生態(tài)文明視域下海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍研究

廖兵兵，葉榅平

(上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433)

近年來，國家提出了生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，全力推進生態(tài)環(huán)境保護，進行了建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的嘗試。[1]2013年11月，黨的十八屆三中全會對生態(tài)文明建設(shè)提出明確要求：“建設(shè)生態(tài)文明，……實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，……”2015年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出要加強包括海洋生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護。2018年《中華人民共和國憲法》(簡稱《憲法》)修正后，“生態(tài)文明”被寫入《憲法》。2017年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(簡稱《改革方案》)，要求通過在全國范圍內(nèi)施行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進生態(tài)文明建設(shè)?！陡母锓桨浮反_立了生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍(1)根據(jù)《改革方案》，生態(tài)環(huán)境賠償范圍包括清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等。，并強調(diào)其并不適用于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。當(dāng)前中國社會已進入新發(fā)展階段。新發(fā)展階段要求繼續(xù)建構(gòu)生態(tài)文明體系，實現(xiàn)人與自然的和諧共生；要求包括生態(tài)文明在內(nèi)的“五位一體”布局協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的二十大報告指出：“……站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展?！比祟愔挥信c海洋資源協(xié)調(diào)相處，發(fā)展才有源源不斷的動力。要實現(xiàn)人與海洋的和諧相處，需綜合協(xié)調(diào)海洋資源的開發(fā)利用與海洋環(huán)境保護。海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償與海洋環(huán)境保護息息相關(guān)。要實現(xiàn)海洋環(huán)境保護必須要有完善的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，而完善的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度顯然需要一個統(tǒng)一合理的賠償范圍。

環(huán)境保護是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵所在，而海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度又是環(huán)境保護中的重要一環(huán)。盡管中國越來越重視海洋生態(tài)環(huán)境的保護，海洋生態(tài)環(huán)境保護法治建設(shè)也取得了長足進展，但中國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并不完善。最早提出海洋環(huán)境污染損害概念并對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償予以規(guī)定的是1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(簡稱《海洋環(huán)境保護法》)，但僅有第90條一個條款，且規(guī)定得較為原則，實踐中可操作性并不強，其中并未明確海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?020年《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)頒布，第1235條雖然規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，但該條是否能直接適用于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償值得商榷。除了《民法典》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍之外，其他的如《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(簡稱《船舶油污損害賠償規(guī)定》)、《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(簡稱《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》)、《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》(簡稱《海洋生態(tài)索賠辦法》)以及《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》(簡稱《海洋勘探條例實施辦法》)均對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍有所提及，但內(nèi)容不完全一致。船舶溢油與鉆井平臺溢油造成的海洋環(huán)境損害具有共性，不應(yīng)由于污染源的不同而不同，因而在損害賠償范圍及其損害價值量化方面具有取得統(tǒng)一的合理性和必要性。[2]綜上，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍到底包括哪些內(nèi)容，應(yīng)以什么理論基礎(chǔ)來支撐這些內(nèi)容值得研究。

一、海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)奶厥庑?/h2>

目前，中國法律沒有對“海洋生態(tài)環(huán)境損害”進行定義。在中國相關(guān)政策性文件中，《改革方案》對“生態(tài)環(huán)境損害”有所定義，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變。這一定義沒有提到海洋，同時《改革方案》也不適用于海洋。與海洋生態(tài)環(huán)境損害概念最為接近的是《海洋環(huán)境保護法》對“海洋環(huán)境污染損害”的定義，為“直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響”?？梢钥闯?，該定義相比海洋生態(tài)環(huán)境損害更寬泛，不僅包括對海洋生態(tài)環(huán)境本身所造成的損害，還包括危害人體健康、妨害漁業(yè)等損害。

與陸域生態(tài)環(huán)境相比，海洋生態(tài)環(huán)境更為復(fù)雜，界定利益相關(guān)者并不容易。海洋生態(tài)環(huán)境損害有狹義和廣義之分。狹義的海洋生態(tài)環(huán)境損害僅指除天然漁業(yè)資源損失之外的海洋生態(tài)環(huán)境損害，而廣義的海洋生態(tài)環(huán)境損害包括天然漁業(yè)資源損失。筆者論述的是廣義的海洋生態(tài)環(huán)境損害概念，僅指對海洋生態(tài)環(huán)境本身所造成的損害，不包括對人身、財產(chǎn)所造成的損害。具體包括海洋生態(tài)系統(tǒng)的破壞、海洋生物資源的損失以及海洋環(huán)境質(zhì)量與價值的減損等。海洋生物資源種類繁多，從生物學(xué)上，海洋生物資源包括魚類資源、藻類資源、無脊椎動物資源和脊椎動物資源。[3]海洋環(huán)境與陸域環(huán)境相比有如下特點：一是整體性。世界各地海洋雖然分布在不同的區(qū)域，但海洋是相通的，形成了一個整體。二是空間立體性。海洋的表面、上空及海底，特征有所不同。三是復(fù)雜性。海水的性質(zhì)、運動形態(tài)，海洋生物的多樣性都極其復(fù)雜。與陸域生態(tài)環(huán)境損害賠償相比，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償有其特殊性，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的原因行為復(fù)雜。船舶碰撞溢油、海上石油鉆井平臺溢油、海岸工程建設(shè)及陸源污染等均會對海洋生態(tài)造成損害。由于污染原因行為復(fù)雜，海洋生態(tài)環(huán)境損害在責(zé)任主體、賠償范圍等的認定上存在復(fù)雜性。海洋污染的來源之一是船舶，但船舶油污致海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍的認定非常復(fù)雜。船舶油污損害的體系較為完整，其特殊性體現(xiàn)在損害賠償范圍、責(zé)任限制等方面。僅船舶碰撞溢油賠償范圍的認定就涉及《修正1969年國際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》(簡稱《油污民事責(zé)任公約》)、《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(簡稱《燃油污染公約》)、《民法典》侵權(quán)責(zé)任篇、《海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)、有關(guān)司法解釋等，而海上石油鉆井平臺溢油、海岸工程建設(shè)及陸源污染還涉及其他諸多法律，認定較為困難。

