中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)歷程、實(shí)踐邏輯與歷史經(jīng)驗(yàn)

祁志偉

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

信息技術(shù)的融合發(fā)展推動(dòng)政府行政實(shí)踐的不斷變革，而無(wú)論發(fā)生何種形式上的變遷，數(shù)字政府均被視為政府信息化、電子化和數(shù)字化的總稱[1]，且已被世界各國(guó)普遍接受，成為政府治理領(lǐng)域的基本術(shù)語(yǔ)。 因?yàn)椤盎弊志哂小白兓钡目陀^特質(zhì)，故有必要探究并厘清中國(guó)數(shù)字政府的“信息化和現(xiàn)代化”過(guò)程。 根據(jù)《2020 聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名提升至全球第45 位，其中，作為衡量國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展水平核心指標(biāo)的在線服務(wù)指數(shù)躍升至全球第9 位，達(dá)到“非常高”水平[2]。 同時(shí)，《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2020年）》也指出，我國(guó)信息技術(shù)創(chuàng)新能力持續(xù)提升，在全球創(chuàng)新指數(shù)排名中從2015年的第29 位躍升至2020年的第14 位，整體上取得了較為顯著的成效。 那么，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)究竟經(jīng)歷了哪些發(fā)展階段？是在什么樣的時(shí)代背景下進(jìn)行的？發(fā)展過(guò)程中又形成了何種實(shí)踐邏輯、取得了哪些歷史經(jīng)驗(yàn)？ 嘗試解釋和回應(yīng)這些問(wèn)題，對(duì)于系統(tǒng)性檢視我國(guó)數(shù)字政府的全過(guò)程內(nèi)涵具有實(shí)質(zhì)性意義。

一、信息技術(shù)及其全球化浪潮

（一）信息技術(shù)與現(xiàn)代性

信息技術(shù)發(fā)展對(duì)國(guó)家現(xiàn)代化的重要性毋庸置疑。尼古拉·尼葛洛龐帝（Nicholas Negroponte）在《數(shù)字化生存》 一書(shū)中指出，“計(jì)算不再只和計(jì)算有關(guān)，它決定我們的生存”[3]，在以信息DNA 為特征的人類生存環(huán)境中“信息擁有者”更具優(yōu)勢(shì)地位，同時(shí)，“信息社會(huì)的傳播活動(dòng)具有天然傾向性——掌握政治、資本及技術(shù)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)行為體，會(huì)在信息表達(dá)和傳遞過(guò)程中占據(jù)有利位置，生成廣泛而強(qiáng)大的影響力”[4]。 法國(guó)學(xué)者西蒙·諾拉（Simon Nora）在20 世紀(jì)70年代就預(yù)測(cè)了信息技術(shù)對(duì)社會(huì)的深刻變革作用，他于1978年在《社會(huì)的信息化》中寫到，計(jì)算機(jī)同遠(yuǎn)程通訊技術(shù)的結(jié)合，即“遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)處理”，開(kāi)辟了一個(gè)全新的天地，傳輸著信息和權(quán)力[5]。 80年代，阿爾溫·托夫勒（Alvin Toffler）在《權(quán)力的轉(zhuǎn)移》中同樣認(rèn)為，“權(quán)力正在向信息擁有者手中轉(zhuǎn)移，擁有網(wǎng)絡(luò)上信息強(qiáng)權(quán)的人和國(guó)家，旋轉(zhuǎn)著未來(lái)世界政治經(jīng)濟(jì)格局的魔方，而未來(lái)世界政治的魔方將控制在擁有信息強(qiáng)權(quán)的人手里，他們會(huì)使用手中掌握的網(wǎng)絡(luò)控制權(quán)、信息發(fā)布權(quán)，利用英語(yǔ)這種強(qiáng)大的文化語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)，達(dá)到暴力、金錢無(wú)法征服的目的”[6]。

與此同時(shí)，信息技術(shù)的入場(chǎng)加速推動(dòng)了信息化浪潮對(duì)全世界的席卷過(guò)程，無(wú)論在形式還是內(nèi)容方面，均創(chuàng)造出了一種新的國(guó)家和社會(huì)治理形態(tài)，技術(shù)融合與信息傳播帶來(lái)了一種歷史性、劃時(shí)代的特性，即“現(xiàn)代性”。 “現(xiàn)代性以前所未有的方式，將我們拋離了所有類型的社會(huì)秩序的軌道，從而形成其生活形態(tài)。 在外延和內(nèi)涵兩方面，現(xiàn)代性卷入的變革比過(guò)往時(shí)代的絕大多數(shù)變遷特性都更加意義深遠(yuǎn)”[7]。 構(gòu)建于信息技術(shù)之上的現(xiàn)代性，不論是以“技術(shù)為中心”抑或以“權(quán)力為中心”，其構(gòu)成的特定時(shí)空社會(huì)結(jié)構(gòu)不再拘泥于單一國(guó)家層面， 而是超越國(guó)家、民族、地域和社會(huì)邊界的全球性關(guān)系鏈接結(jié)構(gòu)[8]，“并打造了一種在任何單個(gè)國(guó)家都無(wú)法茁壯成長(zhǎng)的欣欣向榮的領(lǐng)域”[9]。 事實(shí)上也構(gòu)成了新技術(shù)在全球泛在領(lǐng)域搭建“推力—拉力”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的先決契機(jī)。

