在穩(wěn)定與公平之間：海平面上升對海洋邊界的影響及其應對

王 陽

(西北政法大學 國際法學院，陜西 西安 710122)

當前，全球氣候變暖引發(fā)的海平面上升問題受到了國際社會的廣泛關(guān)注。2022年2月27日，政府間氣候變化專門委員會(簡稱IPCC)發(fā)布了題為《氣候變化2022：影響、適應及脆弱性》的研究報告確認：“海平面的加速和持續(xù)上升將侵蝕沿海的居民點和基礎(chǔ)設(shè)施，淹沒并破壞沿海生態(tài)系統(tǒng)?！?020年3月16日，聯(lián)合國秘書長年度報告《海洋與海洋法》以“海平面上升及其影響”為主題，闡述了海平面上升對法律、安全和可持續(xù)發(fā)展等方面的挑戰(zhàn)，并提出具體的應對措施。2019年，聯(lián)合國國際法委員會第71屆會議根據(jù)密克羅尼西亞聯(lián)邦的提議，將“與海平面上升相關(guān)的國際法”列為工作計劃，并在2021年發(fā)布了最新報告。一些深受海平面上升影響的小島嶼國家也頒布國內(nèi)法，意在維護受海平面上升影響的海洋權(quán)益。

20世紀80年代末，就有學者提出了海平面上升對《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)具體制度如基線、島嶼等問題的影響。[1]隨著這一問題被越來越多的科學研究證實，相關(guān)成果進一步豐富。現(xiàn)有研究成果表明，與海平面上升相關(guān)的海洋法問題主要集中在基線制度、島嶼制度、海洋權(quán)益維護等方面，一些成果也梳理了應對海平面上升的國家實踐。然而這些成果并未觸及問題的實質(zhì)，因為無論是海平面上升對基線還是對島嶼的影響，其最終落腳點是對海洋邊界的影響，而且這些成果對與之相關(guān)的國際司法實踐關(guān)注不夠。由于國際法建立在地球地理狀況相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上，海平面上升導致的海洋邊界的不穩(wěn)定帶來的是對國際法范式的重新審視和反思。[2]在日益不穩(wěn)定和不確定的世界中，國際法應堅守已有的規(guī)則體系，還是隨自然環(huán)境的改變而發(fā)生變化？對這一問題的解答具有十分重要的意義。

筆者首先依據(jù)《海洋法公約》中的具體條款和一般原則，分析海平面上升對公約中基線制度和海域制度的影響；其次，通過梳理兩個與海平面上升直接和間接相關(guān)的海洋劃界爭端，探究國際司法機構(gòu)對海平面上升及海岸不穩(wěn)定狀況的態(tài)度；再次，以《維也納條約法公約》(簡稱《條約法公約》)第62條情勢變更原則和“邊界例外條款”為基礎(chǔ)，分析其在海洋劃界條約中的適用前景；最后，利用相關(guān)國家特別是小島嶼國家的一系列實踐，探究海平面上升的可能應對措施。

一、海平面上升對基線和海域制度的影響：基于《海洋法公約》的審視

《海洋法公約》意在分配不同的海域范圍及其自然資源，海洋權(quán)利分配構(gòu)成公約的內(nèi)容之一。意大利學者斯科瓦其(Scovazzi)在評價“北海大陸架案”的意義時說：“拋開幾何學(等距離中間線)的劃界方法不談，法院進入了公平原則領(lǐng)域，這為《海洋法公約》所遵循的公平解決海洋爭端的方案開辟了道路?！盵3]以領(lǐng)海寬度為例，從“大炮射程說”到12海里，海洋邊界的演進過程從模糊走向確定，但受海平面上升的影響，既有的海洋邊界又再次變得模糊。海洋邊界確立了海洋區(qū)域的范圍，是海洋權(quán)利的基礎(chǔ)，模糊的海洋邊界影響既存國家的海洋權(quán)利，對《海洋法公約》中的基線制度和陸地統(tǒng)治海洋原則構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

(一)基線制度：固定基線與流動基線

《海洋法公約》確立了正常基線、直線基線和群島基線三種基線制度。依據(jù)公約規(guī)定，正?；€是沿海國官方承認的大比例尺海圖所載的低潮線；直線基線是在海岸線極為曲折或者海岸存在一系列島嶼的情況下，連接各個基點構(gòu)成的基線；群島基線專門適用于群島國，是連接群島最外緣基點的基線。在第三次海洋法會議上，國際社會并沒有特別關(guān)注上述三種基線是固定基線還是流動基線的問題，基于當下海平面上升對海洋邊界的影響，這一問題的重要性才凸顯出來。[4]因為基線是海洋權(quán)利的基礎(chǔ)，海平面上升導致依據(jù)海洋基線確立的海洋邊界不穩(wěn)定，對海洋的和平利用造成了負面影響。[5]315-316

1.固定基線與流動基線的爭論

《海洋法公約》確立的基線制度到底是固定基線還是流動基線，學者之間存在不同的觀點。支持固定基線的觀點認為：第一，固定基線能夠維護海洋邊界的穩(wěn)定，維持公約確立的海洋分配秩序，避免重新調(diào)整邊界帶來的負面影響；[6]第二，《海洋法公約》第16條、第47條將基線和基點海圖與地理坐標“妥為公布”并交存聯(lián)合國秘書長的規(guī)定，意在永久確立海洋邊界，使其不會隨自然狀況的變化(海平面上升)而發(fā)生改變；[7]178第三，即使海平面上升將島嶼淹沒，固定基線也使該島嶼上的居民能夠繼續(xù)主張對相關(guān)海域范圍內(nèi)自然資源的權(quán)利。[8]165而支持流動基線的觀點認為：第一，海洋基線依據(jù)海岸的變化而變化，體現(xiàn)了“陸地統(tǒng)治海洋原則”；第二，《海洋法公約》第7條第2款暗示，公約中規(guī)定的基線不一定是固定不變的；[7]185第三，在海平面上升導致海洋邊界發(fā)生變動的情況下，流動基線更能反映海岸變化的現(xiàn)實情況。[9]究竟《海洋法公約》中確立的基線是固定基線還是流動基線，需要對具體的法律條款進行分析，與此相關(guān)的法律依據(jù)是《海洋法公約》第7條第2款與第16條2款。

2.流動基線的適用——《海洋法公約》第7條第2款

《海洋法公約》第7條第2款由孟加拉國在公約談判中率先提出。孟加拉國的海岸線特別是恒河河口的海岸線極不穩(wěn)定，所以便提出了在海岸不穩(wěn)定狀況下的基線劃定方法(1)孟加拉國認為：“孟加拉國是一個擁有超過1 000英里曲折海岸線和大量沿岸島嶼的沿海國，在季風季節(jié)，恒河三角洲有超過1 000萬噸的泥沙在此沉積，因此恒河三角洲沒有穩(wěn)定的低潮線，并且此處的航道也在不斷發(fā)生變化?！睋?jù)此，孟加拉國認為：“如果靠近海岸的水域由于水流沖刷和沉積過程形成了極不穩(wěn)定的低潮線，應當在海岸和海岸水域選擇合適的地點劃定直線基線?！眳⒁奡atya N. Nandan，Shabtai Rosenne：United Nations Convention on the Law of the Sea 1982，A Commentary，Vol. II，Brill Nighoff 1993年出版，第101頁。?；谠摋l款對海岸不穩(wěn)定的描述，有學者認為，該條款中“三角洲和其他自然條件”中的“其他自然條件”可以指代海平面上升，在海平面上升引起海岸不穩(wěn)定的情況下可以適用。[7]184有學者認為該條款是劃定直線基線的“特別法”：一方面，該條款只有在滿足公約第7條第1款“海岸線極為曲折”或“沿岸存在島嶼”的標準后才能適用；另一方面，該條款只在那些存在三角洲的海岸線適用，這是一種特殊情況下的規(guī)定。[10]這一觀點也是《海洋法公約》談判中各方所持觀點。該條款在海平面上升時面臨的適用障礙是，需要滿足第1款“海岸線極為曲折”或者“沿岸存在島嶼”的條件。