第二，責(zé)任人存在責(zé)任限制。船舶碰撞溢油致海洋生態(tài)環(huán)境損害，船舶所有人享受責(zé)任限制。海事賠償責(zé)任限制制度是《海商法》的一項古老制度，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償同樣要適用責(zé)任限制制度。陸域生態(tài)環(huán)境損害賠償不存在責(zé)任限制的問題。這一制度致使海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償將不能像陸域生態(tài)環(huán)境損害賠償一樣獲得充分賠償，從而影響到賠償范圍的確定。

第三，要適用國際公約。在海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，涉及的國際公約包括《油污民事責(zé)任公約》《燃油污染公約》等。國際航行船舶以及外輪發(fā)生碰撞溢油事故均需要適用國際公約。兩個公約雖然沒有對海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍進行具體規(guī)定，但均對“污染損害”進行了定義。其定義的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍相對狹窄。上述公約及國內(nèi)法律法規(guī)等均對損害賠償范圍存在不同的規(guī)定，需要對海洋生態(tài)損害賠償范圍進行統(tǒng)一和明確。對上述問題的司法審判也不盡一致。陸域生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的認定一般不存在適用國際公約的問題，通常只需適用《民法典》及有關(guān)司法解釋，海域生態(tài)環(huán)境損害與此有很大的不同。

第四，社會化救濟機制健全程度不一。陸域生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，責(zé)任人沒有賠償能力或不能進行充分賠償時，社會化救濟機制存在不足。在個別領(lǐng)域，以土壤為例，盡管《中華人民共和國土壤污染防治法》對建立土壤污染防治基金進行了規(guī)定，但這一基金并沒有進入實操層面。而在海洋領(lǐng)域，中國已建立了船舶油污損害賠償基金，可以對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償獲償不足的部分進行補充賠償。基金雖然可以進行補充賠償，但其賠償范圍和船東賠償范圍不一樣，相對較窄，一定程度上存在無法對油污受害人進行充分賠償?shù)膯栴}。

二、海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍介評

(一)國內(nèi)法律規(guī)定

中國歷史上很長時間存在“九龍治?！钡木置?，交通運輸部、原國家海洋局都制定過相關(guān)規(guī)定。這種現(xiàn)象隨著大部制改革及有關(guān)司法解釋的頒布雖有所改觀，但各規(guī)定之間的關(guān)系并未完全厘清。在國內(nèi)法律方面，一般法主要是《民法典》第1235條，其具體規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?。其他?guī)定可以按海洋污染源的不同，大致分為三大類。

一是船舶溢油致海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的相關(guān)規(guī)定。這方面的規(guī)定主要是《船舶油污損害賠償規(guī)定》，其中規(guī)定船舶油污引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍主要包括“對受污染環(huán)境已實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用”。這個賠償范圍來自于《油污民事責(zé)任公約》《燃油污染公約》以及國際油污基金組織的《國際油污賠償基金索賠手冊(2016年4月版)》(簡稱《索賠手冊》)。根據(jù)國際油污基金組織的《索賠手冊》，船舶油污損害賠償?shù)姆秶ㄇ逦酆皖A(yù)防措施費用、財產(chǎn)損害、捕撈業(yè)、海水養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)加工業(yè)經(jīng)濟損失、旅游業(yè)經(jīng)濟損失、純經(jīng)濟損失、環(huán)境損害。但《索賠手冊》的前言強調(diào)：“本手冊不應(yīng)被視為對相關(guān)國際公約的權(quán)威性解釋?！币虼?，該手冊只是作為國際油污基金組織內(nèi)部理賠使用，國際油污基金組織也未對賠償范圍為什么包括上述內(nèi)容作出解釋。此外，財政部、交通運輸部聯(lián)合制定的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》(簡稱《基金使用辦法》)也對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍進行了規(guī)定，僅包括“已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費用”。

二是石油鉆井平臺溢油致海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的相關(guān)規(guī)定，主要是《海洋勘探條例實施辦法》第27條。

三是其他污染源致海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的相關(guān)規(guī)定。主要指《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》第7條，包括預(yù)防措施費用、恢復(fù)費用、恢復(fù)期間損失、調(diào)查評估費用四個類別。此外，原國家海洋局制定的《海洋生態(tài)索賠辦法》第3條將“海洋生態(tài)損害國家損失”范圍明確為五個類別，包括處置措施費用，海洋生物資源和海洋環(huán)境容量等恢復(fù)費用，監(jiān)測、評估以及專業(yè)咨詢的合理費用，調(diào)查研究、制訂修復(fù)技術(shù)方案等合理費用，其他必要的合理費用。該辦法依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第90條制定，因此，該辦法也是對《海洋環(huán)境保護法》有關(guān)賠償范圍的具體細化。

(二)國際公約規(guī)定

在國際公約方面，《油污民事責(zé)任公約》沒有明確海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍。根據(jù)該公約，生態(tài)損害本身是不能獲償?shù)?，[4]但公約對“污染損害”進行了定義。根據(jù)該定義，環(huán)境損害屬于污染損害的一種，但僅指已實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用?！度加臀廴竟s》也有類似的規(guī)定。其中《油污民事責(zé)任公約》適用于涉外油輪，而《燃油污染公約》適用于涉外非油輪。從國際公約的規(guī)定來看，對于適用公約的船舶引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害，賠償范圍非常有限，僅限于所采取的合理恢復(fù)措施的費用，不包括海洋環(huán)境容量損失及海洋生態(tài)服務(wù)功能損失等，與國內(nèi)規(guī)定相差較大。由于“污染損害”的概念較為抽象，不易操作，國際海事委員會及國際油污賠償基金對此予以了細化。1994年10月國際海事委員會通過的《油污損害指南》將賠償范圍規(guī)定為兩部分：一是經(jīng)濟損失，包括相繼經(jīng)濟損失和純經(jīng)濟損失；二是預(yù)防措施、清除及恢復(fù)費用。此外《索賠手冊》也對賠償范圍作了細致的規(guī)定。但這兩個文件不是國際公約，僅可以理解為對國際公約損害賠償范圍的技術(shù)性解釋。

