北京市公務員錄用筆試分級分類考試探索及效果研究

□栗曉霞 羅小菲 江愛世

一、研究背景

（一）公務員分級分類考試的提出

公務員考試錄用（以下簡稱“考錄”）制度是確保公務員隊伍穩(wěn)定、優(yōu)化、廉潔、高效的重要環(huán)節(jié)，關系到政府公共服務效能的提升、公共服務目標的實現(xiàn)。經過30多年的探索發(fā)展，我國公務員考錄制度逐步走向完善。隨著公務員考錄制度改革的不斷深化，進一步推進錄用工作的規(guī)范化和科學化，成為我國公務員考錄制度亟待解決的問題。

2006年1月起施行的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）明確了公務員錄用考試采取筆試和面試的方式進行，考試內容要根據公務員應當具備的基本能力和不同職位類別分別設置。黨的十八屆三中全會明確提出要深化公務員分類改革。2014年全國公務員管理工作會議明確，要以深化公務員分類改革為重點，加快建立綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員管理制度。

（二）公務員分級分類考試目前開展情況

公務員分級分類考錄制度是指在公務員考錄制度的框架下，根據公務員職位類別和層級的不同，分別設置相應的考試方式，以體現(xiàn)不同崗位能力需求的差異性。中央機關和部分省市根據實際情況，在開展公務員分級分類考錄工作方面做了一些探索和實踐。

目前，中央機關及其直屬機構考錄公務員將職位劃分為中央機關及其省級直屬機構綜合管理類職位、市(地)級及以下直屬機構綜合管理類職位和行政執(zhí)法類職位。并按照相關要求，對行政職業(yè)能力測驗、申論兩個科目分別設置了試卷。報考非通用語職位的人員還需參加外語水平測試。報考特殊專業(yè)職位的人員及報考公安機關人民警察職位的人員還需參加專業(yè)科目筆試。

部分省市在公務員錄用分級分類考試中也進行了一些探索和實踐。有的省市按公務員崗位的級別進行劃分，一般分為省級機關、市級機關、縣級機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關4 個級別。每個級別設置相同的考試科目（包括行政職業(yè)能力測驗和申論），設置不同的題型和題量，以區(qū)分考生的能力素質。有的省市（如上海市）行政職業(yè)能力測驗和申論兩個科目根據不同職位性質設置專場考試。有的省市每年招錄2 次（上半年、下半年各1 次）。上半年一般分2 類：一類是省、市、縣、鄉(xiāng)各級機關和參公管理單位的職位；一類是面向優(yōu)秀村干部、優(yōu)秀工人、農民和服務基層項目人員招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員。下半年一般面向省級檢察系統(tǒng)、法院系統(tǒng)以及市級機關和公安機關的有關職位進行招錄。

二、北京市公務員分級分類考試設計思路

在參考各地經驗的基礎上，北京市本著從公平、公正、科學、效率的原則，從現(xiàn)有能力水平等現(xiàn)實條件出發(fā)，進行了系統(tǒng)、深入的研究。結合北京市實際，按照“‘分級’先行，‘分類’逐步推進”的總體思路，初步建立起公平公正、科學精準的分級分類考錄體系。

（一）分級分類考試體系搭建

關于“分類”，《公務員法》中對公務員職位類別已作明確規(guī)定，按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。關于“分級”，目前公務員分布在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5 級機關，不同層級所要求的能力素質有較大差異，因此在考錄過程中，可以劃分為不同層級。結合前期調研和北京市實際情況，將綜合管理類職位劃分為區(qū)級以上（含區(qū)級）職位（以下簡稱“市區(qū)職位”）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層職位（以下簡稱“街鄉(xiāng)職位”）兩個級別。行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類職位不再進行分級。

（二）考錄測評框架設計

在分級考試方面，針對綜合管理類市區(qū)職位、街鄉(xiāng)職位兩個級別的崗位，分別設計考錄測評框架，并從測查能力、試卷結構、考試題型、試題題量等方面進行區(qū)分，體現(xiàn)分級原則。