（二）信息技術(shù)的全球化浪潮

世界范圍來(lái)看，工業(yè)革命催生了大規(guī)模工業(yè)社會(huì)，而陷于“信息不全”和“資源競(jìng)爭(zhēng)”的僵局，工業(yè)社會(huì)滋生了諸如環(huán)境污染、重復(fù)制造、產(chǎn)品過(guò)剩以及工人失業(yè)等嚴(yán)峻危機(jī)，亟待一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，信息技術(shù)正是在此背景之下應(yīng)運(yùn)而生。 20 世紀(jì)90年代，信息時(shí)代的社會(huì)圖景與技術(shù)形式逐步清晰和具體化。 以美國(guó)政府宣布的“國(guó)家信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)：行動(dòng)綱領(lǐng)”（簡(jiǎn)稱為“NII”計(jì)劃）為標(biāo)志，“信息高速公路建設(shè)計(jì)劃”被提上日程。 美國(guó)Internet 風(fēng)靡全球，讓更多的人意識(shí)到，人類正由農(nóng)業(yè)時(shí)代、工業(yè)時(shí)代向信息時(shí)代轉(zhuǎn)變，未來(lái)社會(huì)是建立在“信息高速公路”之上的社會(huì)，信息技術(shù)引發(fā)的實(shí)物競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)在國(guó)家（地區(qū)）、區(qū)域和行業(yè)之間加速推進(jìn)。 與此同時(shí)，Internet 的問(wèn)世在很大程度上提升了發(fā)達(dá)國(guó)家自身的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和信息資源壟斷地位： 一方面，信息技術(shù)的應(yīng)用促使發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)民生產(chǎn)總值不斷翻倍，推動(dòng)生產(chǎn)、生活發(fā)生質(zhì)的變化；另一方面，“全球信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”建設(shè)構(gòu)想在政治上得到了進(jìn)一步確立，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上已成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其他各國(guó)的信息架構(gòu)均與此有關(guān)聯(lián)。 而Internet 內(nèi)在的設(shè)計(jì)特征也將美國(guó)的命運(yùn)與信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)緊密地聯(lián)系在一起，國(guó)際社會(huì)之間競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向信息社會(huì)領(lǐng)域。 短時(shí)間內(nèi)，日本、加拿大、法國(guó)以及英國(guó)等國(guó)家紛紛開(kāi)啟“信息高速公路計(jì)劃”，與美國(guó)實(shí)現(xiàn)信息接軌。

從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，一方面，改革開(kāi)放以前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以粗放型為主，高能耗產(chǎn)業(yè)居多、生產(chǎn)力水平低下是當(dāng)時(shí)我國(guó)工業(yè)化過(guò)程面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 改革開(kāi)放以后，中央領(lǐng)導(dǎo)同志深刻認(rèn)識(shí)到西方國(guó)家已從工業(yè)革命轉(zhuǎn)入信息社會(huì)，這對(duì)中國(guó)“四化”建設(shè)來(lái)講，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)，促使我國(guó)不得不加速信息化發(fā)展。 另一方面，“全球信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”戰(zhàn)略構(gòu)想的設(shè)計(jì)與美國(guó)“NII 計(jì)劃”的出臺(tái)，在全球政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛影響，日益激烈的信息空間資源爭(zhēng)奪要求中國(guó)必須汲取近代歷史的深刻教訓(xùn)，及時(shí)抓住信息技術(shù)全球化的契機(jī)。 基于上述發(fā)展形勢(shì)和國(guó)際背景，20 世紀(jì)末的20年，我國(guó)政府對(duì)信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展給予充分關(guān)注，高瞻遠(yuǎn)矚地提出了“中國(guó)國(guó)家信息化基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”戰(zhàn)略構(gòu)想，全面開(kāi)啟了信息化建設(shè)工程。