(三)對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍不同觀點的述評

學(xué)術(shù)界對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍存在不同觀點。有學(xué)者認為海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清污費用、恢復(fù)費用、恢復(fù)期間的損失及相關(guān)調(diào)查評估費用，但不包括預(yù)防費用。也有學(xué)者認為包括以下幾項：合理的預(yù)防措施費用和措施造成的進一步滅失和損害；合理恢復(fù)措施的費用；與環(huán)境密切相關(guān)的利潤損失，如捕魚業(yè)、漁業(yè)和旅游業(yè)等行業(yè)的利潤損失；環(huán)境經(jīng)濟損失。有專家建議中國應(yīng)開展海洋生態(tài)污染損害賠償類型化研究。為難以量化的短期及中長期漁業(yè)資源損失和海洋生態(tài)損失確立賠償標(biāo)準(zhǔn)，按照海域的敏感性、溢油泄漏量、污染海域面積等因素考慮海洋生態(tài)損失。[5]賠償損失包括直接損失和間接損失。對直接損失的賠償一般應(yīng)當(dāng)堅持全部賠償?shù)脑瓌t。間接損失是指受害人可得利益的喪失。[6]海洋生態(tài)索賠的范圍除了包括海洋生態(tài)損害的直接損失以外，還包括清污費用、灘涂修復(fù)費和沉積物修復(fù)費等生境修復(fù)費、生物種群恢復(fù)費、調(diào)查評估費。[7]其他學(xué)者對賠償范圍的表述略有差異。如有的認為應(yīng)包括：應(yīng)急處置費用，修復(fù)費用，鑒定評估費，海洋資源、海洋環(huán)境容量和海洋生態(tài)服務(wù)功能損失等。[8]

梳理上述關(guān)于損害賠償范圍的論述，可以發(fā)現(xiàn)各方觀點并不一致。很多學(xué)者都提出了海洋生態(tài)損害賠償范圍的具體內(nèi)容，但沒有說明為什么賠償范圍應(yīng)包括上述內(nèi)容。此種不統(tǒng)一將給理論界及實務(wù)界帶來困擾，不符合新發(fā)展階段對保護海洋生態(tài)環(huán)境的要求，也不符合生態(tài)文明的內(nèi)在要求。

三、海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍問題剖析

(一)國內(nèi)規(guī)定與公約規(guī)定不一致

《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》《海洋生態(tài)索賠辦法》《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)指南(試行)》(簡稱《技術(shù)指南》)均規(guī)定了海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)恢復(fù)期間損失，但《民法典》《船舶油污損害賠償規(guī)定》以及國際公約均沒有此項規(guī)定?！都夹g(shù)指南》規(guī)定采用數(shù)值模擬方法計算污染物排入、生物降解等變化導(dǎo)致的海洋環(huán)境容量損失；《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》(簡稱《技術(shù)導(dǎo)則》)對海洋環(huán)境容量損失采用影子工程法計算，并非實際產(chǎn)生的費用?！端髻r手冊》和1994年通過的《國際海事委員會油污損害指南》均不認可這種按理論模型計算出來的費用。

但無論是法律、司法解釋、部門規(guī)章，還是技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，都沒有指出海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍為什么包括上述內(nèi)容。從上述有關(guān)規(guī)定中可以看出，對于不具有涉外性質(zhì)的船舶所致的海洋生態(tài)環(huán)境損害，由于只能適用《船舶油污損害賠償規(guī)定》，賠償范圍較《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》要小得多。外輪漏油與國輪漏油污染致海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍不一致，外輪賠償范圍小而國輪賠償范圍大。這就導(dǎo)致對國輪要求嚴(yán)格而對外輪要求寬松，適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。這既不利于維護中國船舶所有人的利益，也不利于維護中國國家海洋權(quán)益。

(二)國內(nèi)立法與其他規(guī)范性文件規(guī)定不一致

1.法律與司法解釋之間規(guī)定不一致

《民法典》將生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍分為五個類別，與《船舶油污損害賠償規(guī)定》《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》規(guī)定的范圍均不一致?！睹穹ǖ洹吩谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償范圍中將清污費用作為單獨的一類進行規(guī)定。《船舶油污損害賠償規(guī)定》將清污費用及海洋環(huán)境損害作為兩個費用類別進行規(guī)定。《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》將賠償范圍分為四類，其中也包含了清污費用這一類別。

2.司法解釋之間規(guī)定不一致

從《船舶油污損害賠償規(guī)定》《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》兩個司法解釋可以看出，中國就船舶溢油、石油鉆井平臺溢油及其他污染源致海洋生態(tài)環(huán)境損害分別規(guī)定了賠償范圍，各個規(guī)定之間并不一致。比較兩個司法解釋可以看出由船舶載運持久性貨油和船舶燃油引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)適用《船舶油污損害賠償規(guī)定》的規(guī)定，而該規(guī)定并不包含生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失以及恢復(fù)期間損失如海洋環(huán)境容量損失、天然漁業(yè)資源損失、調(diào)查評估費用，范圍較小。但根據(jù)《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》第12條，船舶載運非持久性貨油、有毒有害物質(zhì)引起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件應(yīng)適用本規(guī)定。因此，船舶載運非持久性貨油、有毒有害物質(zhì)，石油鉆井平臺溢油引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍還包括恢復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失和恢復(fù)期間損失，如海洋環(huán)境容量損失、天然漁業(yè)資源損失、調(diào)查評估費用。這顯然是不合理的。事實上，船舶載運持久性貨油及船舶燃油引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害并不比其他污染源小，甚至要大的多，比如“佐羅”輪溢油事故(2)根據(jù)(2019)浙72民初1318號及(2019)浙72民初613號民事判決書，“佐羅”輪溢油事故海洋生態(tài)損害賠償共計4 654.54萬元，清污費用14 602 222元。。換言之，兩個司法解釋對由船舶引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定存在沖突。

3.各部門規(guī)章之間規(guī)定不一致

比較《海洋生態(tài)索賠辦法》《基金使用辦法》與《海洋勘探條例實施辦法》，三者規(guī)定也不一致?！逗Ｑ罂碧綏l例實施辦法》第28條第(一)項表述并不清楚，其規(guī)定“由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起海水水質(zhì)、生物資源等損害，致使受害方為清除、治理污染所支付的費用”，該規(guī)定是指賠償海水水質(zhì)、生物資源損害，還是賠償清除、治理污染所支付的費用？對此有兩種不同的解讀。該條與《海洋生態(tài)索賠辦法》相比，缺少恢復(fù)生態(tài)措施費用、海洋環(huán)境容量損失費用等?！痘鹗褂棉k法》的規(guī)定最為狹窄，僅限于船舶油污損害賠償基金對船舶溢油的損害賠償。