在分類考試方面，按照“逐步推進”的總體思路，先對行政執(zhí)法類職位考錄工作開展研究。通過訪談調研對行政執(zhí)法類公務員核心勝任特征進行提取，提取出12 項核心勝任特征，分別是法律運用、專業(yè)知識、規(guī)則意識、溝通技巧、證據意識、責任心、分析判斷、廉潔自律、主動學習、靈活應變、嚴謹細致、文書能力，用于重點考查?？紤]到考試形式的適用性，最終將法律基礎、執(zhí)法素質和執(zhí)法能力作為重點測查內容。

（三）分級分類在考試中的具體實踐

北京市考錄公務員筆試包括公共科目和專業(yè)科目。自2019年起，在筆試中進行了分級分類考試的探索，具體開展情況如下。

1.綜合管理類職位

針對綜合管理類職位，按照市區(qū)職位、街鄉(xiāng)職位對考生基本能力和素質的不同要求，在行政職業(yè)能力測驗和申論兩個科目分別設計兩套試卷。

行政職業(yè)能力測驗科目兩套試卷根據考試目的、不同級別報考群體情況，在大綱涉及的題型、數量、難度等方面進行組合。兩套試卷設計主要有兩方面區(qū)別。一是測查要素有所不同。除了考查兩類崗位都需具備的通用能力要素外，適用于市區(qū)職位的試卷更側重考查宏觀政策理解和應用能力、行政管理能力等，適用于街鄉(xiāng)職位的試卷更側重考查基層實際工作能力，更加貼合兩類崗位的特點。二是題型有所不同。在適用于街鄉(xiāng)職位的試卷中增加了類比推理和言語表達等利于測試這類考生能力水平的題型，使整份試卷的難度更加貼合報考基層職位考生的能力水平。

申論科目針對報考市區(qū)職位、街鄉(xiāng)職位考生的兩套試卷主要在測查要素上有所不同。市區(qū)職位的工作內容多與政策制定相關，需要主動發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，而街鄉(xiāng)職位的工作內容多與政策執(zhí)行相關，需要落實相關政策并解決執(zhí)行過程中遇到的相關問題。因此，對市區(qū)職位，申論考試主要測查閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力與文字表達能力。對街鄉(xiāng)職位，主要測查閱讀理解能力、貫徹執(zhí)行能力、解決問題能力和文字表達能力。

2.行政執(zhí)法類職位

行政執(zhí)法類職位大多為一線執(zhí)法崗位，因此考試內容既要兼顧對考生從事公務員工作所需基本能力的測查，也要突出對法律運用、執(zhí)法素質和執(zhí)法能力等體現(xiàn)行政執(zhí)法類職位特點的能力素質測查。

在筆試階段，報考行政執(zhí)法類職位的人員除參加對應職位層級的行政職業(yè)能力測驗和申論兩個公共科目考試外，還須加試一科行政執(zhí)法類職位專業(yè)科目筆試。在測查內容方面，主要測查履行行政執(zhí)法職能所需要的基本素質與能力，包括法律基礎、執(zhí)法素質和執(zhí)法能力3個方面。

3.特殊職位

對于公務員招錄職位中的一些特殊職位，如專業(yè)性較強或緊缺人才的職位，可以設置專業(yè)科目考試。比如，報考公安機關人民警察職位的人員除參加公共科目筆試外，還需加試一科公安專業(yè)科目筆試。公共科目與專業(yè)科目筆試成績按一定比例合成綜合成績，按綜合成績確定面試人選。必要時，還可以單獨組織考錄。比如：開展定向選調應屆優(yōu)秀大學畢業(yè)生專場考試；面向優(yōu)秀社區(qū)書記、村書記定向招錄公務員，考試內容圍繞社區(qū)工作實際，重點考查破解社區(qū)治理難題、解決社區(qū)矛盾、服務群眾等能力素質。

三、北京市公務員分級分類考試效果

（一）行政職業(yè)能力測驗科目分級考試效果

為了研究行政職業(yè)能力測驗科目分級考試效果，筆者收集了某年度北京市考錄公務員公共科目筆試行政職業(yè)能力測驗科目試卷數據55 810 份，其中市區(qū)職位試卷26 986 份，街鄉(xiāng)職位試卷28 824 份。并針對這些試卷進行了數據分析。

1.兩類試卷不同考查要素的考試效果

為使試卷設計更加貼合兩級職位考查層級差異的要求，除了考查通用能力要素外，在市區(qū)職位常識判斷部分，部分題目設計突出對考生宏觀政策理解和應用能力、行政管理能力的測查；在街鄉(xiāng)職位常識判斷部分,部分題目設計突出對考生基層工作能力的測查。