二、中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)歷程

從我國(guó)政府信息化和現(xiàn)代化的探索與實(shí)踐角度而言，“數(shù)字政府是指在現(xiàn)代計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)通訊等技術(shù)支撐下，政府機(jī)構(gòu)日常辦公、信息收集與發(fā)布、公共管理等事務(wù)在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下進(jìn)行的國(guó)家行政管理形式”[10]，也是政府利用新技術(shù)、新工具、新思路進(jìn)行改革與發(fā)展的必然結(jié)果。 回顧我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展歷程，1949年新中國(guó)成立到1978年十一屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，在政策層面僅有“科學(xué)技術(shù)”一詞，為了加快現(xiàn)代化發(fā)展，國(guó)家聚焦于如何將科學(xué)技術(shù)進(jìn)步與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行“科研計(jì)算”的模式逐步在人口統(tǒng)計(jì)、氣象、電力、地震監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域展開(kāi)，主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的科學(xué)研究和實(shí)際生產(chǎn)生活問(wèn)題處理。 其中，1956年編制完成的《1956-1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》是比較系統(tǒng)性的政策行動(dòng)方案，對(duì)我國(guó)各項(xiàng)科技事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。 整體來(lái)看，改革開(kāi)放之前，我國(guó)政府信息化建設(shè)僅停留在個(gè)別領(lǐng)域的初步嘗試，尚未形成系統(tǒng)框架和模式。

（一）政府信息化籌備階段（1978-1992）

改革開(kāi)放以后，我國(guó)開(kāi)始嘗試在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域推進(jìn)信息化建設(shè)，這一階段也被稱為“政府信息化籌備階段”，著力以政府經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心轉(zhuǎn)移為行政理念，以自我開(kāi)發(fā)與國(guó)外技術(shù)引進(jìn)為目標(biāo)。 1980年代初期，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了較大調(diào)整，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，本身也推動(dòng)著一定范圍內(nèi)的政治改革。 國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面主要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人重視、政策宣傳和成立領(lǐng)導(dǎo)小組的形式推動(dòng)政府信息化建設(shè)（見(jiàn)表1）。 1986年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李鐵映在江蘇省電子振興領(lǐng)導(dǎo)小組成立時(shí)的講話中強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)該研究全社會(huì)的信息化發(fā)展，這樣會(huì)帶來(lái)社會(huì)的管理信息化以及人民生活的信息化”。 該發(fā)展階段是我國(guó)在政治、 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域向信息化邁進(jìn)的初步探索，在“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)的背景下，高層大力推動(dòng)計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用，在短短10 余年時(shí)間內(nèi)從政策設(shè)計(jì)、保障機(jī)制、發(fā)展模式以及人才培養(yǎng)等方面完成了初步架構(gòu)，使我國(guó)信息技術(shù)開(kāi)始由研究制造逐步轉(zhuǎn)向普及應(yīng)用發(fā)展。 同時(shí)，中國(guó)政府信息化建設(shè)在汲取西方國(guó)家“工業(yè)革命”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，集中發(fā)展現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)：（1）電子信息技術(shù)應(yīng)用逐步向郵電、銀行、電網(wǎng)、鐵路、公安、財(cái)稅和軍事等領(lǐng)域探索發(fā)展；（2）信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)對(duì)象開(kāi)始瞄準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、“四化”發(fā)展和社會(huì)基本服務(wù)領(lǐng)域。

表1 政府信息化籌備階段（1978-1992）

（二）政府信息化普及階段（1993-1998）

我國(guó)政府信息化建設(shè)正式起步于1993年，以啟動(dòng)“金字號(hào)”重大信息工程和成立國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會(huì)議為標(biāo)志，這一時(shí)期也被視為我國(guó)政府信息化的普及階段（見(jiàn)表2）。 我國(guó)從國(guó)家信息化頂層設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)、機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展規(guī)劃制定等方面明確了信息化的方針、任務(wù)目標(biāo)以及“統(tǒng)籌規(guī)劃、國(guó)家主導(dǎo)；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)；互聯(lián)互通、資源共享”的原則，探討了政府信息化建設(shè)的系列政策和措施，商貿(mào)領(lǐng)域信息化被列入重點(diǎn)建設(shè)工程[11]。 為了保障我國(guó)信息化可持續(xù)發(fā)展，黨中央加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和地方政府都明確了信息化工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，并成立了專門的決策參謀機(jī)構(gòu)，以為國(guó)家信息化體系建設(shè)和信息化工作實(shí)施提供政策建議。 全國(guó)信息化工作會(huì)議的召開(kāi)與國(guó)家“九五”規(guī)劃的出臺(tái)及信息化工作的部署，成為我國(guó)信息化發(fā)展的里程碑事件。

表2 政府信息化普及階段（1993-1998）

（三）電子政務(wù)建設(shè)階段（1999-2016）

1999年實(shí)施的“政府上網(wǎng)工程”和2000年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《全國(guó)政府系統(tǒng)OA 建設(shè)2001-2005年規(guī)劃綱要》提出建立“三網(wǎng)一庫(kù)”的電子政務(wù)框架，自此，我國(guó)正式進(jìn)入電子政務(wù)建設(shè)階段（見(jiàn)表3）。政府信息化進(jìn)入了全新的整體規(guī)劃和發(fā)展階段，明確了將電子政務(wù)作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)信息化工作的重點(diǎn)，確立了“政府先行，帶動(dòng)信息化發(fā)展”的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)了電子政務(wù)在我國(guó)信息化進(jìn)程中的重要地位，在應(yīng)用層面開(kāi)始逐步向縱深發(fā)展。

