lǐng)域與行業(yè)主管部門對號(hào)入座，使得多個(gè)行政機(jī)關(guān)在不同的領(lǐng)域存在監(jiān)管職責(zé)，呈現(xiàn)“1+N”①“1+N”即一個(gè)公益損害領(lǐng)域存在N多個(gè)行政主管部門可能存在監(jiān)管職責(zé)。式多頭共管共治局面，極易使監(jiān)管部門泛化，甚至存在扯皮與權(quán)責(zé)不清等問題，尤其在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，個(gè)人信息變得類型多樣，多領(lǐng)域個(gè)人信息交織碰撞將不可避免。一起個(gè)人信息泄露案件中涉及多個(gè)行政主管部門，這不僅僅加劇個(gè)人信息監(jiān)管部門的混亂，也直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)行政公訴中對“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”認(rèn)定的模糊與抽象。

2.單一性、分散式的罰則設(shè)置模糊行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不履職的側(cè)重點(diǎn)在于行政主體違反法定職責(zé)，并不是所有不作為均是違法，因而“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為”抑或“不依法履職”一定是具體的違法性不作為，而非一般性、抽象性的行政不作為。對此，務(wù)必要求行政機(jī)關(guān)在某一公益損害領(lǐng)域有統(tǒng)一、具體而清晰的職責(zé)依據(jù)，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)為又應(yīng)如何為方可妥善保護(hù)個(gè)人信息安全。若此，檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督方有具體可行的履職標(biāo)準(zhǔn)。然而，當(dāng)前諸多個(gè)人信息保護(hù)法規(guī)仍簡單設(shè)置諸如《中華人民共和國護(hù)照法》規(guī)定“……依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的罰則條款，在單一個(gè)人信息泄露時(shí)尚可援引作為履職標(biāo)準(zhǔn)，但大數(shù)據(jù)時(shí)代下的多類型個(gè)人信息泄露，如此零散式罰則將難以應(yīng)對，即便可妥當(dāng)應(yīng)對也僅是公益救濟(jì)末端的行為規(guī)制，而社會(huì)治理層面的預(yù)防性應(yīng)為職責(zé)并未提及，結(jié)果通常是造成監(jiān)管部門以“一罰了之”代替“已履職”，最終使個(gè)人信息泄露屢禁不止，行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對。

（三）配套機(jī)制闕如

1.有限的調(diào)查核實(shí)權(quán)制約線索來源渠道

當(dāng)前司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)即便開展不少行政公訴案件，但絕大多數(shù)線索來源仍主要集中在刑事案件中發(fā)現(xiàn)，檢察監(jiān)督幾乎形成一定的路徑依賴，即“從刑事案件中發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息泄露領(lǐng)域—確定該領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)行政主管部門—對行政主管部門啟動(dòng)行政公訴開展監(jiān)督”。在11個(gè)典型案例中，來源于刑案的就有7件，主動(dòng)調(diào)查2件，群眾舉報(bào)1件，開展專項(xiàng)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)1件，主動(dòng)調(diào)查僅占18.18%，與行政公訴極強(qiáng)的監(jiān)督主動(dòng)性與預(yù)防性不符。值得指出的是，局限于刑案中發(fā)現(xiàn)的線索將極大壓縮個(gè)人信息保護(hù)空間，未構(gòu)成犯罪的線索將難以進(jìn)入監(jiān)督視野，最終使個(gè)人信息保護(hù)行政公訴補(bǔ)位價(jià)值極其微弱。究其原因，主要在于行政公訴調(diào)查核實(shí)權(quán)有所疲軟，在一定程度上缺乏有效保障措施，檢察機(jī)關(guān)對相關(guān)線索調(diào)查困難重重，難以全面有效掌握、固定證據(jù)。