表1 中，適用于市區(qū)職位試卷考查宏觀政策理解和應用能力的多個題目難度適中，區(qū)分度也比較好。適用于街鄉(xiāng)職位試卷考查街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作能力的多個題目難度適中，區(qū)分度超過0.4，能夠精準地把不同能力水平的考生區(qū)分開?？梢?，基于兩級職位測查不同能力的題目設計更加貼合報考兩級職位考生群體的能力水平，內容效度較好，且題目的區(qū)分度也很好。

表1 兩類試卷不同考查要素的相關題目質量

2.兩類試卷不同題型及新題型的考試效果 研究

適用于街鄉(xiāng)職位的試卷中，新增了類比推理和言語表達等題型。分析結果表明，街鄉(xiāng)職位試卷的10 個題型中，言語表達的難度最低，難度系數為0.64；其次是類比推理，難度系數為0.62。說明這兩個題型相對比較簡單，與當初的設計思路相吻合。試卷中增加這兩個題型后，可以增強對不同能力考生的區(qū)分度，進而提高考錄工作的精準性。

此外，兩類試卷的常識判斷部分都新增了材料型常識題，要求考生圍繞材料回答3～5 個問題。材料型常識題對于報考市區(qū)職位考生的難度系數為0.54，區(qū)分度為0.34，即難度中等，區(qū)分度較好；對于報考街鄉(xiāng)職位考生的難度系數為0.45，區(qū)分度為0.34，即難度中等偏難，區(qū)分度較好。進一步分析可知，該新題型較傳統(tǒng)型常識題的難度略有增加，但新題型所使用的材料、題目情境和考查能力都更加貼近實際，更需要考生結合背景知識、經驗，在綜合理解材料的基礎上進行判斷，內容效度和區(qū)分度都比較好。

（二）申論科目分級考試效果

為了研究申論科目分級考試效果，筆者收集了某年度北京市考錄公務員公共科目筆試申論科目的試卷數據54 995 份，其中市區(qū)職位試卷26 600 份，街鄉(xiāng)職位試卷28 395 份。并針對這些試卷進行了數據分析。

1.內容效度，即專家對題目實際測查內容與目標測評要素的吻合程度作出判斷

內容效度指一個測驗實際測到的內容與所要測查的內容之間的吻合程度。為了評價申論科目的內容效度，專家組分別對兩類試卷的題目與原定的測評要素的吻合程度作出判斷，結論如下：

專家們一致認為既有相同又有不同。一方面體現(xiàn)在兩類試卷第一題和第四題測查能力一致，而第二題和第三題結合測查要素的不同和試題難度的需要有所區(qū)別。例如，市區(qū)職位試卷第二題，需要考生結合材料內容、觀點或問題多角度思考，并作出合理推斷或評價；而街鄉(xiāng)職位試卷第二題需要考生根據客觀實際情況，準確理解工作目標并及時有效地完成任務。再如，市區(qū)職位試卷第三題，需要考生結合材料內容分析提出問題并找到解決問題的思路或辦法；街鄉(xiāng)職位試卷第三題則無須考生提煉或概括材料中的問題，往往問題就呈現(xiàn)在材料中，僅需要考生根據問題直接提出切實可行的措施或辦法。兩道題目無論從考查要素設計上還是難度設計上均有所差異，考試效果比較符合預期，體現(xiàn)出分級考試對測查不同能力的需要以及對試題難度的總體把控。

2.構想效度，即運用因素分析法驗證試卷的構想效度

構想效度就是測驗測查到的預期構想的程度。評估一個測驗的構想效度，核心是運用邏輯或實證方法來驗證預設的理論（概念、特質）是否成立。運用因素分析法驗證試卷的構想效度，具體用主成分分析求出因素負荷，并用方差極大進行正交旋轉后，得出結果如表2所示。

表2 因素抽取及旋轉后的因素負荷

市區(qū)職位試卷第3 題和第4 題在因素1 上有很高負荷，第1 題主要受因素2 影響，第2題主要受因素3 影響。街鄉(xiāng)職位試卷第1 題和第4 題在因素1 上有較高負荷，第3 題和第4題在因素2 上有較高負荷，第2 題主要受因素3 影響。綜上，兩類試卷因素分析（測查主因素）結果見表3。