表3 電子政務(wù)建設(shè)階段（1999-2016）

1.電子政務(wù)平臺(tái)架構(gòu)建設(shè)

這一階段，我國(guó)電子政務(wù)平臺(tái)架構(gòu)建設(shè)得以全面推進(jìn)和縱深發(fā)展。 2002年開(kāi)始，逐步形成由1 個(gè)門戶網(wǎng)站、2 個(gè)平臺(tái)、4 個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和12 個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)組成的電子政務(wù)發(fā)展框架。 2006年《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)、深化應(yīng)用的新階段[12]，開(kāi)始探索推進(jìn)“一站式”、“一窗式”和“政民互動(dòng)”服務(wù)[13]。 電子政務(wù)已成為國(guó)家治國(guó)理政、建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段，政策法規(guī)更加完善，邁入科學(xué)化、規(guī)范化、整體化和制度化建設(shè)的新階段。

2.電子政務(wù)政策試點(diǎn)與建設(shè)成效

由國(guó)務(wù)院辦公廳和科技部牽頭組織實(shí)施、中央六部委和地方政府參加的中國(guó)“電子政務(wù)應(yīng)用示范工程”全面啟動(dòng)，該項(xiàng)目要求加強(qiáng)縣級(jí)政府政務(wù)公開(kāi)及政務(wù)服務(wù)試點(diǎn)和評(píng)估工作，建立和完善縣域電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，平臺(tái)由電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政府網(wǎng)站、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、應(yīng)用及數(shù)據(jù)服務(wù)中心和信息安全保障體系等組成，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)電子政務(wù)向前發(fā)展。 電子政務(wù)應(yīng)用全面支撐政府部門履職和服務(wù)?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)在電子政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同方面取得重大突破， 業(yè)務(wù)信息共享率平均達(dá)到50%以上，電子政務(wù)服務(wù)覆蓋率增長(zhǎng)明顯。2013年，工業(yè)和信息化部信息化推進(jìn)司印發(fā)《基于云計(jì)算的電子政務(wù)公共平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)指南》，為我國(guó)電子政務(wù)深化發(fā)展指明了方向， 電子政府服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始借助“云計(jì)算”技術(shù)工具進(jìn)一步提升發(fā)展質(zhì)量，這也是政府治理體系與治理能力發(fā)生質(zhì)變的顯著標(biāo)志。為了推進(jìn)電子政務(wù)進(jìn)階發(fā)展，國(guó)家先后成立國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，大力推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃。 2016年底，《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系技術(shù)建設(shè)指南》出臺(tái)，向地方政府各部門提供了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在平臺(tái)技術(shù)架構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、一體化辦理、信息共享、供需信息收集以及監(jiān)督考核等方面的統(tǒng)一性技術(shù)指導(dǎo)。

總體而言，這一階段的政府事務(wù)信息化建設(shè)以政府管理現(xiàn)代化為行政理念，以提高行政效率為目標(biāo)，把重心逐步放在信息公開(kāi)、政民互動(dòng)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等方面，“相比傳統(tǒng)政務(wù)管理，政府事務(wù)信息化和網(wǎng)絡(luò)化對(duì)政府工作人員提出了更高的專業(yè)技能要求，把知識(shí)信息與智能化設(shè)備結(jié)合起來(lái)，高效處理非程序化事務(wù)、復(fù)雜程度高的工作”[14]，這也表明我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)目標(biāo)更加明確，方向更加清晰，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局中進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

（四）數(shù)字政府建設(shè)階段（2017年至今）

數(shù)字政府是數(shù)字時(shí)代背景下電子政務(wù)邁向深化應(yīng)用的新階段。 黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”，從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面提出了“數(shù)字化”概念，為我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)提供了方向和指南。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，要“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”，這是我國(guó)首次在國(guó)家層面的文件中明確了“數(shù)字政府”的建設(shè)要求，“‘?dāng)?shù)字政府’在中央層面的政策文件中是一個(gè)新的政策概念”[15]，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)電子政務(wù)向數(shù)字政府的跨越性一步，也是我國(guó)加快數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)戰(zhàn)略信號(hào)。

1.數(shù)字政府目標(biāo)定位

數(shù)字政府作為數(shù)字中國(guó)的重要組成部分，是推動(dòng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)、助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要引擎。 數(shù)字政府將云計(jì)算、區(qū)塊鏈、5G網(wǎng)絡(luò)以及人工智能等新型技術(shù)應(yīng)用于政府大數(shù)據(jù)采集、加工處理、分析挖掘以及智能服務(wù)等環(huán)節(jié)，推動(dòng)信息資源的整合、開(kāi)放與共享，使電子政務(wù)從數(shù)字化、信息化向智能化轉(zhuǎn)變。 我國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)已經(jīng)逐步建成，“省級(jí)行政許可事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理和“最多跑一次”的比例達(dá)到82.13%， 全國(guó)一半以上行政許可事項(xiàng)平均承諾時(shí)限壓縮超過(guò)40%”①，為推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)數(shù)字政府階段，也是數(shù)字政府構(gòu)想的明確轉(zhuǎn)化階段。