不過國際法協(xié)會2018年發(fā)布的報告《國際海洋法上的基線》對《海洋法公約》第7條第1款和第2款的關(guān)系作出了新的闡釋。報告認為，這三個標準(海岸線曲折、沿岸存在島嶼、海岸線極不穩(wěn)定)不是累積的，滿足其中一個標準就足以使沿海國劃定直線基線(2)參見International Law Association：Sydney Conference Report 2018，Baselines under the International Law of the Sea，訪問網(wǎng)址：https://www.ila-hq.org/en_GB/documents/conference-report-sydney-2018-5。。這一觀點在海平面上升導致海岸線極不穩(wěn)定的情況下，為從固定基線向流動基線發(fā)展提供了新的解讀。雖然該報告不具有法律拘束力，但可以為流動基線發(fā)展提供新的論據(jù)支撐。

可見，對《海洋法公約》第7條第2款的解釋不能說明公約是否承認流動基線，因為對這一條款的適用條件還存在爭論，但可以確定，隨著海平面上升對海洋基線產(chǎn)生影響，原來相對確定的海洋基線可能變得不那么確定。海洋侵蝕陸地，海洋基線向陸地移動，相應的海洋區(qū)域也向陸地移動，原先屬于沿海國管轄的海洋區(qū)域可能會變成國際公域，沿海國的海洋權(quán)利也會喪失。

3.固定基線的適用——《海洋法公約》第16條第2款

《海洋法公約》第16條第2款規(guī)定了締約國對領(lǐng)海基線的海圖和地理坐標“妥為公布”并將其副本交存聯(lián)合國秘書長“保存”的義務。這一規(guī)定的宗旨是：第一，維護沿海國對領(lǐng)海的主權(quán)；第二，為他國船舶航行提供足夠的信息，防止船舶在航行過程中因疏忽而進入沿海國領(lǐng)?；蛘哌`反與無害通過權(quán)相關(guān)的規(guī)則。[11]相似規(guī)定還見于公約中的群島基線制度、專屬經(jīng)濟區(qū)制度、大陸架制度。公約規(guī)定的對海圖和地理坐標“妥為公布”和交聯(lián)合國秘書長“保存”的對象不僅包括海洋基線，還包括海洋區(qū)域的外部界限和海洋劃界線?！巴诪楣肌焙汀氨４妗钡牧x務具有對內(nèi)和對外兩個目標：對內(nèi)是為了維護沿海國的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，對外是確保其他國家的海洋活動不會侵害沿海國的海洋權(quán)益。

《海洋法公約》對基線海圖和地理坐標“妥為公布”與交聯(lián)合國秘書長“保存”的義務實質(zhì)上是為了確定不同國家之間的權(quán)利和義務關(guān)系。不過還不能確定這一行為是否具有固定海洋基線和海洋權(quán)利的作用，因為“妥為公布”和交聯(lián)合國秘書長“保存”的行為屬于國家單方行為，在與他國不存在海域重疊的情況下，一國完全可以因海平面上升對本國的海圖進行修訂和更新，重新“公布”和交聯(lián)合國秘書長“保存”。而在與他國海域存在重疊的情況下，需要達成新的劃界條約，再“公布”和交聯(lián)合國秘書長“保存”。實踐中一些國家由于海圖時間較長，已經(jīng)不能夠準確反映已經(jīng)改變的海洋地理狀況。[12]可見，在海平面上升對海洋邊界影響日益顯著的情況下，無論是單方面的調(diào)整，還是重新達成劃界條約，這一條款都不能簡單地理解為固定海洋邊界。

(二)海洋區(qū)域：陸地統(tǒng)治海洋原則的挑戰(zhàn)

《海洋法公約》建立在陸地統(tǒng)治海洋原則的基礎(chǔ)上，國際法院在“英挪漁業(yè)案”中明確“陸地賦予了沿海國主張沿海水域的權(quán)利”(3)參見Fisheries Case，Judgment of December 18th，1951，I.C.J. Reports 1951，p. 133。。在“北海大陸架案”中，國際法院指出毗連區(qū)和大陸架都是陸地統(tǒng)治海洋原則適用的結(jié)果(4)參見North Sea Continental Shelf，Judgment，I.C.J. Reports 1969，p. 51。。海平面上升使低潮線向陸地移動，淹沒作為直線基線基點的島嶼和巖礁，對陸地統(tǒng)治海洋原則構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

從海洋法發(fā)展的歷史過程來看，新的海洋區(qū)域如專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架契合了發(fā)展中國家建立國際經(jīng)濟新秩序的訴求。20世紀50年代開啟的“海洋圈地運動”打破了傳統(tǒng)海洋法上領(lǐng)海與公海的二元劃分態(tài)勢。這些海域建立在沿海國特別是發(fā)展中國家對海洋資源主張權(quán)利的基礎(chǔ)上。海平面上升導致海洋區(qū)域范圍發(fā)生變化，對海洋權(quán)利產(chǎn)生了影響。有學者估計，在太平洋海域，如果距離最近領(lǐng)海基線400海里的島嶼因海平面上升而被淹沒，在該島嶼能夠主張專屬經(jīng)濟區(qū)的條件下，將喪失達21萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)。[13]基于海平面上升對海洋權(quán)利的影響，一些小島嶼國家反應迅速。2018年3月，參加第二屆太平洋島國領(lǐng)導人峰會的小島嶼國家領(lǐng)導人共同簽署《德拉普承諾》，確認《海洋法公約》中的基線制度具有永久性，不受海平面上升的影響(5)參見Delap Commitment，訪問網(wǎng)址：https://www.pnatuna.com/sites/default/files/Delap%20Commitment_2nd%20PNA%20Leaders%20Summit.pdf。。圖瓦盧總理埃內(nèi)萊·索波阿加(Enele Sopoaga)也曾明確表示，圖瓦盧的基線和海洋權(quán)利一旦建立，將不會隨著海平面上升而改變(6)參見Statement by the Hon. Enele Sopoaga，the Prime Minister of Tuvalu during the Partnership Dialogue 7：Enhancing the Conservation and Sustainable Use of Oceans and Their Resources by Implementing the International Law as Reflected in the United Nations Convention on the Law of the Sea，訪問網(wǎng)址：https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/24716tuvalu.pdf。。固定基線的觀點代表了小島嶼國家對海平面上升的態(tài)度，這正是出于公平原則的考慮。[14]從追求確定的海洋權(quán)利，以及由此延伸出的對海洋自然資源權(quán)利的主張來看，固定基線及確定的海洋邊界對發(fā)展中國家比較公平，因為它擺脫了海平面上升對《海洋法公約》中的基線制度和海域制度造成的不穩(wěn)定和不確定，避免了公約確立的海洋秩序的動蕩。

