新《客規(guī)》背景下寧夏定制客運發(fā)展的問題梳理及政策建議

洪吉云、范偉、何旭東

（寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心，寧夏銀川 750011）

0 引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的逐漸普及，實現(xiàn)“門到門”“點到點”的道路客運服務(wù)已經(jīng)變?yōu)榭赡埽瑢Υ?，交通運輸部在2016年12月31日印發(fā)的《關(guān)于深化改革加快推進道路客運轉(zhuǎn)型升級的指導意見》中，第一次提出了“定制客運”的公路客運新方式，并在2020年9月1日修訂施行的《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》（簡稱“新《客規(guī)》”）中首次明確了定制客運的基本定義，在充分總結(jié)地方實踐經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，鼓勵和規(guī)范定制客運發(fā)展，為定制客運指明了未來發(fā)展方向，定制客運也由此步入新的快速發(fā)展階段。

1 寧夏定制客運發(fā)展現(xiàn)狀

自交通運輸部提出“規(guī)范發(fā)展定制客運服務(wù)”以來，寧夏公路客運企業(yè)積極探索開展定制客運業(yè)務(wù)，先后開發(fā)出“寧夏出行”“石嘴山出行”“六盤出行”“紅寺堡出行”“鹽池出行”“隆德出行”等多個客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，經(jīng)過多年實踐發(fā)展，已形成一定規(guī)模、取得一定成效。

1.1“石嘴山出行”：“網(wǎng)約+班線”，全力促轉(zhuǎn)型

寧夏石運汽車運輸有限公司依托“石嘴山出行”網(wǎng)絡(luò)平臺，升級傳統(tǒng)線路，創(chuàng)造性地運用“網(wǎng)約+班線”的發(fā)車模式，全力推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)了資產(chǎn)轉(zhuǎn)虧為盈，得到了交通運輸部的充分肯定和其他省市的積極借鑒。截至2022年第二季度末，“石嘴山出行”的定制客運周轉(zhuǎn)量占該公司總客運周轉(zhuǎn)量的比重達到82.2%，定制客運已成為該客運企業(yè)的主營業(yè)務(wù)，定制客運周轉(zhuǎn)量和總客運周轉(zhuǎn)量整體呈現(xiàn)“雙增長”?！笆焐匠鲂小蹦壳霸诰€營運定制客運7 座商務(wù)車177輛，營運班線共11 條，其中區(qū)內(nèi)班線9 條，區(qū)外班線2條。網(wǎng)絡(luò)平臺粉絲量達20 萬余人，基本滿足了乘客多樣化出行需求，得到了廣大市民的普遍認可，逐漸成為石嘴山市一張亮麗的城市名片。

1.2“寧夏出行”：先行先試，積極探索

寧夏天豹交運集團有限公司作為寧夏地區(qū)最大的客運企業(yè)，多年來利用“寧夏出行”網(wǎng)絡(luò)平臺積累的大量乘客資源，積極開展定制客運業(yè)務(wù)，先行先試，積極探索，并于2021年與其他客運公司聯(lián)合成立“固原出行”定制客運服務(wù)平臺，為定制客運在寧夏本土的良好發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗。近年來，雖然“寧夏出行”的定制客運周轉(zhuǎn)量相對較低，但隨著高鐵開通、私家車普及，道路客運周轉(zhuǎn)量整體呈現(xiàn)逐年下降趨勢，加之定制客運逐漸推廣開來，定制客運周轉(zhuǎn)量占該公司總客運周轉(zhuǎn)量的比重也在逐年提高，占比達到了22.7%。目前“寧夏出行”和“固原出行”在線營運定制客 運7座商務(wù)車190 輛、8 座商務(wù)車38 輛、9 座商務(wù)車152 輛，營運班線共14 條，其中區(qū)內(nèi)班線20 條、區(qū)外班線6 條，基本實現(xiàn)了區(qū)內(nèi)主要市縣的全面覆蓋。