2.數(shù)字政府發(fā)展議程規(guī)劃

黨的十九大以來(lái)，為了進(jìn)一步推動(dòng)“數(shù)字政府”戰(zhàn)略發(fā)展，國(guó)家部委和省級(jí)政府以政策行動(dòng)方案為抓手，加快建設(shè)智能化數(shù)字政府，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。 工信部、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室等十部門聯(lián)合印發(fā)《5G 應(yīng)用“揚(yáng)帆”行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023年）》（工信部聯(lián)通信〔2021〕77 號(hào)），旨在推動(dòng)5G 技術(shù)在基于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的政府建設(shè)中的應(yīng)用創(chuàng)新，打造信息技術(shù)、通信技術(shù)和運(yùn)行技術(shù)深度融合的數(shù)字政府新生態(tài)。與此同時(shí)，2021年12月27 日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》，部分省級(jí)政府也已出臺(tái)并公開(kāi)數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)規(guī)劃計(jì)劃、方案意見(jiàn)（見(jiàn)表4）。

表4 省級(jí)政府?dāng)?shù)字政府建設(shè)行動(dòng)指南

3.數(shù)字政府制度保障

隨著“數(shù)字政府”的發(fā)展思路在國(guó)家政策文件中被明確提出，各省級(jí)政府陸續(xù)成立了數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)、組成人員、工作機(jī)構(gòu)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議制度、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)議制度、重大事項(xiàng)研究報(bào)告制度、督查督辦及信息報(bào)送制度等。 數(shù)字政府政策實(shí)施以來(lái)，省級(jí)地方政府利用手機(jī)終端實(shí)現(xiàn)了民眾網(wǎng)上業(yè)務(wù)查詢和辦理，將社保、教育、交通、戶籍以及住房等眾多民生領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移至手機(jī)端，“健康碼”的應(yīng)用則是近兩年來(lái)數(shù)字政府公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中智能化的典范。 此外，各地區(qū)將“好差評(píng)”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作為數(shù)字政府發(fā)展“軟環(huán)境”的重要標(biāo)桿，網(wǎng)絡(luò)一體化平臺(tái)已經(jīng)成為群眾辦事的主要渠道。 根據(jù)《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2020年）》的數(shù)據(jù)，截至目前，31 個(gè)省級(jí)政府已構(gòu)建起覆蓋省、市、縣三級(jí)以上的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，政務(wù)服務(wù)“村村通”覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，為推進(jìn)地方數(shù)字政府建設(shè)提供組織保障。

4.數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)治理是推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。 “在數(shù)字政府治理模式中，數(shù)據(jù)的存在就是數(shù)字政府治理的存在，數(shù)字政府治理以數(shù)據(jù)治理的方式滲透和伴隨社會(huì)生活的整個(gè)過(guò)程”[16]。截至2020年11月底，已有23 個(gè)省級(jí)政府（占比71.90%）和31 個(gè)重點(diǎn)城市（占比96.9%）明確了政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)[17]，專門服務(wù)于本地?cái)?shù)字政府建設(shè)。 我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)在政策設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)以及系統(tǒng)應(yīng)用方面逐步向縱深發(fā)展。

三、數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)信息現(xiàn)代化推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)等諸多領(lǐng)域的現(xiàn)代化。 數(shù)字政府的全過(guò)程建設(shè)充分表明，我國(guó)在探索符合中國(guó)國(guó)情且適應(yīng)全球信息化形勢(shì)的數(shù)字政府建設(shè)路徑方面積極作為，數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)更加清晰，信息技術(shù)實(shí)施架構(gòu)和制度基礎(chǔ)日益完善。 而從我國(guó)數(shù)字政府歷經(jīng)的4個(gè)建設(shè)階段可以發(fā)現(xiàn)，自“四化”概念被提出以來(lái)，與之相關(guān)的政策設(shè)計(jì)、指導(dǎo)思想、制度規(guī)范與治理模式等進(jìn)一步延伸了數(shù)字政府現(xiàn)代化的內(nèi)涵和適用場(chǎng)景。 20 世紀(jì)80年代至今，以“信息技術(shù)—政府結(jié)構(gòu)—客觀環(huán)境”為界面的數(shù)字政府建設(shè)從多維視角詮釋著我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐邏輯，事實(shí)上也構(gòu)成了我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本遵循。

（一）以信息技術(shù)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化

“信息化已成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的一種資源，我國(guó)應(yīng)予充分重視”[18]，信息化構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本條件。 隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的介入，社會(huì)信息化已成為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”的典型實(shí)踐，形成了以信息化為中心的驅(qū)動(dòng)治理邏輯和信息技術(shù)應(yīng)用及轉(zhuǎn)型的實(shí)踐路徑。 一方面，信息技術(shù)的迭代更新對(duì)政府內(nèi)部“條—塊”結(jié)構(gòu)和治理體系進(jìn)行了優(yōu)化和重塑[19]，完善了傳統(tǒng)政府治理的理念、模式和方法；另一方面，政府信息化建設(shè)、電子政務(wù)和數(shù)字政府建設(shè)本身即是社會(huì)信息化的體現(xiàn)。