海平面上升對基線制度和海域制度的影響會導致《海洋法公約》確立的海洋權(quán)利喪失，海洋權(quán)利和義務的確定有賴于明確的海洋基線、海域的外部界限和海洋邊界。如果海洋基線隨海平面上升不斷發(fā)生變化，海域的范圍將不能確定，相應的海洋權(quán)利和義務就不會保持穩(wěn)定，這對沿海國是不公平的。從《海洋法公約》誕生至今，人類面臨許多新的海洋問題。雖然國際社會有意使公約成為一個動態(tài)的條約而適應不斷變化的自然環(huán)境，但它可能已不再適應海平面上升的影響。[5]316當《海洋法公約》不再能夠反映海洋地理狀況的客觀情況，當海圖標明的基線和海域的地理坐標不能在實際中找到相對應的地理位置，當海洋權(quán)利義務分配不再體現(xiàn)發(fā)展中國家的訴求，公約建立的基礎(chǔ)陸地統(tǒng)治海洋原則很有可能被動搖。

二、海平面上升與不穩(wěn)定的海岸地理狀況：對相關(guān)海洋劃界實踐的思考

海洋劃界的目標之一就是獲得公平的劃界結(jié)果，海平面上升對這一目標構(gòu)成了威脅。到目前為止，與海平面上升直接相關(guān)的國際海洋爭端數(shù)量較少。筆者選取了與海平面上升和海岸不穩(wěn)定相關(guān)的海洋劃界爭端，以此來探究國際司法機構(gòu)對海平面上升和海岸不穩(wěn)定的態(tài)度。

(一)海岸地理狀況：海洋劃界的客觀性標準

與陸地邊界一樣，海洋邊界意在確立海洋權(quán)利歸屬，實現(xiàn)定分止爭?！逗Ｑ蠓üs》和國際司法實踐確立了相對完備的海洋劃界原則與方法。對于陸地統(tǒng)治海洋原則在海洋劃界中的適用，海岸地理狀況顯得尤為關(guān)鍵，因為陸地是沿海國向海洋主張權(quán)利的法律來源。在“北海大陸架案”中國際法院承認，海岸線輪廓可能導致劃界的不公平，為追求公平的結(jié)果，海洋劃界的首要考慮因素是海岸的總體輪廓(7)參見North Sea Continental Shelf，Judgment，I.C.J. Reports 1969，para. 53，para. 96，para. 101。。在“愛琴海大陸架案”中，國際法院認為沿海國對大陸架勘探和開發(fā)的權(quán)利是依據(jù)其對陸地的主權(quán)而存在(8)參見Aegean Sea Continental Shelf，Judgment，I.C.J. Reports 1978，p. 3，para. 86。。在“巴巴多斯訴特立尼達和多巴哥海洋劃界案”中，仲裁庭確認海岸的地理狀況在海洋劃界中處于優(yōu)先地位(9)參見Delimitation of the Exclusive Economic Zone and the Continental Shelf(Barbados v. Trinidad and Tobago)(2006)XXVII RIAA 147，para. 228。。在“孟加拉國訴緬甸海洋劃界案”中，國際海洋法法庭認為“海洋劃界的方法應當是在考慮(海岸)地理現(xiàn)實和個案的特別情況下，獲得公平的結(jié)果”(10)參見Delimitation of the Maritime Boundary in the Bay of Bengal(Bangladesh/Myanmar)，Judgment，ITLOS Reports 2012，p. 67，para. 235。?？梢?，在海洋劃界中，海岸的地理狀況扮演著重要的角色。一般而言，海岸的地理狀況包括海岸線的輪廓、海岸線的凹凸帶來的對海洋區(qū)域的截斷效應、海岸線的長度、海洋地物的大小、海岸的穩(wěn)定性等因素。[15]388這些因素共同指向了海洋劃界中的客觀性標準，即依據(jù)海岸實際的地理狀況所呈現(xiàn)出來的客觀條件來決定具體的劃界方法，只要能夠產(chǎn)生公平的劃界結(jié)果，至于適用何種劃界方法則不重要。這種客觀性標準是為了追求法律的確定性，它來源于陸地統(tǒng)治海洋原則，構(gòu)成了海洋權(quán)利的中心。[8]167在海洋劃界過程中，以海岸地理狀況為依據(jù)的客觀性標準決定了具體劃界方法的適用，也決定了海洋權(quán)利的分配。不過在海平面上升造成海岸不穩(wěn)定的情況下，這一海洋劃界的客觀性標準受到了挑戰(zhàn)。

(二)海平面上升與不穩(wěn)定的海岸：兩個海洋劃界案述評

1.“孟加拉國訴印度海洋劃界案”

在本案中，就海平面上升對孟加拉國恒河三角洲的影響而導致的海岸的不穩(wěn)定問題，孟加拉國認為：恒河三角洲海岸是世界上最不穩(wěn)定的海岸之一，河流沉積、頻發(fā)的風暴以及海平面上升對海岸的侵蝕，導致恒河三角洲極不穩(wěn)定，其結(jié)果是，用以劃定等距離中間線的基點，以及等距離中間線本身，可能每年都不一樣，今天的海岸基點也許明天就位于水下(11)參見Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration between Bangladesh and India，Memorial of Bangladesh，Vol. I，para. 6.77。。印度在答辯狀中認為，在海洋劃界中，海岸地理狀況的識別應當聚焦于當前海岸的地理狀況(12)參見Continental Shelf(Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya)，Judgment，I.C.J. Reports 1982，p. 54，para. 61；Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration between Bangladesh and India，Counter-Memorial of India，Vol. I，paras. 5.22-5.24。。印度還認為，海洋地理狀況的變化不是在短期內(nèi)就能實現(xiàn)的，而是需要很長時間(13)參見Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration between Bangladesh and India，Counter-Memorial of India，Vol. I，p. 257。。

仲裁庭支持了印度的觀點。仲裁庭認為：第一，本案的焦點不是海平面上升是否影響海岸，而是基點的選擇是否反映海岸的一般走向；第二，海洋邊界和陸地邊界一樣，具有穩(wěn)定性和確定性，從而能夠維護相關(guān)國家之間的穩(wěn)定關(guān)系；第三，氣候變化及其可能的影響不能侵害世界范圍內(nèi)已劃定的海洋邊界，亦不能影響國家間通過協(xié)商達成的海洋劃界和通過司法機關(guān)裁決的海洋劃界。不過，仲裁庭承認，氣候變化對海洋環(huán)境以及對沿海國的影響，具有不確定性和不可預測性，從而使所有涉及對海岸線侵蝕和沉積的預測變得不那么確定。盡管如此，未來海岸的改變，包括因氣候變化發(fā)生的改變，不能成為調(diào)整臨時性中間線的考慮因素(14)參見Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration between Bangladesh and India，Award，dated 7 July 2014，paras. 214-217，para. 399。。

2.“尼加拉瓜訴洪都拉斯海洋劃界案”

與“孟加拉國訴印度海洋劃界案”不同，“尼加拉瓜訴洪都拉斯海洋劃界案”并不直接涉及海平面上升對海洋劃界的影響，該案只是在海岸地理狀況不穩(wěn)定影響具體劃界方法選擇的情況下，才與海平面上升間接相關(guān)。因為海平面上升會淹沒作為基點的島嶼或者巖礁，直接導致海岸的不穩(wěn)定。

在海洋劃界實踐中，“等距離中間線+特殊情況”方法一直以來就是海洋劃界的首選方法。不過國際法院也認為，與其他劃界方法相比，這一方法并不具有優(yōu)先性，在適用“等距離中間線+特殊情況”不合適時就不會適用。