表3 因素分析結果

以各個小題為變量進行的因素分析結果說明，兩類試卷分別概括出的3 個測查主因素與考試大綱對測評目標的定義基本一致，符合考試預設的構想。這從構想驗證角度為申論分級考試的有效性提供了有力的統(tǒng)計學驗證。同時需要注意的是，街鄉(xiāng)職位試卷的第1 題和第4題都在因素1 上有較高負荷，即第1 題和第4題有一定關聯(lián)性，測查的能力要素部分重疊，在今后命題工作中應注意題目主要測查要素的相對獨立性。

（三）行政執(zhí)法類職位專業(yè)科目筆試效果

為了研究行政執(zhí)法類職位專業(yè)科目考試效果，筆者收集了某年度北京市行政執(zhí)法職位專業(yè)科目試卷數據6 369份，并針對這些試卷進行了數據分析。試卷采用主客觀相結合的形式，客觀題分為判斷題和情境選擇題，主觀題為案例分析題。

1.實際工作能力測查效果

行政執(zhí)法類職位大多為一線執(zhí)法崗位，對實際工作能力要求較高。而以往同類考試更多側重對考生法律基礎知識的考查，多為純專業(yè)知識類題目。為此，針對行政執(zhí)法類職位專業(yè)科目，開發(fā)了更適合測查考生執(zhí)法素質和執(zhí)法能力的情境選擇題、案例分析題。情境選擇題相較于純專業(yè)知識類題目，需要考生在理解題目給定執(zhí)法情境的基礎上，結合法律背景知識綜合作出判斷。案例分析題通過向考生展現(xiàn)執(zhí)法過程，并為考生設計一定角色，意在考查考生在實際執(zhí)法情境中可能的表現(xiàn)，即執(zhí)法意識和執(zhí)法能力。通過仿真執(zhí)法情境，突出對實際工作能力的測查，積極探索實際工作能力的有效測查途徑。

在對行政執(zhí)法類公務員進行訪談調研時發(fā)現(xiàn)，隨著工作經驗的積累，執(zhí)法素質和執(zhí)法能力可得到一定程度的提升。為此，以工作年限為效標，研究有關題目對實際工作能力的測查效果。以主觀題案例分析題部分題目為例，考生的工作年限與其作答情況的方差分析結果表明，不同工作年限考生群體的成績存在顯著差異（F=8.068,p＜0.001），即有工作經驗的考生群體（即非應屆畢業(yè)生）的成績顯著高于沒有工作經驗的考生群體，且工作5～15年考生群體的成績最高。其次是工作1年和2～4年的考生群體。最后是沒有工作經驗的考生群體。可見，考生的工作年限越長，工作實踐經驗越豐富，在主觀題部分題目作答上往往表現(xiàn)得更為出色。這表明行政執(zhí)法類職位專業(yè)科目的部分題型及題目在一定程度上，確實測查到了考生的實際工作能力。后續(xù)工作中，還應繼續(xù)探索并加強這方面的研究。

2.專家對題目質量評價

邀請有關專家對考試形式、題目內容等進行評價。針對3 種題型分別設置問卷，采用李克特式5 點評分的方法，包括“非常不符合”“比較不符合”“不確定”“比較符合”“非常符合”5個等級，依次計為1 分、2 分、3 分、4 分、5 分。結果見表4，具體分析如下：

表4 專家對三個題型題目效果評價

總體來說，專家對本次考試的3 個題型題目的效果評價較高，判斷題各方面得分在4.33～5.00，情境選擇題各方面得分在4.67～5.00，案例分析題各方面得分在4.67～5.00。可知，判斷題、情境選擇題、案例分析題考查內容與行政執(zhí)法工作實際聯(lián)系較密切，難度設置相對合適，能夠較好地區(qū)分出不同水平考生，呈現(xiàn)的情境/案例較為合理，能夠考查出考生的法律基礎/執(zhí)法能力水平。

四、結果與討論

（一）研究結論

行政職業(yè)能力測驗適用于市區(qū)職位、街鄉(xiāng)職位兩類試卷分別從測評要素、題型和題目等方面進行區(qū)分后，測評要素體系更加貼合兩級職位的特點，試卷更加符合兩類考生群體的整體能力水平，有利于更好地選拔出分別適合兩個層級職位的考生。