2 寧夏定制客運發(fā)展的問題梳理

2.1 客運綜合服務(wù)水平需要進一步提高

2.1.1 鄉(xiāng)村地區(qū)覆蓋率不高

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村地區(qū)基本以公交的形式發(fā)展公共交通為主，只有固原“全微通”在鄉(xiāng)村地區(qū)開展定制客運業(yè)務(wù)，其他客運企業(yè)均主打城區(qū)間的定制客運業(yè)務(wù)，鄉(xiāng)村地區(qū)基本沒有涉及。究其原因，開展定制客運業(yè)務(wù)要以取得道路客運班線經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，同時在運營上具有依靠固定班線但又不需要按照固定站點、班次、時間運行的優(yōu)勢，避免定制客運與傳統(tǒng)客運之間存在不公平競爭，從而容易引發(fā)班線經(jīng)營者間的利益沖突。另外，由于鄉(xiāng)村客源相對分散，接送乘客需要耗費更多的時間成本和經(jīng)濟成本，進而壓縮了客運企業(yè)盈利空間，這也是鄉(xiāng)村地區(qū)難以開展定制客運業(yè)務(wù)的原因之一。

2.1.2 定制客運業(yè)務(wù)方式較為單一

傳統(tǒng)的“四定”公路客運模式是單純的班線客運，很少關(guān)注乘客的延伸需求。寧夏現(xiàn)有定制客運主要集中于城際間的旅客運輸，在旅游定制專線、校園定制專線、公交定制專線等領(lǐng)域少有涉獵，服務(wù)產(chǎn)品趨于單一，缺乏多元化、個性化、場景化特征，定制客運在特定出行需求方面還需進一步開拓市場。

2.1.3 綜合服務(wù)水平有待繼續(xù)提高

定制客運服務(wù)內(nèi)容主要包括網(wǎng)絡(luò)平臺線上服務(wù)和乘車出行線下服務(wù)。按照新《客規(guī)》要求，網(wǎng)絡(luò)平臺線上服務(wù)在乘客預約定制客運訂單后，要提前向乘客提供班線相關(guān)信息，包括客運經(jīng)營者、聯(lián)系方式、車輛品牌、號牌等車輛信息和乘車地點、時間等乘車信息，目前只有部分網(wǎng)絡(luò)平臺可以及時向乘客提供完整的乘車信息。而線下服務(wù)由于沒有統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，客運企業(yè)對駕駛員的服務(wù)培訓也不到位，缺乏全方位綜合服務(wù)意識，客運企業(yè)的線下服務(wù)水平也參差不齊。

2.2 客企安全主體責任需要進一步落實

2.2.1 網(wǎng)絡(luò)平臺落實實名制管理要求不到位

根據(jù)新《客規(guī)》規(guī)定，定制客運網(wǎng)絡(luò)平臺應落實實名制管理要求。實際情況中，部分客運企業(yè)網(wǎng)絡(luò)平臺對乘客沒有進行實名制驗證即可預約乘車，存在一定安全隱患。

2.2.2 履行危險品檢查職責不到位

大部分定制客運營運車輛沒有配備危險品登車檢查設(shè)備，部分車輛司機在乘客乘車時未進行危險物品乘車檢查程序，存在嚴重安全隱患。

2.2.3 對車輛駕駛員職業(yè)培訓不到位

個別定制客運司機私下組織黑車車隊，不僅在正常營運過程中分享網(wǎng)絡(luò)平臺提供的數(shù)據(jù)信息，分流客源，甚至在營運時間外利用定制客運車輛跑黑車，造成乘客隱私泄露，也存在一定的安全隱患。

2.3 行業(yè)融合發(fā)展水平需要進一步提升

寧夏定制客運經(jīng)過多年發(fā)展，現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺可以基本保障本地區(qū)旅客運輸服務(wù)，但各網(wǎng)絡(luò)平臺之間相互獨立，融合度低，各客運企業(yè)開展定制客運只依靠自有運力，缺少對客運行業(yè)整體資源的整合利用，難以實現(xiàn)以更具規(guī)模、更加靈活、更加貼近市場的方式來滿足乘客需求，且易滋生公路客運企業(yè)間的無序競爭。例如，在出行高峰時段和局部客流密集地點，單個客運公司不能集中所有運力接駁，導致乘客需要等待較長時間才能預約到乘車，而在出行低峰時段和局部客流分散地點，由于不能實現(xiàn)營運車輛的統(tǒng)一調(diào)度，導致車輛上座率較低甚至無客可載，不僅增加了乘客的時間成本，影響了乘客的出行體驗，同時也增加了客運企業(yè)的運營成本。