在該案中，雙方都沒有提出將“等距離中間線+特殊情況”作為劃界的首選方法。尼加拉瓜認為，海岸的不穩(wěn)定使確立穩(wěn)定的劃界基點存在困難，“等距離中間線+特殊情況”的劃界方法不適用，而反映兩國海岸線一般走向的角平分線劃界法能夠避免這一問題。國際法院同意尼加拉瓜的觀點，認為靠近陸地邊界的海岸不穩(wěn)定，不可能確立穩(wěn)定的基點，使用靠近可可河口的兩個基點所確立的邊界線會發(fā)生變形，向海岸偏離一定的距離。適用臨時性等距離中間線劃界方法會造成海洋劃界的武斷與不合理(15)參見Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea(Nicaragua v. Honduras)，Judgment，I.C.J. Reports 2007，para. 277。。

法院由此轉(zhuǎn)向了角平分線劃界方法，認為角平分線劃界方法是等距離中間線方法的補充，適用角平分線劃界方法的正當性在于海岸線的輪廓以及海岸線與所劃海域的關(guān)系。在該案中，角平分線方法與等距離中間線方法相似，都是為了達到公平的目標。法院考慮到可可河口河流沉積造成的海岸不穩(wěn)定的情況，在劃定海洋邊界時，從距離河口三海里的海面上劃起(16)參見Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea(Nicaragua v. Honduras)，Judgment，I.C.J. Reports 2007，para. 311。。這說明法院在劃定海洋邊界時，刻意避免了海岸不穩(wěn)定帶來的海洋邊界的不確定。

海岸的不穩(wěn)定是海洋劃界考慮的因素之一，雖然上述兩個案例中都涉及這一問題，但是國際司法機構(gòu)卻給出了不同的處理方式。對此，有學者注意到二者的不同點在于海岸不穩(wěn)定的來源的差異。[15]391在“孟加拉國訴印度海洋劃界案”中，海岸線的不穩(wěn)定來源于海平面上升；而在“尼加拉瓜訴洪都拉斯案”中，影響海岸線穩(wěn)定的因素是河流沖擊形成的自然沉積和三角洲。國際司法機構(gòu)肯定了河流沖擊對海岸線的影響而否定了海平面上升對海岸線的影響。

(三)國際司法機構(gòu)對待海平面上升及海岸不穩(wěn)定的態(tài)度

從為數(shù)不多的海洋劃界實踐中，可以窺探出國際司法機構(gòu)對海平面上升一般持否定態(tài)度，具體包含以下內(nèi)容。

第一，聚焦當下的劃界實踐。海平面上升及其影響可能需要幾十年甚至上百年才能呈現(xiàn)，它對于當下海洋劃界實踐的影響可以忽略不計。在“孟加拉國訴印度海洋劃界案”中，仲裁庭就持這樣的觀點。雖然科學界對海平面上升已經(jīng)形成了廣泛的共識，但是它對法律制度特別是海洋法制度的影響需要一個過程。國際司法機構(gòu)從維護穩(wěn)定的海洋劃界秩序出發(fā)，對海平面上升持保守的態(tài)度。[16]不難理解其中的原因：如果國際司法機構(gòu)肯定海平面上升對海洋劃界的影響，則大量的海洋爭端將以海平面上升為由出現(xiàn)，鑒于海平面上升及其影響存在長期性和不確定性，這就使得既有的海洋劃界規(guī)則，無論是劃界基點的選取還是劃界方法的適用都存在困難，進而破壞穩(wěn)定的海洋劃界秩序。

第二，著眼法律規(guī)定的空白。在《海洋法公約》的談判過程中，國際社會在當時并沒有考慮到海平面上升對海洋劃界的影響。鑒于海平面上升在公約中的空白地位，雖然上述兩個案例都存在海岸不穩(wěn)定的因素，但二者產(chǎn)生的原因不同。在“尼加拉瓜訴洪都拉斯海洋劃界案”中，海岸的不穩(wěn)定狀況來源于河流沖擊形成的自然沉積和三角洲，這種情況下對于海洋基點的選擇，《海洋法公約》第7條第2款和第15條分別作出了明示和默示的規(guī)定(17)《海洋法公約》第7條第2款規(guī)定，在因有三角洲和其他自然條件以致海岸線有非常不穩(wěn)定之處，可沿低潮線向海處選擇適當各點，而且，盡管以后低潮線發(fā)生后退現(xiàn)象，該直線基線在沿海國按照本公約加以改變之前仍然有效；第15條規(guī)定了海洋劃界等距離中間線適用例外的“其他因素”的情形，雖然公約并沒有明示“其他因素”的內(nèi)容，但是在“尼加拉瓜訴洪都拉斯案”中，國際法院承認，海岸線的不穩(wěn)定是導致不適用等距離中間線的“其他因素”。參見Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea(Nicaragua v. Honduras)，Judgment，I.C.J. Reports 2007，para. 287。；而在“孟加拉國訴印度海洋劃界案”中，海岸不穩(wěn)定則來源于海平面上升，《海洋法公約》并沒有作出明確的規(guī)定。這也是國際司法機構(gòu)“同案不同判”的原因。在國際司法實踐中，當相關(guān)法律規(guī)則不明確時，國際司法機構(gòu)在一定程度上扮演著“造法者”的角色，這從大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)生的過程中可見一斑。但在涉及海平面上升的相關(guān)規(guī)則時，國際司法機構(gòu)并沒有主動發(fā)揮司法造法的功能。有學者認為，應對海平面上升需要的是國際社會的協(xié)調(diào)行動，而非法官造法。[17]從海洋法乃至國際法的發(fā)展進程來看，國際司法機構(gòu)否定海平面上升對海洋邊界影響的原因很可能在于當前與海平面上升相關(guān)的國際法規(guī)則發(fā)展還不充分。從海洋法視角來看，海平面上升與《海洋法公約》中的基線制度、島嶼制度和劃界制度密切相關(guān)；而從國際法視角來看，海平面上升囊括國家領(lǐng)土、人權(quán)保護、生物多樣性維護等議題，對國際法規(guī)則的發(fā)展具有重要的影響。雖然小島嶼國家的實踐代表了與之相關(guān)的國際法規(guī)則正在發(fā)展成型，但是在立場相對保守的國際司法機構(gòu)看來，海平面上升還不足動搖以陸地統(tǒng)治海洋原則為基礎(chǔ)的整個《海洋法公約》體系。

第三，追求公平的劃界結(jié)果。在“孟加拉國訴印度海洋劃界案”中，仲裁庭強調(diào)海洋劃界的首要目標是獲得公平的結(jié)果。在考慮到孟加拉國提出的海平面上升影響劃界公平的觀點后，仲裁庭認為，海平面上升對海岸的侵蝕存在不可預測性，不能將其作為調(diào)整等距離中間線的依據(jù)(18)參見Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration between Bangladesh and India，Award，dated 7 July 2014，p. 397，p. 399。。而在“尼加拉瓜訴洪都拉斯海洋劃界案”中，國際法院之所以摒棄等距離中間線而選擇角平分線的劃界方法，是為了得到公平的劃界結(jié)果。尼加拉瓜海岸的不穩(wěn)定使得等距離中間線方法不適用?？梢?，獲得公平結(jié)果一直都是海洋劃界的目標。不過，由于海岸不穩(wěn)定的來源不同，國際司法機構(gòu)在處理結(jié)果上有所差別。“孟加拉國訴印度海洋劃界定案”中，由于氣候變化對海岸影響的不確定性和不可預測性，仲裁庭拒絕考慮這一因素；“尼加拉瓜訴洪都拉斯海洋劃界案”中，因為海岸的不穩(wěn)定影響到了公平結(jié)果，國際法院才拋棄等距離中間線而適用角平分線。在國際司法機構(gòu)看來，河流沖擊造成的海岸不穩(wěn)定程度似乎要大于海平面上升。