《基金使用辦法》第17條還規(guī)定了基金賠償或補償?shù)姆秶樞?，一共有六種。排在第一順位的是應(yīng)急處置費用，第二順位的是控制或清除污染所產(chǎn)生的費用，第三順位的是漁業(yè)、旅游業(yè)直接經(jīng)濟損失，第四順位的是恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源措施費用。其中第一順位和第二順位均屬于清污費用，區(qū)別在于是否受主管機關(guān)指令開展應(yīng)急處置。排位在先的優(yōu)先于排位在后的受償?；謴?fù)海洋生態(tài)措施費用排在第四位，因此幾乎沒有受償可能。從中國船舶油污損害賠償基金目前理賠的案件來看，在所有的17起案件中，只有“夏長”輪沉沒溢油事故責(zé)任方賠付了恢復(fù)海洋生態(tài)措施費用。《基金使用辦法》在保護中國海洋生態(tài)方面的作用亟待加強。

此外，兩個部門規(guī)章規(guī)定的賠償范圍與兩個司法解釋的規(guī)定也不一致。從法律位階上來看，部門規(guī)章的法律位階似乎應(yīng)低于兩個司法解釋，但司法解釋并非“法律”本身，顯然這種賠償范圍規(guī)定得不一致也不合理。

4.各技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間規(guī)定不一致

《船舶油污損害賠償規(guī)定》將賠償范圍分為四個類別，主要依據(jù)的是環(huán)保理論、技術(shù)規(guī)范、司法實踐三個方面。技術(shù)規(guī)范主要來源于環(huán)境保護部發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》、原國家海洋局發(fā)布的《技術(shù)導(dǎo)則》和《技術(shù)指南》第8.2條之規(guī)定；還來源于海事審判系統(tǒng)三十多年的審理經(jīng)驗，特別是船舶油污損害賠償糾紛案件的審理經(jīng)驗。

根據(jù)《技術(shù)導(dǎo)則》對海洋溢油生態(tài)損害的定義，海洋溢油生態(tài)損害是指因海洋油氣勘探開發(fā)、海底輸油管道泄漏、石油運輸、船舶碰撞以及其他突發(fā)事故造成的石油或其制品泄露入海，導(dǎo)致海域環(huán)境質(zhì)量下降、海洋生物群落結(jié)構(gòu)破壞、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能喪失或部分喪失等所形成的損害。根據(jù)這一定義，海洋油氣勘探開發(fā)、海底輸油管道泄漏、石油運輸與船舶碰撞造成的海洋生態(tài)損害賠償范圍是相同的。該導(dǎo)則于2007年發(fā)布，是國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2017年《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》發(fā)布，并成為國家強制標(biāo)準(zhǔn)，其中海洋溢油生態(tài)損害的定義沒有改變。該導(dǎo)則于2018年2月實施后，《技術(shù)導(dǎo)則》失效。海洋生態(tài)價值損害計算包括恢復(fù)期的海洋生態(tài)損失、修復(fù)期的費用和調(diào)查評估費。其中，恢復(fù)期的海洋生態(tài)損失為海洋生態(tài)直接損失，包括海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失和海洋環(huán)境容量損失；修復(fù)期的費用為海洋生境修復(fù)費用和生物種群恢復(fù)費用。

根據(jù)《技術(shù)指南》第8.2條之規(guī)定，海洋生態(tài)損害價值計算內(nèi)容包括預(yù)防措施費用、海洋生物資源和海洋環(huán)境容量等恢復(fù)期的損失費用、海洋生態(tài)修復(fù)費用等。其在前言部分明確指出：“依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》有關(guān)規(guī)定，破壞海洋生態(tài)、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，責(zé)任者要承擔(dān)責(zé)任賠償損失?！睋?jù)此，可以認為該指南所要計算的海洋生態(tài)損害價值內(nèi)容即是賠償損失的范圍。目前，《技術(shù)指南》已經(jīng)被《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》所替代。比較而言，以上兩個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對海洋生態(tài)損害賠償范圍的規(guī)定也不一致。

(三)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍司法實踐認定不一致

筆者整理了近年來各海事法院審理的中國沿海發(fā)生的溢油事故，其中涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣还灿?6件，見表1。

表1 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍司法審判情況

從表1可以看出，在海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的認定上，各法院有所不同。以海洋環(huán)境容量的認定為例，天津海事法院審理的2002年發(fā)生的“塔斯曼?！陛喴缬桶讣J可了海洋環(huán)境容量損失，但大連海事法院審理的2005年發(fā)生的“阿提哥”輪溢油案件沒有認可海洋環(huán)境容量損失，而廣州海事法院和廣東省高級人民法院審理的2010年發(fā)生的“世紀(jì)之光”輪溢油案件均認可了海洋環(huán)境容量損失；寧波海事法院審理的2019年發(fā)生的“佐羅”輪溢油案件沒有認可海洋環(huán)境容量損失，也沒有認可海洋生態(tài)服務(wù)功能損失。

在“金盛”輪碰撞油污損害案件中，青島海事法院對海洋生態(tài)和漁業(yè)資源損失予以了全部認可，認為其屬于已經(jīng)采取或?qū)⒁扇〉幕謴?fù)海洋生態(tài)措施的費用；而在“佐羅”輪溢油案件中，寧波海事法院只部分認可海洋生態(tài)恢復(fù)費用?？梢钥闯觯鞣ㄔ旱挠嘘P(guān)判決并不一致。

各法院對于漁業(yè)資源損失的判決名稱也不一致，有漁業(yè)資源直接損失、漁業(yè)資源恢復(fù)費用、天然水產(chǎn)品直接經(jīng)濟損失、國家水產(chǎn)品損失等不同名稱；而關(guān)于海洋生態(tài)損失，也有海洋生態(tài)恢復(fù)費用、海洋生態(tài)各項損失費用等名稱，可謂五花八門，內(nèi)涵不盡相同。在蓬萊19-3油田溢油事故中，賠償范圍包括海洋生境修復(fù)費用，但在船舶溢油損害中并未出現(xiàn)過這項費用。

四、生態(tài)文明視域下海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的重構(gòu)