申論兩套試卷的難度均比較適宜，使得題目對不同能力水平的考生具有較好的區(qū)分度。兩套申論試卷的內容效度都比較好，考查內容比較符合預期想要考查的能力要素，實現(xiàn)了對兩個層級職位所需不同能力要素的考查。兩套試卷的構想效度比較好，各個題目具有不可替代性，試卷結構比較合理。

行政執(zhí)法類職位專業(yè)科目設計的情境選擇題和案例分析題仿真執(zhí)法實際工作情境，更好地考查了考生靈活運用法律的能力，而非備考能力。同時，圍繞工作年限這一指標開展的效度研究，值得進一步深入探討。

總之，北京市已初步建立起公平公正、科學精準的公務員分級分類考錄體系，設計了相應的考錄測評框架，并在實際考試中具體實施。公務員考錄筆試測評要素和題目形式方面得到進一步改進，突破了原有題型和考查內容的限制，公務員考錄測評要素更加符合實際，試題的針對性和有效性進一步提高，分級分類考試工作取得了一定成效。

（二）未來工作思考

1.逐步完善分級分類考試的理論基礎和評價體系

公務員分級分類考錄是一項系統(tǒng)工程，考試管理部門應積極配合公務員考錄主管部門開展公務員錄用分級分類考試框架的研究設計。由于職位選拔性考試都是以能力要素的測查為主，對知識的綜合性要求更高，要突出能力測查導向，但在這方面沒有成熟的專業(yè)學科支撐。要到不同層級、不同類別的機關單位開展需求調研，廣泛收集各方意見建議，逐步構建起更加符合人才評價規(guī)律、體現(xiàn)不同層級不同類別職位特點的分級分類考試的評價體系。

2.進一步細化考錄測評框架，豐富測評要素，開發(fā)新的題型和題目

在公務員分級分類考錄背景下，考試針對性不夠強的問題需要逐步解決，這就需要對各級別、各類別公務員的勝任特征進行更精細的劃分，為開發(fā)新測評要素和新題型提供理論支撐。在此基礎上進一步開發(fā)新的筆試測評要素，以建立并完善筆試測評要素庫。根據不同層級、不同類別公務員的工作特點和職位需求，對測評要素進行組合，建立針對不同層級、不同類別公務員的筆試測評要素體系，從而為實現(xiàn)精準科學選人用人提供支持。

此外，還應加強考試模式、題型、工具的研究創(chuàng)新，建立健全公務員考試質量控制和評價體系，推動命題能力建設?？荚嚳颇克鶎獪y查的能力層次和考核目標層次不同，命題管理的重點和努力方向就應不同。比如，行政職業(yè)能力測驗、申論等以測查潛在能力和考核目標層次較高的現(xiàn)實能力為主，命題工作沒有現(xiàn)成學科知識和相應規(guī)模的專家隊伍可依托，管理重點和努力方向應是不斷完善能力素質評價的理論體系、開發(fā)與應用相應測評技術、加強命題工作隊伍能力建設、注重命題過程安全與保密等。

3.考試管理部門、行業(yè)主管部門工作重點各有側重，共同推動分級分類考試工作向前發(fā)展

目前，分級分類考試中還存在測評框架和測評要素有待優(yōu)化、考試內容針對性不夠強、效度研究開展不深入等情況。為此，考試管理部門應發(fā)揮自身在考試領域的專業(yè)優(yōu)勢，集中力量開展通用性招考職位的現(xiàn)實能力測評研究，細化不同層級崗位之間的能力區(qū)分，重點開發(fā)應用新的測評要素和測評題目；加強命題工作隊伍專業(yè)化能力建設，培養(yǎng)一支能滿足考試用題需求的專家隊伍；制定考試組織管理和實施的規(guī)范性文件，指導有關單位有序開展相關工作；加強考后效果研究，尤其是在各行業(yè)主管部門的支持下，圍繞新錄用人員工作勝任度、工作表現(xiàn)等收集更有效的效標，開展效度研究工作。

行業(yè)主管部門應發(fā)揮行業(yè)領域優(yōu)勢，在考錄主管部門和考試管理部門的指導和支持下，結合各行業(yè)的特點，開展特殊招考職位現(xiàn)實能力測評研究，包括測評內容設計、評價方式選擇等，從而提高考試內容的針對性和選人的精準性。