第四，維護邊界秩序的穩(wěn)定。在“孟加拉國訴印度海洋劃界案”中，仲裁庭將陸地邊界與海洋邊界的功能等同，認為二者都是為了邊界秩序的確定性與穩(wěn)定性，仲裁庭否定海平面上升對海洋劃界的影響，就是出于維護邊界秩序穩(wěn)定的考慮；在“尼加拉瓜訴洪都拉斯海洋劃界案”中，國際法院將不穩(wěn)定海岸排除在海洋劃界的考慮范圍之外，也是為維護海洋邊界的穩(wěn)定。因為海平面上升加劇了海岸線的不穩(wěn)定，這與一貫重視穩(wěn)定的政治邊界體系不符。[18]海平面上升從本質(zhì)上來講是一個科學問題，科學與法律的相遇給海洋劃界規(guī)則帶來了一定的影響。海洋劃界是否需要考慮科學問題，國際海洋法法庭法官呂迪格·沃爾夫魯姆(Rüdiger Wolfrum)在“孟加拉國訴緬甸海洋劃界案”個別意見中持肯定態(tài)度，他認為，海洋劃界的法律并不是靜態(tài)的，要逐步發(fā)展，并且必須考慮新的科學發(fā)現(xiàn)(19)參見Delimitation of the Maritime Boundary in the Bay of Bengal(Bangladesh/Myanmar)，Declaration of Judge Wolfrum，ITLOS Reports 2012，p. 137。。與之相反的是，另一位法官若澤·路易斯·熱蘇斯(José Luis Jesus)認為，無論海平面如何發(fā)生改變，海洋基線一旦依據(jù)《海洋法公約》確立，就將是永久的(20)參見José Luis Jesus：Rocks，New-born Islands，Sea Level Rise and Maritime Space，收錄于Jochen Abr. Frowein，Klaus Scharioth，Ingo Winkelmann，et al：Verhandeln für den Frieden(Negotiating for Peace)，Springer 2003年出版，pp. 602-603。。兩位法官觀點的對立在一定程度上代表了國際社會對海平面上升態(tài)度的分歧。從國際司法機構(gòu)的觀點來看，維護邊界秩序的穩(wěn)定超越了科學問題(海平面上升)對法律(海洋劃界規(guī)則)的影響，因為科學問題存在不確定性，而維護法律秩序的穩(wěn)定是國際司法機構(gòu)的首要目標。

由是觀之，國際司法機構(gòu)在考慮海平面上升對海洋邊界影響的因素時，注重闡述既有的規(guī)則而回避提出新的規(guī)則。至于現(xiàn)有的劃界規(guī)則如何適應海平面上升、如何作出改變，上述案例都沒有提及。鑒于目前與海平面上升相關(guān)的國際司法實踐數(shù)量還比較少，未來這方面規(guī)則的形成有賴于國家實踐和國際司法實踐的進一步發(fā)展。

三、穩(wěn)定與公平的沖突：海平面上升對海洋劃界條約的影響

海平面上升對海洋劃界條約的解釋和適用有著重要影響，解決海洋邊界穩(wěn)定和變化的方案應當超越《海洋法公約》，從條約法中尋找答案。

(一)劃界條約的目標：穩(wěn)定的邊界秩序

無論是陸地劃界條約還是海洋劃界條約，都旨在解決權(quán)利重疊狀況下的利益分配問題，在當事國通過劃界條約劃定邊界后，得益于該條約創(chuàng)造的穩(wěn)定的邊界秩序，雙方一般都不會主動修改，所以，穩(wěn)定性是劃界實踐的突出特征(21)正如國際法院在“柏威夏寺案”中所指出的那樣：“當兩個國家劃定邊界時，首要目標之一便是獲得穩(wěn)定性和終局性。”參見Case concerning the Temple of Preah Vihear(Cambodia v. Thailand)，Merits，Judgment of 15 June 1962：I.C.J. Reports 1962，p. 34。。國家之間達成劃界條約，就意味著劃界實踐的終結(jié)，很少有國家會考慮到自劃界完成后，受自然環(huán)境變化特別是海平面上升的影響而對其進行修改。[8]180-181相關(guān)國際法規(guī)則為保障劃界條約的穩(wěn)定提供了明確的法律依據(jù)?！稐l約法公約》第62條第2款規(guī)定了情勢變更原則的“邊界例外”，即如果一項條約是確立邊界條約，則該條約不受條約法上情勢變更原則的影響。同樣《維也納國家繼承條約》第11條規(guī)定，國家繼承不影響確立邊界的條約以及與該條約相關(guān)的權(quán)利義務關(guān)系。兩公約表明了相同的立場，即保持劃界條約的穩(wěn)定，使其不因締約條件和締約主體的變化而變化。鑒于邊界爭端對國際和平與安全的重要影響，這些規(guī)定的目的在于避免邊界沖突，維護國際秩序的和平與安全。

(二)公平的考量：海岸地理條件的變化

海洋劃界條約的穩(wěn)定立足于維護國際社會的和平與安全，但事實情況是，受潮汐、海水侵蝕，或者河流上游泥沙在河口逐漸沉積的影響，海岸線是在不斷發(fā)生變化的。1955年國際法委員會在討論海岸線變化可能會對領(lǐng)海邊界造成的影響時，特別報告員菲茨莫里斯(Fitzmaurice)以阿根廷拉普拉塔河口為例，認為河流的沉積作用形成的新陸地向海移動的自然狀況使得一些國家在確定測量領(lǐng)海寬度的低潮線時，會發(fā)現(xiàn)有必要隨著時間的推移不斷修改這一基線(22)參見United Nations：Yearbook of International Law Commission 1955 (Vol. I)，p. 221。?！稐l約法公約》特別報告員沃爾多克(Waldock)同樣注意到，如果邊界條約建立在自然狀況的基礎(chǔ)上，自然狀況的改變可能會影響邊界條約的解釋和適用(23)參見United Nations：Fifth Report on the Law of Treaties by Sir Humphrey Waldock，Special Rapporteur (A/CN.4/183 and Add.1-4)，p. 44。。特別是在海洋劃界條約中，海平面上升導致的海岸線的變化可能會影響相關(guān)國家的海洋權(quán)利。例如，海平面上升導致作為正?；€的低潮線向陸地移動，或者淹沒作為直線基線基點的巖礁和島嶼，使得沿岸國實際管轄的海洋區(qū)域，包括領(lǐng)海、內(nèi)水、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架范圍發(fā)生改變。沿海國實際管轄的海域范圍縮小，使原先屬于國家管轄范圍內(nèi)的海域成為國際公域，導致沿海國和船旗國既有的海洋權(quán)利和義務發(fā)生改變，造成不公平的結(jié)果。因此，從維護公平原則的角度出發(fā)，有必要使海洋劃界條約適應海平面上升造成的不斷變化的海洋地理環(huán)境。

(三)公平與穩(wěn)定的沖突：情勢變更原則的適用

在討論海平面上升對海洋邊界影響的過程中，有學者認為，海平面上升導致海岸的地理狀況發(fā)生變化，改變了海洋劃界條約締結(jié)時的客觀條件，構(gòu)成終止這一條約的理由，《條約法公約》第62條中情勢變更原則作為終止海洋劃界條約的依據(jù)可以適用。[19]然而，《條約法公約》第62條第2款規(guī)定，在涉及“確定邊界條約”的情況下，“情勢變更條款”不適用?；诖?，有必要探討在海平面上升背景下“情勢變更條款”的適用前景。