2.線索移送機(jī)制闕如致使管轄權(quán)虛置

11個(gè)典型案例中，所有行政公訴案件其信息泄露地均為當(dāng)?shù)兀绠?dāng)?shù)貙W(xué)校、醫(yī)院、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、住宅小區(qū)等。顯然，在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)領(lǐng)域信息泄露時(shí)，檢察機(jī)關(guān)自然較容易將相關(guān)責(zé)任歸咎于當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T，進(jìn)而順利開展行政公訴，但其局限也十分凸顯。若信息泄露源頭不在當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)將難以開展行政公訴。例如，T縣人民檢察院辦理的吳某南侵犯公民個(gè)人信息案，吳某南僅作為信息泄露的“中轉(zhuǎn)站”，其對個(gè)人信息進(jìn)行加工再出售，顯然檢察機(jī)關(guān)難以將信息泄露責(zé)任歸咎于當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)。從11個(gè)典型案例中民事公訴和刑附民公訴所涉?zhèn)€人信息泄露地均為“未列明或跨地域”也可見一斑。事實(shí)上，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，個(gè)人信息泄露具有爆炸性、跨地域性、流通迅捷性與超時(shí)空性特征，個(gè)人信息泄露通常涉及多地甚至全國，大量被害人通常不局限于同一地域，有的跨省跨區(qū)劃甚至境外，而遠(yuǎn)非僅在當(dāng)?shù)匕l(fā)生，這意味著多地域多行政主管部門都可以有管轄權(quán)。但是，鑒于相關(guān)跨區(qū)劃協(xié)作機(jī)制如線索移交查辦等機(jī)制有所闕如，使得有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)難以在實(shí)際開展行政公訴，對信息泄露問題也難以有效督促整治。

三、個(gè)人信息保護(hù)行政公訴制度構(gòu)建

（一）以衡平價(jià)值為導(dǎo)向適度拓展保護(hù)范圍

1.合理把握個(gè)人信息“可識(shí)別性”

“識(shí)別”是定義個(gè)人信息的核心要素，亦是個(gè)人信息保護(hù)的第一步，能夠直接或間接識(shí)別到個(gè)人且以記錄形式呈現(xiàn)的信息均屬個(gè)人信息?？v觀當(dāng)前世界各國立法趨勢，大多數(shù)國家和地區(qū)均以“識(shí)別”要素來定義個(gè)人信息。關(guān)于“識(shí)別”的內(nèi)涵與外延，較有代表性的是歐盟的廣義解釋與絕對化路徑[5]和美國的“簡化主義”，前者即個(gè)人信息控制者以窮盡所有可能的方法和手段來識(shí)別特定個(gè)人，后者即要求個(gè)人信息事實(shí)上與特定人相連接[6]。筆者認(rèn)為，就衡平價(jià)值而言，以廣義解釋與絕對化路徑把握個(gè)人信息的“可識(shí)別性”，無疑極大擴(kuò)張了個(gè)人信息保護(hù)范圍，不僅浪費(fèi)保護(hù)成本，勢必限縮個(gè)人信息開發(fā)利用的價(jià)值空間，不利于個(gè)人信息合理流通與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。簡化主義則過于狹隘，無法充分保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，使個(gè)人信息存有安全隱患。鑒于此，對個(gè)人信息“識(shí)別”的把握應(yīng)恪守一定的邊界，既不寬泛也不狹隘，對其內(nèi)涵與外延的把握，宜采取狹義解釋，要求個(gè)人信息事實(shí)上與特定個(gè)人存在關(guān)聯(lián)，該關(guān)聯(lián)應(yīng)屬較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性而非弱關(guān)聯(lián)性，且“識(shí)別”須遵循動(dòng)態(tài)性與場景性，并保持與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代下日新月異的新型“識(shí)別”技術(shù)。