(一)生態(tài)文明對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的要求

黨的十八屆三中全會強調(diào)建設(shè)生態(tài)文明要實行最嚴(yán)格的損害賠償制度，嚴(yán)格追究造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者的責(zé)任。黨的二十大報告進一步強調(diào)要保護海洋生態(tài)環(huán)境，建設(shè)海洋強國。保護海洋生態(tài)環(huán)境同樣需要實行最嚴(yán)格的損害賠償制度。這里的“最嚴(yán)格”有以下幾方面的特點：一是這一概念首先是一種政治表達，體現(xiàn)國家的政治意愿。二是在新發(fā)展階段，相比以往更加嚴(yán)格；或者相比國外歷史上同一發(fā)展階段更加嚴(yán)格。三是制度設(shè)計、執(zhí)行、考核全過程的嚴(yán)格。四是對已經(jīng)退化到閾值底線的生態(tài)環(huán)境問題采取更為嚴(yán)格的措施，目的是為了守住生態(tài)環(huán)境閾值底線。五是要以嚴(yán)格的法治為基礎(chǔ)，從法律上明確合理的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍。因而實行最嚴(yán)格的損害賠償制度要求對造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害有統(tǒng)一合理明確的賠償范圍，做到應(yīng)賠盡賠，充分賠償。這也是生態(tài)文明的應(yīng)有之義。

生態(tài)文明的直接目標(biāo)是環(huán)境良好、資源永續(xù)和生態(tài)健康。新發(fā)展階段也要求要有良好的生態(tài)環(huán)境。良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。保持良好的生態(tài)環(huán)境不僅在于對于破壞生態(tài)行為的懲罰，還在于治理，要治理好就必須賠償?shù)轿?。資源永續(xù)要求及時修復(fù)破壞的資源，而修復(fù)需要有修復(fù)資金，也要求賠償?shù)轿弧Ｉ鷳B(tài)健康同樣需要及時修復(fù)破壞的生態(tài)，同樣需要賠償?shù)轿弧Ｙr償?shù)轿恍枰y(tǒng)一賠償范圍。海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的不統(tǒng)一顯然無法實現(xiàn)賠償?shù)轿缓土己蒙鷳B(tài)環(huán)境之目的，也無法滿足新發(fā)展階段的要求。

(二)海洋生態(tài)環(huán)境損害范圍不宜直接適用《民法典》的規(guī)定

有學(xué)者認為，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在賠償范圍上應(yīng)當(dāng)保持一致，并應(yīng)根據(jù)《民法典》的規(guī)定予以統(tǒng)一。如《民法典》第1235條規(guī)定了“防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用”，那么，相關(guān)司法解釋中屬于這一類型的費用都應(yīng)予以相應(yīng)修改。[9]

《民法典》是由全國人大制定的法律，《海洋環(huán)境保護法》是由全國人大常委會制定的法律。與《民法典》相比，《海洋環(huán)境保護法》是特別法，根據(jù)《民法典》第11條“其他法律對民事關(guān)系有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”之規(guī)定，《海洋環(huán)境保護法》對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍有特別規(guī)定的，應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》雖然沒有直接規(guī)定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，但《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》與《船舶油污損害賠償規(guī)定》是根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》制定的司法解釋，其中對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍有特別規(guī)定，相當(dāng)于《海洋環(huán)境保護法》有特別規(guī)定，應(yīng)適用《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》《船舶油污損害賠償規(guī)定》的特別規(guī)定，而不應(yīng)適用《民法典》的規(guī)定?？紤]到海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償還存在著海洋環(huán)境容量損失、天然漁業(yè)資源損失、恢復(fù)海洋生態(tài)及天然漁業(yè)資源措施的費用、海洋生態(tài)損失等概念。這些概念《民法典》均無法將其涵蓋。即使《民法典》要適用于船舶污染導(dǎo)致的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償，也存在以下兩個問題：一是船舶污染損害賠償范圍通常將海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償作為獨立類型，是污染損害的一種形態(tài)；清除污染費用也是污染損害的一種形態(tài)；海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費用將使海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償與清除污染費用重疊。[10]二是《民法典》第1235條包括生態(tài)服務(wù)功能等損失，該范圍要大于《油污民事責(zé)任公約》《燃油污染公約》規(guī)定的環(huán)境損害賠償范圍。綜上，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍不宜適用《民法典》的規(guī)定。

(三)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)

無論是《燃油污染公約》《油污民事責(zé)任公約》《索賠手冊》還是《技術(shù)導(dǎo)則》《技術(shù)指南》《海洋生態(tài)索賠辦法》《基金使用辦法》，均未對其所確定的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的法理依據(jù)進行闡述分析。按照法理，權(quán)利基礎(chǔ)決定賠償范圍?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第89條第2款對行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對破壞海洋生態(tài)給國家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求作出了規(guī)定，但本條規(guī)定沒有明確海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門提出損害賠償要求的權(quán)利基礎(chǔ)。筆者認為，與《民法典》及《改革方案》的內(nèi)容相比較，《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款與其都有高度的同質(zhì)性。[11]要解釋《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款的權(quán)利基礎(chǔ)就要解釋《民法典》第1235條及《改革方案》的權(quán)利基礎(chǔ)。

《民法典》第1235條關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定是對《改革方案》的回應(yīng)和升華。筆者認為其權(quán)利基礎(chǔ)是自然資源國家所有權(quán)。國家之所以具備索賠權(quán)是因為國家是自然資源的國家所有權(quán)人?！稇椃ā泛汀睹穹ǖ洹返确梢?guī)定，自然資源屬于國家所有，國家作為索賠主體具有唯一性，國務(wù)院代表國家行使索賠權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》，中國海洋資源屬于國家所有。國家具有以自然資源國家所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)主張漁業(yè)資源損失的主體資格，亦具有以國家海域所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)主張海洋生態(tài)損害的主體資格。因此，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)是海洋自然資源國家所有權(quán)，即海洋自然資源國家所有權(quán)。

(四)對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的具體界定

既然海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)是海洋自然資源國家所有權(quán)，筆者將以這一海洋自然資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ)來論證海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?。根?jù)民法基本理論，所有權(quán)的客體包括物、智力成果等。又根據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定，海域?qū)儆趪宜?，海域顯然屬于物。而海域包括海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)等。因此，對海洋生態(tài)環(huán)境造成損害“有可能是對國家水產(chǎn)資源的損害，也可能是對國家旅游資源的損害，也有可能是對國家生態(tài)資源的損害”。[12]就海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶唧w分析如下。