1.公平：情勢變更原則的目標

《條約法公約》之所以確立情勢變更原則，是為了維護公平的權(quán)利義務關(guān)系。在公約談判過程中，日本代表認為，情勢變更原則的理論基礎(chǔ)在于公平，當情勢發(fā)生變更使得義務的平衡被根本改變而導致締約一方承擔較重義務時，這一原則應當適用(24)參見United Nations：United Nations Conference on the Law of Treaties(A/CONF.39/C.1/SR.63)，1968，para. 16。。古巴、西班牙和民主剛果的代表認為，情勢變更原則的基礎(chǔ)是公平和正義(25)參見United Nations：United Nations Conference on the Law of Treaties(A/CONF.39/C.1/SR.64)，1968，para. 6，para. 9，para. 93。。國際法委員會在討論“條約法公約草案”時認為，基于平等和正義的理論，情勢發(fā)生根本改變在某些情況下可以作為締約一方終止條約的理由(26)參見United Nations：Yearbook of the International Law Commission 1966 (Vol. II)，p. 258。。特別報告員菲茨莫里斯在報告中認為，與條約相關(guān)的實體目標的消失，如海床沉陷導致島嶼消失、河床的永久干涸等，使得與之相關(guān)的條約義務不可能恢復時，條約就會終止(27)參見United Nations：Yearbook of the International Law Commission，Second Report on the Law of Treaties by Mr. G. G. Fitzmaurice，Special Rapporteur(A/CN.4/107)，1957，para. 97。。因為締約條件的變化對雙方的權(quán)利義務關(guān)系構(gòu)成了根本改變，如果繼續(xù)履行條約，對締約一方而言，就會帶來不公平的結(jié)果。

2.穩(wěn)定：“邊界例外條款”的目標

與情勢變更原則指向公平不同，“邊界例外條款”的目標是維護條約的穩(wěn)定。在“條約法公約草案”的討論過程中，阿富汗代表認為，“邊界例外”削弱了(公平)理論，這一例外是基于條約穩(wěn)定的名義規(guī)定的(28)參見United Nations：United Nations Conference on the Law of Treaties(A/CONF.39/C.1/SR.64)，1968，para. 28。。希臘代表認為，(情勢變更)指向的公平的結(jié)果不應當損害國際條約關(guān)系的穩(wěn)定(29)參見United Nations：United Nations Conference on the Law of Treaties(A/CONF.39/C.1/SR.65)，1968，para. 3。。蘇聯(lián)代表認為，情勢變更不能夠成為終止邊界條約的理由，這是和平利益的要求(30)參見United Nations：United Nations Conference on the Law of Treaties(A/CONF.39/C.1/SR.64)，1968，para. 49。。國際法委員會認為，“邊界例外條款”意在強調(diào)條約的穩(wěn)定性，這對國際和平與安全相當重要(31)參見United Nations：Yearbook of the International Law Commission 1966(Vol. II)，p. 260。。條約穩(wěn)定性指向了條約必須遵守原則。

基于情勢變更原則與條約必須遵守原則的沖突，盡管國際司法機構(gòu)承認前者的存在，但是在司法實踐中很少援引。[8]184-185“邊界例外條款”引入情勢變更原則是為了維護條約的穩(wěn)定性，即條約必須遵守原則在條約關(guān)系中的優(yōu)先地位，質(zhì)言之，是因為邊界爭端往往是國際沖突的來源，這一規(guī)定意在確保邊界的穩(wěn)定，從而維護國際和平與安全。[20]101-102

3.情勢變更原則適用的不確定

前已述及，情勢變更原則引入《條約法公約》是為了維護締約方權(quán)利義務的公平。由于應對海平面上升不存在明確的國際法規(guī)則，需要發(fā)揮條約解釋的功能，既要使既存條約保持一定的穩(wěn)定性，又要使其適應不可預見的實際情況。[21]

針對《條約法公約》第62條第1款情勢變更原則文本的闡釋，國際法委員會在“條約法公約草案”談判中提出了五個限制性條件。[22]按照國際法委員會的觀點，將海平面上升視為情勢變更必須滿足以下條件：第一，海平面上升發(fā)生在締結(jié)海洋劃界條約當時；第二，海平面根本改變了海洋劃界條約內(nèi)容；第三，締約國在締約當時并沒有預見到海平面上升；第四，締約方同意受條約拘束的基礎(chǔ)是對海洋邊界穩(wěn)定性的考量；第五，海平面上升導致海洋邊界的變化將根本改變義務履行的程度。

基于文義解釋，可以發(fā)現(xiàn)，海平面上升導致的海洋基線的不斷變化打破了締約方對穩(wěn)定海洋邊界的期待，從根本上改變了劃界條約的內(nèi)容，并改變了條約中的權(quán)利義務關(guān)系。上述限制性標準中的第三項“可預見標準”則存在問題。當前國際社會持續(xù)關(guān)注海平面上升，締約雙方在達成劃界條約時必然會預見到這一問題對海洋劃界的影響。有學者認為，鑒于20世紀80年代以來，氣候變化負面影響在全球范圍內(nèi)的持續(xù)傳播，國家在締約時不可能對海平面上升沒有預見。[8]190也就是說，海平面上升無法滿足情勢變更的可預見性標準。

但是從目的和宗旨解釋出發(fā)，情勢變更原則的目的是維護締約方在條約中公平的權(quán)利義務關(guān)系。因為海平面上升改變了海洋邊界穩(wěn)定的狀況，使沿海國海域面積發(fā)生變化，間接影響到沿海國的海洋權(quán)利。在海岸地理狀況因海平面上升發(fā)生改變而直接導致海洋區(qū)域發(fā)生變化時，達成新的劃界條約比堅持原有的條約更有利于維護締約方權(quán)利和義務的公平。

依據(jù)文義解釋，因海平面上升不滿足“可預見性”條件，情勢變更原則不能適用，但依據(jù)目的和宗旨解釋，將海平面上升視為情勢變更有利于維護締約方權(quán)利義務的公平。這就導致情勢變更原則適用的不確定。針對這一矛盾的結(jié)論，應當區(qū)分條約有效性和條約的解釋和適用問題。國際法委員會特別報告員沃爾多克在討論情勢變更原則時認為，自然狀況的改變(地震、自然災害)所援引的情勢變更原則指的是對條約的解釋和適用，而非條約的有效性問題(32)參見United Nations：Fifth Report on the Law of Treaties by Sir Humphrey Waldock，Special Rapporteur(A/CN.4/183 and Add.1-4)，p. 44。。換言之，上述矛盾的結(jié)論是基于不同的條約解釋視角展開的，它可能影響情勢變更原則的適用，但不影響既存條約的有效性。

4.邊界例外條款中“邊界”的理解

情勢變更原則的適用還涉及對《條約法公約》第62條第2款“邊界例外”的理解，這指向了條約和邊界秩序的穩(wěn)定，它被一些國際司法實踐共同承認。如果從維護海洋劃界條約以及海洋邊界秩序穩(wěn)定的角度來講，海平面上升導致海洋邊界發(fā)生改變，威脅到海洋劃界條約的穩(wěn)定，符合“邊界例外條款”的規(guī)定，那么情勢變更原則就不能適用。其中的核心問題是“邊界例外條款”中的“邊界”是否包含海洋邊界。