2.嚴(yán)格區(qū)分個(gè)人信息與個(gè)人隱私

理論上，個(gè)人信息與個(gè)人隱私的界分已漸清晰。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人信息與隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)是包含與被包含的關(guān)系，個(gè)人隱私屬個(gè)人隱私性信息，但個(gè)人信息卻不一定都是個(gè)人隱私，如已公開的姓名、電話號(hào)碼等。以王利明為代表的許多學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人信息與隱私應(yīng)屬于兩個(gè)不同范疇，隱私往往僅被理解為隱和私的集合，隱即不為他人所知悉，私即私密信息。尹田指出，“個(gè)人隱私為個(gè)人私生活中不愿公開的私密空間”[7]。在范圍上，隱私與個(gè)人信息有交叉但不重合[4]38-59。換言之，有些涉及個(gè)人私生活的個(gè)人信息誠然屬于隱私，但生活中還存在許多公開的個(gè)人信息，如電話號(hào)碼、工作單位、家庭住址等信息，為了便于交流，人們常在一定范圍內(nèi)予以公開。這些信息難以歸入隱私權(quán)的范疇，即便如此也應(yīng)得到嚴(yán)格保護(hù)。筆者認(rèn)為，以上對個(gè)人信息與個(gè)人隱私的區(qū)分僅側(cè)重于“私密性”的區(qū)分，固然有其合理性，但忽視了個(gè)人信息的“記錄性”特征，即個(gè)人信息必須是電子或者其他形式記錄的個(gè)人信息，而未記錄的信息即便屬于隱私，也無法符合個(gè)人信息特征要求，如個(gè)人私密錄音等。事實(shí)上，在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，個(gè)人信息范圍隨著技術(shù)的飛速發(fā)展也在不斷擴(kuò)大，諸如指紋信息、面部信息、個(gè)人行蹤軌跡、個(gè)人步態(tài)、地理位置以及個(gè)人偏好等新型個(gè)人信息大量出現(xiàn)，如抖音平臺(tái)向用戶推送各類偏好的短視頻，實(shí)際上是用戶個(gè)人偏好被平臺(tái)不斷收集、利用、分析的結(jié)果。鑒于此，拓展行政公訴對個(gè)人信息的保護(hù)范圍就尤為迫切。

（二）以預(yù)防價(jià)值為導(dǎo)向拓展監(jiān)督空間

1.制度類型上堅(jiān)持預(yù)防性行政公訴

何為預(yù)防性行政公訴，當(dāng)前理論界已有相當(dāng)多的學(xué)者主張預(yù)防性行政公訴，不少學(xué)者在不同領(lǐng)域主張構(gòu)建預(yù)防性行政公訴制度或預(yù)防性環(huán)境行政公訴制度[8]。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，也已存在構(gòu)建預(yù)防性行政訴訟的理論基礎(chǔ)，學(xué)者禹竹蕊在政府信息公開領(lǐng)域提出建立健全我國的預(yù)防性行政訴訟制度，以“事中救濟(jì)”方式保障當(dāng)事人權(quán)益，推進(jìn)政府信息公開工作的發(fā)展[9]。以上學(xué)者所主張的預(yù)防性行政公訴或行政訴訟，其顯著特征在于均基于公益損失的難以彌補(bǔ)性而主張事中救濟(jì)甚至事前救濟(jì)。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，個(gè)人信息泄露所帶來的損失往往存在這樣的特征，尤其是生物識(shí)別信息等新型信息的大量出現(xiàn)，其泄露后難以修復(fù)的特征將更加明顯，這決定了個(gè)人信息行政公訴保護(hù)方式應(yīng)由結(jié)果性救濟(jì)轉(zhuǎn)向預(yù)防性規(guī)制。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息領(lǐng)域存在“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)或緊迫危險(xiǎn)”情形即可啟動(dòng)行政公訴，而無須待到公益損害實(shí)際發(fā)生，更不應(yīng)等到刑事案件查辦結(jié)束后才介入督促整治。此外，應(yīng)聚焦于行政機(jī)關(guān)在個(gè)人信息規(guī)范層面如知情同意原則、保密制度的科學(xué)制定與落實(shí)等行政執(zhí)法的前端作業(yè)，以制度之超前性實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)防性價(jià)值。