第一，預(yù)防措施費用及預(yù)防措施造成的進一步損害。預(yù)防措施費用即應(yīng)急處置或清污費用。生態(tài)損害一旦發(fā)生，必然要開展清污行動，因為清污有助于減少甚至阻止污染損害的繼續(xù)擴大。關(guān)于預(yù)防措施造成的進一步損害，如開展清污行動使用車輛運輸清污物資的過程中，車輛將路面壓壞導(dǎo)致修理路面的費用等，也是清污行動中產(chǎn)生的費用，應(yīng)予賠償。因此，因預(yù)防、治理生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的費用都屬于海洋生態(tài)索賠的范圍。[13]

第二，天然漁業(yè)資源損失。天然漁業(yè)資源顯然屬于海洋水產(chǎn)資源，屬于自然資源的一種，是物的一種類型，因此天然漁業(yè)資源損失應(yīng)包括在賠償范圍內(nèi)，且這種損失是直接經(jīng)濟損失。這類損失也應(yīng)統(tǒng)一名稱，建議統(tǒng)稱為天然漁業(yè)資源損失。其他的如國家水產(chǎn)品損失、天然水產(chǎn)品損失、國家漁業(yè)資源損失等稱呼與其內(nèi)涵一致，為了避免混淆，應(yīng)予廢除。如此能夠保持司法審判的統(tǒng)一，同時避免由于名稱的不同而對其所包含的內(nèi)容存在理解上的偏差。

第三，海洋生態(tài)服務(wù)功能損失。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境的條件與效用。海洋生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能是指特定海洋生態(tài)環(huán)境及其組分為人類提供的賴以生存和發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù)。[14]主要包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)。在供給服務(wù)方面，人類可從海洋生態(tài)系統(tǒng)獲得豐富多樣的資源，包括海洋魚類食物資源，海洋生物資源，石油、天然氣等能源資源，海島等旅游資源，海洋氣候資源等。在調(diào)節(jié)服務(wù)方面，海洋生態(tài)系統(tǒng)能對海洋生態(tài)進行調(diào)節(jié)，影響及改善人類的生存環(huán)境，包括調(diào)節(jié)氣候異常和空氣成分，吸收容納一定的污染排放物，凈化降解海洋環(huán)境污染，保持生態(tài)平衡。在文化服務(wù)方面，人類可以從海洋獲取精神心理上的收益，如對海洋原生態(tài)地貌、海洋生物資源的觀光旅游，海上帆船游艇等健身運動，海洋科學(xué)研究等。在支持服務(wù)方面，主要包括海洋初級生產(chǎn)、海洋營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)等。從海洋生態(tài)服務(wù)功能的定義和內(nèi)容來看，其所具備的供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)等都是國家對海洋資源、海域擁有所有權(quán)所體現(xiàn)出的特性。因此，海洋生態(tài)服務(wù)功能損失也應(yīng)成為賠償范圍中的選項。

第四，海洋生態(tài)服務(wù)功能永久性損害造成的損失?，F(xiàn)有的法律法規(guī)未對海洋生態(tài)服務(wù)功能永久性損害作出規(guī)定。海洋環(huán)境污染和破壞行為會造成海洋生態(tài)服務(wù)功能損失，而且這種損失有可能是永久性的，應(yīng)當(dāng)進行評估，予以賠償。[15]海洋生態(tài)服務(wù)功能永久性損害造成的損失與海洋生態(tài)服務(wù)功能損失具有同質(zhì)性，如果海洋生態(tài)服務(wù)功能損失在賠償范圍之列，那么海洋生態(tài)服務(wù)功能永久性損害造成的損失也應(yīng)在賠償范圍之列。海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠的內(nèi)容也應(yīng)包括海洋生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害，以便獲賠充足資金開展替代性的海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)。[16]

第五，海洋環(huán)境容量損失。海洋環(huán)境容量，是指為符合國家海水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對維持某一海域特定生態(tài)功能所提出的要求，在一定時間范圍內(nèi)該海域所能容納的污垢量。[17]它是否能成為所有權(quán)的客體，或者說它能否被看作民法上的物呢？理論和實務(wù)界都有不同的觀點。有學(xué)者認為“生態(tài)系統(tǒng)”是一個不同于物權(quán)法中作為排他性物權(quán)的客體的“物”的新概念。[18]筆者認為海洋環(huán)境容量是具有物的特點的。從生態(tài)理性的角度出發(fā)，海洋環(huán)境容量作為一種自然資源在很大程度上具備物權(quán)客體的特征。首先，海洋環(huán)境容量具有可感知性。其次，海洋環(huán)境容量具有相對的可支配性。海洋環(huán)境容量就能夠通過特定化的方法成為獨立物，從而能夠在一定程度上為人力所支配。再次，海洋環(huán)境容量具有可確定性。只要通過科學(xué)計算，特定時間、特定地域內(nèi)的環(huán)境容量就能夠以數(shù)值的形式確定，海洋環(huán)境容量已不再如以往般高深莫測、難以估量。

第六，已采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用。海洋生態(tài)遭受損害后必然要采取恢復(fù)措施，如采取增殖放流措施，由此產(chǎn)生的費用也應(yīng)予以賠償。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)海洋環(huán)境污染的定義以及《海洋環(huán)境保護法》關(guān)于海洋環(huán)境污染損害的定義，漁業(yè)資源損失屬于海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償范疇，應(yīng)按恢復(fù)措施費用賠償。

第七，調(diào)查評估等費用。海洋生態(tài)環(huán)境遭受損害后，需要對損害情況進行調(diào)查、勘查、監(jiān)測污染區(qū)域和評估污染，以確定實際損害，所產(chǎn)生的檢驗費、專家評估費等也應(yīng)在賠償范圍之內(nèi)。這些費用也是必然產(chǎn)生的費用，應(yīng)予賠償。