一般而言，當提及“邊界”概念時，既可以包含陸地邊界，也可以包含海洋邊界，聯(lián)合國在討論海洋劃界時就持這一觀點。[23]《奧本海國際法》對“邊界”的定義也傾向于將海洋邊界與陸地邊界等同。[24]但有學者認為，陸地邊界和海洋邊界存在一定的區(qū)別。[25]在“邊界例外條款”的討論過程中，依據(jù)1966年國際法委員會報告，《條約法公約》第62條第2款“邊界例外條款”中的邊界條約包含領(lǐng)土割讓條約和劃界條約，國際法委員會對前者不持異議，而后者在當時的語境下專指陸地領(lǐng)土劃界條約，國際法委員會并未明確提及海洋劃界條約(33)參見United Nations：Fifth Report on the Law of Treaties by Sir Humphrey Waldock，Special Rapporteur (A/CN.4/183 and Add.1-4)，pp. 43-44。。在這一問題討論的過程中，一些國家認為，邊界的穩(wěn)定性、確定性和可預測性專指陸地邊界，而不包括海洋邊界(34)參見United Nations：Report of the International Law Commission(A/76/10)，para. 226。。基于此，有必要區(qū)分陸地邊界和海洋邊界功能的差異。

從領(lǐng)土法視角來看，陸地邊界的功能在于維護邊界兩邊國家關(guān)系的穩(wěn)定，因為陸地邊界劃分了相關(guān)國家的領(lǐng)土和統(tǒng)治權(quán)的范圍，而陸地領(lǐng)土爭端往往是爭端當事方對它們之間的主權(quán)和領(lǐng)土范圍存在爭議。大量的國家間爭端甚至武裝沖突都來源于陸地領(lǐng)土爭端，它屬于國際政治中的高敏感政治領(lǐng)域，維護國家關(guān)系的穩(wěn)定是陸地邊界的重要功能。

海洋劃界依據(jù)的是海洋法。《海洋法公約》確立的陸地統(tǒng)治海洋原則是海洋劃界的基礎(chǔ)。海洋劃界最突出的特點是用一條邊界線統(tǒng)一劃定了不同海洋區(qū)域的邊界，不同海域的劃界遵循了統(tǒng)一的劃界標準，即單一海洋劃界。但公約建立的不同海域中沿海國享有的權(quán)利內(nèi)容是不同的。對領(lǐng)海、內(nèi)水和群島水域而言，這一權(quán)利是沿海國的領(lǐng)土主權(quán)；對專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架而言，這一權(quán)利是沿海國對于該區(qū)域內(nèi)自然資源的主權(quán)權(quán)利。正是由于不同海域確立的沿海國之間的權(quán)利不同，海洋邊界的功能便是公平地分配不同海洋區(qū)域的權(quán)利和義務，這種權(quán)利和義務在海域重疊的情況下是相鄰或者相向沿海國的權(quán)利和義務；而在海域不重疊的情況下是沿岸國與非沿岸國的權(quán)利和義務?？梢姡Ｑ筮吔绯袚椒峙浜Ｑ髾?quán)利義務的功能?！懊霞永瓏V印度海洋劃界案”中國際仲裁法院將陸地邊界與海洋邊界等同的觀點，混淆了陸地邊界與海洋邊界的不同功能，造成了“情勢變更條款”適用的不確定。

但不能據(jù)此認為海洋邊界不需要穩(wěn)定性，應當區(qū)分不同海域的海洋邊界，而不能將所有海洋邊界都納入穩(wěn)定性之下?！皣H法需要的是詳細的描述，而非簡化的問題。”[26]領(lǐng)海邊界的功能是穩(wěn)定，因為它涉及沿海國的領(lǐng)土主權(quán)和國家安全；專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架邊界的功能是公平，因為它與沿海國對區(qū)域內(nèi)資源的利用密切相關(guān)。有學者認為，“邊界例外條款”中的邊界條約特指領(lǐng)海劃界條約，專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界條約并不包含在內(nèi)。[20]95這也就能夠理解《海洋法公約》第73條第3款和第84條第3款要求相鄰或者相向的締約國在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界前達成“臨時安排”的原因。它為海洋油氣資源的共同開發(fā)提供了法律依據(jù)。這一實踐建立在海洋自然資源分配的基礎(chǔ)上，其核心理念就是公平。

將海平面上升視為條約法中的情勢變更而修改海洋劃界條約，是出于對締約方之間權(quán)利義務公平的考量，但囿于《條約法公約》中第62條第2款中“邊界例外”的規(guī)定，保持海洋劃界條約以及由此產(chǎn)生的邊界秩序的穩(wěn)定，對于維護國際秩序的穩(wěn)定又相當重要。文義解釋和目的宗旨解釋之間的矛盾，以及“邊界例外條款”中陸地邊界與海洋邊界的功能差異，使得將海平面上升視為情勢變更存在一定的困難，從而帶來了公平與穩(wěn)定之間的沖突。

由此可見，將海平面上升視為條約法上的情勢變更，基于締約方權(quán)利義務的公平和維護穩(wěn)定邊界秩序的不同考量，會影響海洋劃界條約的解釋和適用。公平與穩(wěn)定之間的沖突，是條約解釋視角下的沖突。在實踐中，相關(guān)國家是選擇將海平面視為情勢變更而終止海洋劃界條約，還是忽視海平面上升對海洋邊界的影響而選擇繼續(xù)履行劃界條約，有賴于當事國之間達成的共同意向。在此之前，各方應避免單方面改變邊界，共同維護邊界秩序的穩(wěn)定。

四、在穩(wěn)定與公平之間：海平面上升的應對措施

當前，與海平面上升相關(guān)的國家實踐主要集中在那些受海平面上升影響較大的小島嶼國家。海平面上升淹沒島嶼，直接威脅小島嶼國家的生存與安全；海平面上升導致海域范圍發(fā)生變化，侵害了小島嶼國家的海洋權(quán)利。出于維護國家生存和海洋權(quán)利的考慮，小島嶼國家發(fā)展出了確立海洋區(qū)域的外部界限和確立流動海洋基線的實踐。而修改劃界協(xié)定的實踐適應了不斷變化的自然環(huán)境，意在維護公平的權(quán)利和義務關(guān)系。

(一)公布海洋區(qū)域的外部界限

為應對海平面上升的影響，一些小島嶼國家制定國內(nèi)立法確立本國海洋區(qū)域的外部界限，意在鞏固《海洋法公約》賦予它們的海洋權(quán)利。2016年3月18日，馬紹爾群島頒布《海洋區(qū)域宣言法案》，法案第118部分授權(quán)總理發(fā)布該國海洋基點以及海洋區(qū)域的坐標(35)本部分提及的馬紹爾群島、基里巴斯、圖瓦盧、湯加、密克羅尼西亞聯(lián)邦的涉海國內(nèi)法和海洋劃界條約內(nèi)容參見聯(lián)合國海洋事務與海洋法司網(wǎng)站，訪問網(wǎng)址：https://www.un.org/Depts/los/index.htm。。隨后，馬紹爾群島基于該法案發(fā)布《海洋區(qū)域基線和外部界限宣言》，不僅用地理坐標和地圖固定了海洋基線的基點，還固定了領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的外部界限的基點。對此，有學者認為，馬紹爾群島的這一實踐不僅維護了本國在這些海域內(nèi)的行政和執(zhí)法利益，更重要的是阻止海岸線的變化，特別是海平面上升對海洋基線和海洋權(quán)利產(chǎn)生的影響。[27]采取這種實踐的國家還包括基里巴斯和圖瓦盧。小島嶼國家公布海域外部界限的做法實質(zhì)上是為了“凍結(jié)”或“維持”既有的海洋權(quán)利，使其不會因為海平面上升引發(fā)的海洋邊界的變化而變化。在國際法協(xié)會討論過程中，一些學者對這一提議持反對的態(tài)度，對此，有學者認為，與領(lǐng)海和毗連區(qū)海洋邊界相比，“凍結(jié)”或者“維持”專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的邊界顯得尤為必要。[28]因為后者涉及海洋資源的主權(quán)權(quán)利，沿海國在這些區(qū)域享有較大的經(jīng)濟利益。