2.訴訟策略上堅(jiān)持“過程性規(guī)制”

就現(xiàn)有個(gè)人信息保護(hù)行政公訴而言，幾乎僅局限于救濟(jì)階段[10]，大量案件線索來源于已然發(fā)生損害結(jié)果的刑事案件查辦過程中。而過程性規(guī)制，實(shí)質(zhì)上是將監(jiān)督視野前置、覆蓋行政行為的全過程，不僅監(jiān)督行政行為的推進(jìn)過程，還監(jiān)督個(gè)人信息相關(guān)規(guī)范性文件的制定實(shí)施，以及如知情同意規(guī)則的設(shè)計(jì)等有關(guān)個(gè)人信息處理，檢察機(jī)關(guān)在其中任一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在履職不到位時(shí)即可介入糾偏。不可否認(rèn)，“過程性規(guī)制”本質(zhì)上是檢察權(quán)徑直介入行政權(quán)內(nèi)部的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，有可能存在逾越檢察權(quán)邊界、干擾行政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為保持檢察權(quán)應(yīng)有的謙抑性，應(yīng)恪守法定監(jiān)督范圍，這就要求以法律授權(quán)方式拓展公益訴訟受案范圍，將個(gè)人信息安全納入公益訴訟“等內(nèi)”領(lǐng)域，確保法律監(jiān)督在法律框架內(nèi)運(yùn)行。同時(shí)，應(yīng)以司法解釋明確公益損害量化標(biāo)準(zhǔn)，使實(shí)踐合理把握個(gè)人信息私權(quán)益與公共利益的界分，審慎啟動(dòng)公益訴訟。此外，可探索建立個(gè)人信息綜合管理平臺(tái)、基層治理平臺(tái)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息與檢察機(jī)關(guān)共享，并暢通各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法向檢察機(jī)關(guān)開放相關(guān)行政執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息安全領(lǐng)域的過程性、動(dòng)態(tài)性監(jiān)督。

（三）以補(bǔ)位價(jià)值為導(dǎo)向完善配套機(jī)制

1.以“跨+特”機(jī)制暢通線索來源

第一，推行設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)前我國跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)已有豐富的實(shí)踐樣本。黨的十八屆三中全會(huì)對深化司法體制改革進(jìn)行全面部署，提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”后，我國開始探索設(shè)立跨行政區(qū)劃專門檢察機(jī)關(guān)。2014年底，我國依托鐵路運(yùn)輸檢察分院先后成立了兩家跨行政區(qū)劃檢察院集中管轄特殊案件。之后，北京、上海，河南、湖北等地紛紛開展了跨行政區(qū)劃檢察試點(diǎn)工作，成效顯著?？梢?，當(dāng)前設(shè)立跨行政區(qū)劃置檢察機(jī)關(guān)的探索已有豐富的實(shí)踐樣本。從受案范圍看，“跨地域性”是其受案范圍的主要條件，正契合大數(shù)據(jù)時(shí)代下個(gè)人信息通?？绲赜蛐孤兜忍卣?。理論上，有的學(xué)者主張構(gòu)建跨行政區(qū)劃公益訴訟專門檢察院或有關(guān)協(xié)作機(jī)制[11]?？梢姡O(shè)立跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)，集中管轄個(gè)人信息等跨地域公益損害案件在理論上與實(shí)踐中均有其必要性與可行性。具體而言，應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀，以精簡化、扁平化為原則，整合現(xiàn)有鐵路檢察院職能，拓展受案范圍，明確職能定位，使其成為集中管轄跨行政區(qū)劃公益訴訟案件的專門檢察機(jī)關(guān)，以此對跨地域個(gè)人信息泄露提供整體保護(hù)，同時(shí)規(guī)避地方行政主體干擾。