1.以“信息化”推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化

以廣義信息化為中心的驅(qū)動(dòng)治理是20 世紀(jì)末我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯。 改革開(kāi)放以后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人充分認(rèn)識(shí)到“信息化”在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性，提出了信息化建設(shè)任務(wù)和重點(diǎn)工程，并確立了信息化指導(dǎo)思想，著重解決好信息化和工業(yè)化、信息化與跨越式發(fā)展之間的關(guān)系。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃明確提出：“以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展”。 信息化成為檢視科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力關(guān)系的主要指標(biāo)之一。 以信息化為中心的驅(qū)動(dòng)治理全面展開(kāi)，涉及農(nóng)業(yè)、煤炭、石油、糧食、郵政、航空、氣象等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，主要解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的熱點(diǎn)問(wèn)題。整體來(lái)看，20 世紀(jì)末的20年，信息化已成為支撐國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵動(dòng)力。

2.以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化

1999年“政府上網(wǎng)工程”實(shí)施以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為中心的驅(qū)動(dòng)治理逐漸成為我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的基本模式。 首先，政府內(nèi)部引入互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的實(shí)踐，進(jìn)一步將改革開(kāi)放以來(lái)普適層面的“信息化”聚焦于政府信息化。 政府信息化的概念內(nèi)涵、基本形態(tài)、實(shí)踐方式等成為支撐政府職能轉(zhuǎn)型和模式轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。 其次，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)成了政府現(xiàn)代化的重要組成部分。 傳統(tǒng)政府管理模式向電子政務(wù)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的主要功能在于：（1）驅(qū)動(dòng)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。 政府上網(wǎng)工程實(shí)施以來(lái)，通信和信息技術(shù)改變了傳統(tǒng)政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)和集中管理方式，構(gòu)建起扁平化的結(jié)構(gòu)體系；政府部門間、政府與市場(chǎng)以及社會(huì)之間的邊界被打破，利用信息流重組政府治理模式。 （2）政府機(jī)構(gòu)改革力度和廣度進(jìn)一步拓展，政府公務(wù)人員從互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)獲取資料的途徑、方式和效果更趨現(xiàn)代化。 政府機(jī)構(gòu)信息采集、交換和發(fā)布逐步走向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和標(biāo)準(zhǔn)化。 （3）信息技術(shù)推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為政府信息收集和發(fā)布的常態(tài)化模式和重要窗口。

3.以數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化

隨著公共管理對(duì)象的日趨復(fù)雜，數(shù)字政府逐漸成為當(dāng)前和未來(lái)政府的基本形態(tài)，“互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)正在深刻地改變著政府治理體系、能力、結(jié)構(gòu)與價(jià)值”[20]，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐更加有效。 首先，數(shù)字政府形態(tài)的構(gòu)建以多元技術(shù)融合與支撐作為基礎(chǔ)架構(gòu)，政府職能體系優(yōu)化過(guò)程中注重對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G 技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)以及區(qū)塊鏈等的建立健全及運(yùn)用。 其次，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的外在效應(yīng)包括界面創(chuàng)造、主體關(guān)聯(lián)、管理制度優(yōu)化、規(guī)則創(chuàng)新以及整體政府塑造；微觀層面主要包括業(yè)務(wù)應(yīng)用、公共支撐、數(shù)據(jù)資源與基礎(chǔ)設(shè)施等。 最后，數(shù)字政府推動(dòng)決策科學(xué)化和精準(zhǔn)化。 云計(jì)算、人工智能的應(yīng)用依賴于算法在數(shù)據(jù)處理中的基本運(yùn)用，同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化和自動(dòng)化的運(yùn)行方式致力于收集、分析和處理海量信息，為不同場(chǎng)景中的公共政策制定提供科學(xué)依據(jù)和樣本數(shù)據(jù)。

（二）堅(jiān)持“先試點(diǎn)、后推廣”的政策行動(dòng)

政策試點(diǎn)是政策試驗(yàn)的一項(xiàng)創(chuàng)新性過(guò)程[21]，我國(guó)政府信息化和現(xiàn)代化的歷程表明，“先試點(diǎn)、后推廣”的政策行動(dòng)是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的另一個(gè)重要實(shí)踐邏輯。 改革開(kāi)放以后，政策試點(diǎn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中逐漸推開(kāi)，并成為地方政府治理創(chuàng)新中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的關(guān)鍵手段[22]。