2.4 行業(yè)指導政策需要進一步完善

新《客規(guī)》頒布以前，交通運輸部印發(fā)的《關(guān)于深化改革加快推進道路客運轉(zhuǎn)型升級的指導意見》只提出了“定制客運”的概念性解釋，由于定制客運在寧夏法律法規(guī)方面也存在局部空白，導致定制客運缺乏統(tǒng)一的服務(wù)和安全標準，監(jiān)管模式也不統(tǒng)一，客運企業(yè)和執(zhí)法部門之間、本地客企與他地客企之間、本地執(zhí)法部門與他地執(zhí)法部門之間在定制客運的營運方式和執(zhí)法取向上也各有不同，部分市縣行業(yè)管理部門對此亦持保守態(tài)度，在班線報備審批上也有所控制，一定程度上影響了定制客運的發(fā)展。

新《客規(guī)》雖然對定制客運的定義和客運企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)平臺的義務(wù)和行業(yè)監(jiān)管做出了具體要求，但仍然缺乏詳備的細節(jié)性規(guī)定，無法對定制客運規(guī)范有序發(fā)展起到指導和支撐作用。雖然交通運輸部通過各種平臺解答了許多相關(guān)疑問，但由于全國地區(qū)差異性較大，在實際執(zhí)行過程中仍然存在各種各樣的問題，例如銀川河東機場不設(shè)車站能否作為定制客運起訖點問題，定制客運跨省營運協(xié)調(diào)問題，與鐵路、水路、民航等其他運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展問題，與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展問題等。以上都是寧夏定制客運發(fā)展過程中已經(jīng)暴露出來且爭議較多的實際問題，都需要進一步完善政策法規(guī)來規(guī)范和指導[2]。

3 政策建議

3.1 堅持以人民為中心，著力提升行業(yè)服務(wù)水平

積極探索鄉(xiāng)村定制客運發(fā)展方式，鼓勵客運企業(yè)成立聯(lián)合線路公司，化解傳統(tǒng)客運方式與定制客運間的利益沖突，不斷提升定制客運班線的集約化、網(wǎng)絡(luò)化水平。在充分了解鄉(xiāng)村道路客運實際情況并深入研究鄉(xiāng)村居民出行需求的基礎(chǔ)上，嚴格按照新《客規(guī)》關(guān)于線路報備審批要求，積極與地方相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)溝通，爭取在路線審批等環(huán)節(jié)為定制客運在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展提供便利條件。對在邊遠地區(qū)開展定制客運業(yè)務(wù)的客運企業(yè)，可以在高速公路通行費等其他交通費用方面給予適當補貼，靈活采用“農(nóng)村客運公交+定制客運”等多種與鄉(xiāng)村主流客運模式相結(jié)合的方式，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合客運站作為接駁點開展定制客運業(yè)務(wù)，降低客運企業(yè)的時間成本和經(jīng)濟成本，有效服務(wù)鄉(xiāng)村居民的出行需求[3]。

積極統(tǒng)籌研究定制客運在多元化、個性化、場景化背景下的客運新模式，鼓勵客運企業(yè)充分發(fā)揮定制客運經(jīng)營相對靈活的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，積極推進與旅游、商務(wù)、公務(wù)、就醫(yī)、上學等場景的融合發(fā)展，鼓勵發(fā)展與大型醫(yī)院、商場、學校等人員流動性高的特定場所連接的定制客運，在安全、便捷、高效的基礎(chǔ)上充分滿足乘客日益多元化的出行需求。

3.2 堅持統(tǒng)籌安全和發(fā)展，嚴格落實客企安全主體責任

客運企業(yè)要嚴格按照新《客規(guī)》要求，認真落實實名制管理要求和安全主體責任，建立健全安全生產(chǎn)管理制度，對安全生產(chǎn)管理工作不到位的車輛駕駛員設(shè)置相應罰則。