第二，推行特別案件集中管轄機(jī)制。為破除行政主管部門眾多、介入監(jiān)督受阻等管轄權(quán)虛置問題，可將個(gè)人信息泄露案件納入特殊案件集中管轄范圍，并暢通跨區(qū)劃線索交辦、移交協(xié)查辦理機(jī)制，破除跨區(qū)劃管轄物理障礙，填補(bǔ)跨區(qū)劃行政公訴介入監(jiān)督空白點(diǎn)。與此同時(shí)，通過加強(qiáng)線索舉報(bào)機(jī)制建立，完善12309線索舉報(bào)平臺(tái)，加大普法力度，提高公眾保護(hù)意識(shí)，合理引導(dǎo)群眾積極舉報(bào)，擴(kuò)大線索來源，以此推進(jìn)形成個(gè)人信息泄露等重大公益損害事項(xiàng)以跨區(qū)劃管轄為主、屬地行政區(qū)劃管轄協(xié)查辦理為輔的新型監(jiān)督格局。

2.以“統(tǒng)+分”機(jī)制織密體系化保護(hù)網(wǎng)

第一，實(shí)施“統(tǒng)+分”立法。在制定專門個(gè)人信息保護(hù)法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確細(xì)化個(gè)人信息保護(hù)的原則，并以機(jī)構(gòu)精簡化為原則，整合現(xiàn)有資源，依托國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室平臺(tái)，整合信息產(chǎn)業(yè)、工商管理等部門的部分職能，構(gòu)建獨(dú)立健全、擔(dān)綱個(gè)人信息主要保護(hù)職責(zé)的綜合行政主管部門，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督個(gè)人信息保護(hù)法的實(shí)施、展開執(zhí)法調(diào)查、個(gè)人信息保護(hù)與利用研究等工作，并適時(shí)提出立法意見和建議，不斷完善統(tǒng)一部門法，保障專門法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。同時(shí)，明確各行業(yè)主管部門職責(zé)依據(jù)，構(gòu)建“一綜合主管部門+N行業(yè)行政主管部門”相互配合、運(yùn)行高效的多方監(jiān)管格局，推進(jìn)形成統(tǒng)一部門法與多領(lǐng)域法規(guī)保護(hù)網(wǎng)。

第二，完善“統(tǒng)+分”式行政公訴配套機(jī)制。訴前程序中統(tǒng)一向綜合主管部門制發(fā)檢察建議為主，向行業(yè)行政主管部門制發(fā)為輔。在整改環(huán)節(jié)，則由綜合行政主管部門組織牽頭、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促多個(gè)行業(yè)行政主管部門開展聯(lián)合執(zhí)法，既全面深入監(jiān)督同時(shí)又充分尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)，以充分自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)方式推進(jìn)個(gè)人信息領(lǐng)域治理的系統(tǒng)性、整體性，推進(jìn)形成個(gè)人信息領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管為主、分散共治為輔的行政公訴監(jiān)督網(wǎng)。

四、余論

個(gè)人信息行政公訴仍存有諸多不足，可在合理把握個(gè)人信息“可識(shí)別性”基礎(chǔ)上，在個(gè)人信息與個(gè)人隱私界分中適度拓展其保護(hù)范圍，并以預(yù)防性行政公訴與過程性規(guī)制拓展監(jiān)督空間，同時(shí)推行特殊集中管轄制度與實(shí)施“統(tǒng)+分”立法與訴前程序配套機(jī)制，可有效突破困局。但是，個(gè)人信息保護(hù)絕非一家之事，更不能僅寄望于行政公訴一種方式。實(shí)踐中，可以通過設(shè)立個(gè)人信息保護(hù)專員與行業(yè)協(xié)會(huì)方式，在充分發(fā)揮政府統(tǒng)一示范引領(lǐng)作用下，構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)與信息保護(hù)專員參與的多方配合、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的社會(huì)保護(hù)格局，從而為行政公訴開辟廣闊的“可監(jiān)督”的空間。