(二)確立流動的海洋基線

《海洋法公約》確立的海洋基線是建立在基點的穩(wěn)定性之上的，沒有考慮到海平面上升淹沒作為基點的島嶼或者巖礁，對海洋基線的穩(wěn)定性造成影響的情況。海岸地理狀況的變化可能造成作為海洋基線的基點被淹沒或者受海水侵蝕而消失。對此，國際法協(xié)會在發(fā)布的應對海平面上升的報告中提出了以流動基線取代固定基線的建議。受海平面上升的影響，原有劃定海洋基線的基點可能會被海水淹沒，既有的海洋基線變得極不穩(wěn)定，進而帶來海洋邊界的不確定，從而導致海洋權(quán)利處在不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。與固定基線相比，流動基線能夠排除不穩(wěn)定的海洋基線對海洋劃界的干擾，適應不斷發(fā)生變化的海岸線，并且可以清晰反映實際的海岸地理狀況。而依據(jù)實際的海岸地理狀況主張海洋權(quán)利，也符合《海洋法公約》確立的陸地統(tǒng)治海洋原則。在國際實踐中，由于海岸線的不穩(wěn)定，一些國家嘗試以流動基線取代固定基線。湯加和法國(法屬瓦利斯和富圖納島)在1980年簽訂的專屬經(jīng)濟區(qū)劃界條約中，只規(guī)定了以中間線和等距離線作為劃定兩國專屬經(jīng)濟區(qū)的界限，并沒有明確劃分兩國專屬經(jīng)濟區(qū)的基線。事實上，在湯加的國內(nèi)海洋立法中，由于湯加作為太平洋島國，海岸線極不穩(wěn)定，海洋基線的規(guī)定較為復雜(36)考慮到本國海岸的地理狀況，在1989年修訂的《湯加領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)法》中，湯加將基線適用的情況分為三類：環(huán)礁上存在島嶼的基線、環(huán)礁上不存在島嶼的基線，以及海灣中的基線。參見The Territorial Sea and Exclusive Economic Zone Act，Act No. 30 of 23 October 1978，as amended by Act No. 19 of 1989，訪問網(wǎng)址：https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/TON_1989_Act.pdf。。基于這種情況，索性在與法國(法屬瓦利斯和富圖納島)專屬經(jīng)濟區(qū)劃界條約中，只籠統(tǒng)規(guī)定劃定兩國專屬經(jīng)濟區(qū)的中間線和等距離線，并沒有載明海洋基線的精確位置。即使未來海平面上升淹沒海岸線的基點，也不影響已經(jīng)存在的海洋邊界。

(三)修改劃界條約

雖然達成海洋劃界條約要依據(jù)以公平原則為核心的劃界規(guī)則，但是也依賴以政治意愿而非法律規(guī)則的政治運作。[29]如果劃界條約所依據(jù)的地理條件發(fā)生重大變化，在相關(guān)國家存在修訂劃界條約政治意愿的前提下，可以對原有劃界條約進行修正。類似的國家實踐是存在的，例如，密克羅尼西亞聯(lián)邦和馬紹爾群島在2006年達成的海洋劃界條約第2條第5款規(guī)定，在作為基點的島嶼的地理位置發(fā)生重大變化時，可對這一條約進行修改。一些陸地劃界條約同樣存在因自然環(huán)境發(fā)生變化而進行修正的內(nèi)容。例如2003年羅馬尼亞和烏克蘭陸地邊界劃界條約第12條第2款載有因自然現(xiàn)象改變原有邊界后雙方通過協(xié)商達成后續(xù)條約的內(nèi)容(37)參見Treaty between Romania and Ukraine on the Romanian-Ukrainian State Border Regime，Collaboration and Mutual Assistance on Border Matters，訪問網(wǎng)址：https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%202277/v2277.pdf。。盡管類似的國家實踐并不普遍，但能夠說明，在劃界后自然地理狀況發(fā)生重大變化的情況下，存在修改劃界條約的可能。

綜上，公布海域的外部界限和確立流動的海洋基線旨在保障海洋邊界的穩(wěn)定，而修改劃界條約則旨在適應改變了的自然環(huán)境，維護締約雙方權(quán)利義務的公平。上述應對措施反映了在海平面上升對海洋邊界和海洋秩序造成不穩(wěn)定和不確定的狀態(tài)中，應對海平面上升的國際實踐在穩(wěn)定和公平之間進行搖擺，并未形成統(tǒng)一的國家實踐。穩(wěn)定的考量在于維持既存的海洋邊界，使其不會隨海平面上升而發(fā)生變化，意在鞏固《海洋法公約》賦予的海洋權(quán)利；公平的考量則在于承認自然環(huán)境變化對既有劃界條約影響的事實，使締約雙方的權(quán)利義務關(guān)系不會因締約環(huán)境的變化而發(fā)生巨大改變，避免對一方或者雙方產(chǎn)生不公平的結(jié)果?？梢?，應對海平面上升的規(guī)則仍然處在發(fā)展過程中。

值得注意的是，上述應對海平面上升的措施是從沿海國的視角出發(fā)，而對于船旗國來講，海洋邊界和海域范圍的變化會影響既有的權(quán)利和義務關(guān)系。比如原屬于沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的海域，因海平面上升主張海洋基線向陸地移動而成為公海，船旗國享有公海自由，這對船旗國來講當然比較有利。如果獲利一方單方面變更權(quán)利義務關(guān)系，如船旗國以海平面上升造成海域面積變更為由，在原屬于沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)主張公海自由，可能引發(fā)沿海國與船旗國之間的海洋爭端。這在北極航道的治理方面顯得尤為突出。[30]因海平面上升主張海洋邊界變更或者維持的主動權(quán)一直會由沿海國掌握，在沿海國沒有采取修改海洋邊界的行動之前，遵守既有的航行規(guī)則和慣例比單方面主張海洋邊界的變化對船旗國更為有利。

五、結(jié)語

海平面上升對海洋法上的基線制度、劃界制度和條約法中的情勢變更原則的適用構(gòu)成了挑戰(zhàn)。邊界秩序的穩(wěn)定和權(quán)利義務的公平是應對海平面上升對海洋邊界影響的核心考量因素，但由于不同規(guī)則目的和宗旨的差異，以及國際司法機構(gòu)的立場選擇，導致這一規(guī)則時而指向公平、時而又指向穩(wěn)定。海平面上升應對措施在公平與穩(wěn)定之間的搖擺，說明了在日益不穩(wěn)定和不確定的世界中，國際法賴以存在的穩(wěn)定的適用環(huán)境和確定的適用狀態(tài)正在發(fā)生改變，從而影響了規(guī)則的解釋和適用。國際社會應對海平面上升的一系列實踐，無論是主張海域的外部界限，還是確立流動的海洋基線，抑或是修改劃界條約，都表明與之相關(guān)的國際法和海洋法規(guī)則正在發(fā)生改變。當規(guī)則賴以適用的實際情況發(fā)生變化時，摒棄對傳統(tǒng)規(guī)則的堅守，持實用主義的態(tài)度，使規(guī)則適應客觀環(huán)境的變化，從而有效解決實際問題，不失為一種可行的方案。