1.政策試點(diǎn)機(jī)制依靠中央政府的推動(dòng)力

“四化”概念提出以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體層面的“信息化”被提上日程，由于地區(qū)差異客觀存在，通過(guò)“先試點(diǎn)、后推廣”的政策擴(kuò)散過(guò)程使得政府信息化實(shí)踐框架逐步完善成為現(xiàn)實(shí)選擇。 結(jié)合我國(guó)數(shù)字政府的全過(guò)程來(lái)看，“先試點(diǎn)、后推廣”的實(shí)踐邏輯旨在探索具有中國(guó)特色的政府信息化、現(xiàn)代化治理之道，以確保決策的科學(xué)性和可持續(xù)性，形成具有區(qū)域性參考價(jià)值的政策試點(diǎn)機(jī)制。 中央政府作為數(shù)字政府政策試點(diǎn)的推動(dòng)方，主要通過(guò)數(shù)字政府政策頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)政府信息化同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展及其他領(lǐng)域的信息化建設(shè)相銜接；同時(shí)，中央政府還對(duì)試點(diǎn)成果進(jìn)行直接或間接推廣，并就數(shù)字政府試點(diǎn)成果圍繞內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)化、時(shí)間和方式等維度提出明確要求。

2.政策試點(diǎn)機(jī)制強(qiáng)調(diào)央地政府協(xié)同

政府信息化建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，政策試點(diǎn)機(jī)制在各階段均得到了適用和推廣，包括“信息化示范工程”、電子政務(wù)公開(kāi)和政務(wù)服務(wù)試點(diǎn)、政府信息化評(píng)估試點(diǎn)等。 從試點(diǎn)過(guò)程來(lái)看，政府信息化建設(shè)和電子政務(wù)階段，央地協(xié)同緊緊圍繞“政府先行、以信息化帶動(dòng)工業(yè)化”的指導(dǎo)思想，由中央政府和科技部牽頭組織實(shí)施，中央政府各部門及個(gè)別地方政府參加“電子政務(wù)應(yīng)用示范工程”，逐步形成包括國(guó)務(wù)院辦公廳、科技部、國(guó)家稅務(wù)局以及北京市、上海市、青島市等在內(nèi)的有條件、有基礎(chǔ)和有示范性的部門和地區(qū)[23]。 數(shù)字政府建設(shè)的部分實(shí)踐也體現(xiàn)了“自下而上”的試點(diǎn)思路，在形成經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)央地協(xié)同目標(biāo)。 一方面，廣東、福建等作為數(shù)字政府建設(shè)先行先試的省份，其試點(diǎn)機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成了非試點(diǎn)地方學(xué)習(xí)的驅(qū)動(dòng)力；另一方面，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)提出戰(zhàn)略性目標(biāo)和遠(yuǎn)程規(guī)劃，地方政府“先試點(diǎn)、后推廣”的實(shí)踐主要圍繞首席數(shù)據(jù)官制度、跨省通辦、政府網(wǎng)站集約化、不見(jiàn)面審批和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等試點(diǎn)方案進(jìn)行，形成可管可控、治理有效的地方經(jīng)驗(yàn)，并在凸顯地方強(qiáng)推動(dòng)和強(qiáng)學(xué)習(xí)的試點(diǎn)機(jī)制基礎(chǔ)上，與中央政府層面數(shù)字政府規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的政策推廣方案協(xié)同。

（三）設(shè)置“規(guī)劃式”發(fā)展議程

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的“規(guī)劃式”特征。 黨和政府根據(jù)政府信息化建設(shè)目標(biāo)和資源，設(shè)置“規(guī)劃式”發(fā)展議程，系統(tǒng)化聚焦建設(shè)議題推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。 我國(guó)數(shù)字政府四階段的建設(shè)歷程表明，黨和政府注重對(duì)政府信息化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與長(zhǎng)期規(guī)劃，把政府上網(wǎng)工程、電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè)融合于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)之中，形成了以規(guī)劃促發(fā)展的實(shí)踐邏輯。

1.“規(guī)劃式”發(fā)展議程類型

“規(guī)劃式”發(fā)展的議程設(shè)置主要分為4 種類型：（1）中央委員會(huì)歷次報(bào)告中關(guān)于政府信息化或數(shù)字政府建設(shè)的宏觀性和長(zhǎng)期性的總基調(diào) （見(jiàn)表5）；（2）在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中設(shè)置政府信息化建設(shè)規(guī)劃議程，并與其他各領(lǐng)域的規(guī)劃形成協(xié)同發(fā)展目標(biāo)；（3）以“國(guó)家信息化規(guī)劃”的政策議程形式對(duì)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)容、主體、過(guò)程和評(píng)估方式等進(jìn)行專門性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的設(shè)置（見(jiàn)表6）；（4）地方政府（包括省、市、縣三級(jí)）根據(jù)數(shù)字中國(guó)和數(shù)字政府建設(shè)的整體性要求，對(duì)本地?cái)?shù)字政府建設(shè)作出系統(tǒng)全面的發(fā)展議程設(shè)置。