定期對車輛技術(shù)狀況進行全面檢查，隨車配置齊全的簡易安檢設(shè)備，加強“三品”等危險品檢查。推進智能視頻監(jiān)控報警裝置的安裝應用，依托大數(shù)據(jù)智能化、視頻監(jiān)控等方式，提升定制客運車輛安全科技保障和安全動態(tài)監(jiān)管。

對客運車輛駕駛員實行職業(yè)化管理，建立客運車輛駕駛從業(yè)資格管理制度。制定從業(yè)人員年度培訓計劃，定期對定制客運從業(yè)人員進行安全及職業(yè)道德、業(yè)務(wù)知識、法律法規(guī)、操作規(guī)程和應急處置培訓。加強對駕駛員安全意識的培養(yǎng)，牢固樹立“行車萬里安全第一”的行業(yè)價值觀。加強對駕駛員從事定制客運以外非法營運活動的監(jiān)督管理，并在企業(yè)內(nèi)部形成相應懲處機制，杜絕駕駛員從事非法營運活動。

3.3 加強客運企業(yè)業(yè)務(wù)合作，建立統(tǒng)一智慧網(wǎng)絡(luò)平臺

鼓勵客運企業(yè)建立統(tǒng)一的綜合客運服務(wù)平臺，打破客運企業(yè)間各自經(jīng)營、各自為戰(zhàn)的經(jīng)營模式，提升網(wǎng)絡(luò)平臺智能化、信息化水平。推廣電子顯示屏、微信、電話預約、APP 等客運信息發(fā)布方式，及時向乘客發(fā)布定制客運相關(guān)班次信息，提供客運班線路線查詢、客運車輛信息查詢、時間查詢等線上查詢服務(wù)，為乘客制定和調(diào)整出行方案提供便利，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)不同客運時間實時共享公共客運服務(wù)信息。鼓勵客運企業(yè)之間信息開放共享和數(shù)據(jù)實時交換，通過整合利用資源，為客運企業(yè)開展定制客運服務(wù)組織提供有力支撐。

3.4 優(yōu)化完善行業(yè)監(jiān)管體系，強化非法營運打擊力度

加強行業(yè)執(zhí)法監(jiān)管和客企內(nèi)部管理，嚴格按照相關(guān)政策法規(guī)文件要求，明確并規(guī)范車輛營運范圍，禁止營運車輛跨業(yè)務(wù)范圍進行旅客運輸，加強對此類違規(guī)客運服務(wù)的監(jiān)管力度，保障客運市場的正常有序運行。

鼓勵客運企業(yè)適時加開晚間定制客運業(yè)務(wù)，保障乘客晚間出行需求。建立客運企業(yè)信用考核機制，將定制客運違法違規(guī)行為納入客運企業(yè)信用考核，倒逼客運企業(yè)加強內(nèi)部監(jiān)督管理。建立定制客運行業(yè)智能化監(jiān)管體系，創(chuàng)新執(zhí)法檢查手段，實現(xiàn)對“非法營運”行為的精準打擊，督導客運企業(yè)實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺與客運執(zhí)法、公安等系統(tǒng)的互聯(lián)互通，為及時查處定制客運違法違規(guī)和非法營運行為提供技術(shù)支持。將社會個人非法營運行為納入個人征信系統(tǒng)，加強輿論宣傳教育，進一步壓縮非法營運生存空間。

4 結(jié)語

“十四五”時期是寧夏加快推進交通強國建設(shè)、全力推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵時期，也是深化道路客運供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時期。定制客運的蓬勃發(fā)展有效填補了傳統(tǒng)客運方式存在的短板，同時也為公路客運企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級開辟了新途徑。寧夏要努力抓住機遇，積極構(gòu)建有利于定制客運健康有序發(fā)展的良好生態(tài)，進一步建立健全行業(yè)政策法規(guī)，不斷破解制約定制客運行業(yè)發(fā)展的不利因素，才能有力支撐公路運輸事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更好滿足人民群眾安全、便捷、高效出行需求。