在上述幾種費用中，天然漁業(yè)資源損失與已采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用是從不同的角度對海洋生態(tài)損失進行彌補，所產(chǎn)生的費用有所重合，應(yīng)予合并。已采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用除了采取恢復(fù)天然漁業(yè)資源措施的費用外，還包含恢復(fù)海洋生態(tài)措施的費用，其費用范圍要大于天然漁業(yè)資源損失的費用，二者合并后天然漁業(yè)資源損失應(yīng)被已采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用所吸收。關(guān)于天然漁業(yè)資源中長期損失，理論和實踐爭議都非常大。如在“海成”輪溢油案件中，一審法院和二審法院對這項損失的觀點就截然相反，前者未予支持(3)參見(1998)廣海法湛字第21號民事判決書。，后者卻予以了支持(4)參見(1999)粵高法經(jīng)二終字第327號民事判決書。。要確定海洋生態(tài)環(huán)境損害是否包含這項費用，首先要明確這一損失是否實際存在。根據(jù)《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算方法》(GB/T 21678-2018)，天然漁業(yè)資源損失恢復(fù)費用即中長期損失費用有兩種計算方法，包括增殖恢復(fù)法和推算法。增殖恢復(fù)法即采取的增殖恢復(fù)措施的費用，這部分費用在實際采取或?qū)⒁扇〉幕謴?fù)措施的費用中已經(jīng)有所體現(xiàn)，不宜再重復(fù)計算。按照推算法，其只簡單地表述為“為天然漁業(yè)資源直接損失額的3倍以上”，卻未具體說明為什么是3倍以上。可以看出，這種計算方法緣于理論推算，并不一定具有合理性。國際油污賠償基金在其制定的《索賠手冊》中就明確規(guī)定：“對于按照理論模型抽象量化計算得出的環(huán)境損害索賠，基金不予賠付?！惫P者贊同這一觀點。理論模型推算出來的損失并非實際損失，不應(yīng)賠償。

綜上，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍應(yīng)為：預(yù)防措施的費用及預(yù)防措施造成的進一步損害、海洋生態(tài)服務(wù)功能損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能永久性損害造成的損失、海洋環(huán)境容量損失、已采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用、調(diào)查評估費用。經(jīng)過以上論述，筆者所界定的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍與《民法典》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍對比見表2。從中可以看出，筆者所論證的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍與《民法典》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍區(qū)別主要在于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍多了一項“海洋環(huán)境容量損失”，這是其特有的損失項目；另外，“已采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用”與“修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用”也有所不同，“已采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用”包含恢復(fù)天然漁業(yè)資源措施的費用，這也是海洋生態(tài)所特有的費用。其他項目如“預(yù)防措施的費用及預(yù)防措施造成的進一步損害”與“清除污染”“防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用”意思較為接近，只是表述上略有差異。

表2 賠償范圍對比表

五、生態(tài)文明視域下重構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的路徑

新發(fā)展階段從法律上統(tǒng)一海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是生態(tài)文明的必然要求。雖然中國就海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍作出了一些規(guī)定，包括司法解釋及部門規(guī)章等，但司法解釋本身并非法律，而部門規(guī)章又存在法律位階較低的問題，同時鑒于這些規(guī)定之間的相互矛盾，有必要從生態(tài)文明的高度提高立法的體系性、協(xié)調(diào)性，結(jié)束這種法律規(guī)定極不統(tǒng)一的現(xiàn)狀。中國應(yīng)通過制定或者修改法律統(tǒng)一海洋生態(tài)損害賠償范圍，可能的重構(gòu)路徑如下。

(一)制定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償專門立法

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》強調(diào)要“健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度”。近年來，中國先后發(fā)生多起海上重特大油污事故，如2002年發(fā)生的“塔斯曼?！陛喤鲎惨缬褪鹿?、2011年的蓬萊19-3油田溢油事故，上述事故中受害人都不同程度地存在索賠困難的問題，其中一個重要的原因是無法可依，中國有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆纱嬖诓蛔?。盡管中國先后出臺了《船舶油污損害賠償規(guī)定》《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》兩個司法解釋，但兩個司法解釋本身存在一定的沖突，當(dāng)前也無法起到統(tǒng)一海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的作用。[19]司法實踐中對賠償范圍認定不一致的現(xiàn)象仍然存在，理論界對此問題的爭議仍然不斷。

從國際視角來看，多國已經(jīng)制定有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)膶ｉT法律，這值得借鑒。芬蘭于1994年8月頒布《環(huán)境損害賠償法》，規(guī)定環(huán)境損害包括人身損害、物質(zhì)損害、純經(jīng)濟損失及預(yù)防和恢復(fù)措施費用。[20]韓國于2014年12月制定《環(huán)境損害賠償責(zé)任與救濟法》，賠償范圍包括因大氣、水、海洋等污染引起的損害。[21]德國制定了《環(huán)境責(zé)任法》《避免和修復(fù)環(huán)境損害法》《水平衡法》，其中《避免和修復(fù)環(huán)境損害法》定義的“環(huán)境損害”范圍包括種群和自然生活空間、水體的損害等。[22]西班牙制定了《環(huán)境責(zé)任法》，瑞典制定了《環(huán)境損害賠償法》。日本則相繼頒布了《日本民法典》《環(huán)境基本法》《公害對策基本法》《自然環(huán)境保全法》等法律，具體規(guī)定公害造成的民事賠償問題。其中《環(huán)境基本法》中定義的公害包括因大氣污染、土壤污染、水體污染等污染源造成的人身健康及生活環(huán)境的損害，即人為造成的公害都在賠償范圍內(nèi)。[23]美國頒布了《1990年油污法》《超級基金法》《清潔水法》《清潔空氣法》《美國國家環(huán)境政策法》等?！?990年油污法》確定的損害賠償范圍包括清污費用，自然資源、不動產(chǎn)或個人財產(chǎn)、生活用途、總收入、利潤和贏利能力及公共服務(wù)等的損害(5)參見《1990年油污法》第2702條(a)(b)。。歐盟頒布了《關(guān)于預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》，其中明確的賠償范圍包括修復(fù)環(huán)境損害的費用，自然資源服務(wù)功能的損害如物種和自然棲息地、水、土地等。各國有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶ｉT法律名稱雖然有所不同，但均是為了專門解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，其中美國、歐盟等對賠償范圍的表述如“清污費用”“自然資源服務(wù)功能的損害”等與筆者的論述較為接近。

《民法典》雖然以專章對環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任進行了規(guī)定，包括歸責(zé)原則、舉證責(zé)任、共同侵權(quán)、生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍等，但由于海洋的特殊性，其并不能很好地解決如船舶溢油導(dǎo)致的責(zé)任主體認定問題，[24]也不能解決海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍等問題。

為了嚴(yán)格貫徹損害擔(dān)責(zé)、全面賠償原則，有學(xué)者建議中國盡快出臺海洋生態(tài)損害賠償?shù)膶ｉT立法，明確海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?、損失及賠償金額等；[25]還有學(xué)者主張在未來時機成熟時制定一部“生態(tài)環(huán)境損害賠償與恢復(fù)法”，[26]具體規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任問題；或者制定“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”“生態(tài)環(huán)境損害救濟法”。[27]從中可以看出，多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償專門立法。由于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償具有特殊性，筆者建議制定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶ｉT立法，在其中對實體及程序問題作出統(tǒng)一規(guī)定，明確立法目的、宗旨、海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體、責(zé)任主體、賠償范圍、責(zé)任方式、賠償基金、海洋生態(tài)修復(fù)效果、磋商制度、訴訟管轄及與海洋環(huán)境公益訴訟的銜接等問題。專門立法作為特別法，一方面可以滿足海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某B(tài)化需求，彌補《民法典》的不足，起到統(tǒng)領(lǐng)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的作用，方便受害人提起訴訟，從而為海洋生態(tài)環(huán)境保護提供法制保障；另一方面能從立法上對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償作出整體性布局，有利于完善中國環(huán)境損害賠償法律體系，是建立完備的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的最優(yōu)方案。[28]

(二)修訂《海洋環(huán)境保護法》

中國1979年就制定了《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，1989年正式頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》(簡稱《環(huán)境保護法》)，但該法存在重陸地、輕海洋的情況。由于海洋環(huán)境的特殊性，僅通過《環(huán)境保護法》無法實現(xiàn)對海洋環(huán)境的保護，為了遏制海洋環(huán)境污染，維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)生態(tài)文明和實施海洋強國戰(zhàn)略，中國又制定了《海洋環(huán)境保護法》這部特別法?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》是一部保護海洋生態(tài)環(huán)境的專門法律，其在保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境、保護海洋資源、防治污染損害、維護海洋生態(tài)平衡等方面發(fā)揮了重要作用。但在中國大力推進生態(tài)文明建設(shè)、促進海洋資源可持續(xù)利用、實現(xiàn)人與自然和諧共生的今天，這部法律在保護海洋生態(tài)方面又顯現(xiàn)出了一定的滯后性。《海洋環(huán)境保護法》雖幾經(jīng)修訂，但從未對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍予以規(guī)定，在統(tǒng)一海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償方面沒有發(fā)揮一部海洋領(lǐng)域?qū)ｉT法的作用。

根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第96條有關(guān)國際條約優(yōu)先適用的規(guī)定，中國是《油污民事責(zé)任公約》及《燃油污染公約》的締約國，因此，對于外輪、國際航行船舶應(yīng)優(yōu)先適用公約的規(guī)定。對于不適用公約的船舶，應(yīng)適用國內(nèi)法律的規(guī)定。而根據(jù)前述有關(guān)司法解釋的規(guī)定，就會得出船舶載運非持久性貨油、有毒有害物質(zhì)造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍要大于船舶載運散裝持久性貨油及船舶燃油造成的海洋環(huán)境損害賠償范圍的結(jié)論，顯然是不合理的。

通過修訂《海洋環(huán)境保護法》，統(tǒng)一各司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，可以對賠償范圍予以具體明確并實現(xiàn)統(tǒng)一。例如可在《海洋環(huán)境保護法》第89條中增加一款，或在其后增加一條關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的條款。盡管《海洋環(huán)境保護法》被看作是一部行政法律，但其第89條已經(jīng)對海洋行政監(jiān)督管理部門提出民事賠償問題作出了規(guī)定，不妨再增加一條關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的民事規(guī)定。之所以如此考慮，原因有以下幾點：一是對不符合生態(tài)文明建設(shè)要求的法律條文應(yīng)予修改。[29]而當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍存在的不足正是不符合生態(tài)文明建設(shè)要求的表現(xiàn)。二是現(xiàn)有的法律規(guī)定位階相對較低?，F(xiàn)有的司法解釋、部門規(guī)章雖然對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍問題有所規(guī)定，但位階較低；且各司法解釋、部門規(guī)章之間還存在沖突。三是有關(guān)司法解釋雖然對此有所規(guī)定，但仍無法起到統(tǒng)一司法審判的作用。如最高人民法院于2017年發(fā)布《海洋資源與生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定》后，司法審判中仍然有對海洋環(huán)境容量損失不予認可的案例。四是第89條第2款與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是緊密相連的一個整體?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》雖然對海洋行政監(jiān)督部門提出海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償請求作出了規(guī)定，但沒有具體規(guī)定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，對于實現(xiàn)其正當(dāng)訴求仍然存在障礙。應(yīng)在《海洋環(huán)境保護法》中明確賠償責(zé)任范圍、責(zé)任主體和救濟途徑，建立賠償范圍、賠付程序的具體規(guī)則。通過以上路徑，可以為海洋行政主管部門索賠實踐提供法律支撐，以便提出符合實際的訴訟請求和賠償金額，從而促進海洋生態(tài)修復(fù)工作的開展。2022年，《海洋環(huán)境保護法》的修訂稿已開始在全國人大進行審議，已經(jīng)有專家建議增加海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍條款，并就生態(tài)環(huán)境管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門以及自然資源管理部門提出相關(guān)賠償請求作出詳細規(guī)定。在作出以上規(guī)定后，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，對于海洋領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍應(yīng)優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定。與《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定相抵觸的各部門規(guī)章將沒有法律效力。具體的賠償范圍建議按照筆者前述已經(jīng)論證的范圍進行明確。相信不久之后，從法律上統(tǒng)一海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍將成為現(xiàn)實。

六、結(jié)語

在生態(tài)文明納入到國家“五位一體”總體戰(zhàn)略布局之后，黨的二十大報告對推進生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求。在新發(fā)展階段，國家對包括海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償在內(nèi)的生態(tài)文明愈加重視?，F(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍與生態(tài)文明的要求還有不少差距。以自然資源國家所有權(quán)即海域國家所有權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)，按照所有權(quán)的基本理論進行論證，才能得出海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償真正的范圍。藉此，需對現(xiàn)行法律法規(guī)進行整合修訂，統(tǒng)一法律規(guī)定和用語，以更好地指導(dǎo)司法實踐。