表5 中央委員會(huì)報(bào)告中設(shè)置的“規(guī)劃式”發(fā)展議程（改革開(kāi)放至今）

表6 國(guó)家信息化規(guī)劃議程設(shè)置

2.“規(guī)劃式”發(fā)展議程目標(biāo)

“規(guī)劃式”發(fā)展議程設(shè)置使得政府治理目標(biāo)更趨明確。 政府信息化籌備和普及階段的規(guī)劃目標(biāo)在于推動(dòng)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，電子政務(wù)階段“規(guī)劃式”發(fā)展的目標(biāo)在于構(gòu)建“三網(wǎng)一庫(kù)”的電子政府框架，數(shù)字政府階段的規(guī)劃目標(biāo)重在依據(jù)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行行政管理制度和規(guī)則構(gòu)建。 在已設(shè)置好的規(guī)劃議程框架下，各級(jí)政府部門、各行業(yè)、各地區(qū)積極響應(yīng)， 制定出符合自身發(fā)展要求的總體規(guī)劃方案，并提出建設(shè)目標(biāo)、治理機(jī)制和制度設(shè)計(jì)等。 以規(guī)劃促發(fā)展的實(shí)踐邏輯，在我國(guó)已取得較為豐碩的研究成果和實(shí)踐效應(yīng)。

四、數(shù)字政府建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家在推動(dòng)政府治理信息化和現(xiàn)代化過(guò)程中取得了非常顯著的成就，同時(shí)，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和拓展，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》從歷史發(fā)展角度強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持理論創(chuàng)新和堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新的重要性。 上述諸經(jīng)驗(yàn)也是對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，包括數(shù)字政府建設(shè)在內(nèi)的多項(xiàng)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)于當(dāng)前和未來(lái)數(shù)字中國(guó)的整體性建設(shè)具有參鑒價(jià)值。 具體而言，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)形成的主要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)如下。

（一）黨和國(guó)家重視數(shù)字政府建設(shè)

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重視是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。 改革開(kāi)放至今，我國(guó)之所以能夠開(kāi)創(chuàng)政府信息化和現(xiàn)代化的全新局面，關(guān)鍵在于黨和政府高度重視數(shù)字政府的建設(shè)和發(fā)展。在我國(guó)政府從信息化籌備和普及階段向以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)和人工智能為中心的數(shù)字政府階段演變的過(guò)程中，黨和國(guó)家的政策頂層設(shè)計(jì)、集體決定與規(guī)劃議程等構(gòu)成了具有根本性質(zhì)的歷史經(jīng)驗(yàn)；而黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視和支持則是直接性歷史經(jīng)驗(yàn)。

根本性歷史經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)生源于黨和國(guó)家對(duì)國(guó)際形勢(shì)的審時(shí)度勢(shì)和對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)需求的積極滿足。 20世紀(jì)90年代以美國(guó)“NII 計(jì)劃”為標(biāo)志而掀起的“數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、國(guó)際化”浪潮，通過(guò)“以點(diǎn)至面”的擴(kuò)散方式實(shí)現(xiàn)了權(quán)力轉(zhuǎn)移和場(chǎng)域結(jié)構(gòu)重塑，由此，適時(shí)而全面地把握契機(jī)、化解挑戰(zhàn)與順應(yīng)全球信息化浪潮成為我國(guó)加速推進(jìn)政府信息化建設(shè)的重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)。 一方面，黨和政府高瞻遠(yuǎn)矚地制定了國(guó)家信息化基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略構(gòu)想，逐步完成了政府上網(wǎng)工程、電子政府發(fā)展框架和全國(guó)政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)建設(shè)；另一方面，國(guó)家層面提出了“四化”發(fā)展的目標(biāo)，在時(shí)間和空間維度，將政府信息化建設(shè)貫穿于整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)中。

直接性歷史經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)生主要源于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政府信息化和現(xiàn)代化的重視和支持。 我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的全過(guò)程充分表明，高層重視對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有至關(guān)重要的作用。從政府信息化籌備階段開(kāi)始，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就在不同場(chǎng)合、以不同形式表達(dá)對(duì)政府信息化、電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè)的重視，主要體現(xiàn)為以下形式：（1）在全國(guó)代表大會(huì)、政治局專題會(huì)議、工作座談會(huì)、高峰論壇、世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)等會(huì)議上的講話；（2）現(xiàn)場(chǎng)考察、實(shí)地走訪和對(duì)國(guó)外宣傳；（3）黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人同代表團(tuán)、負(fù)責(zé)部門及負(fù)責(zé)人談話；（4）黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的專門性題詞；（5）黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在新聞媒體、報(bào)紙和書(shū)刊等載體上的專題性發(fā)文；（6）黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)相關(guān)研究成果的批示；（7）政策文件、專題報(bào)告等。

（二）堅(jiān)持理論與實(shí)踐創(chuàng)新

堅(jiān)持理論與實(shí)踐創(chuàng)新是推動(dòng)我國(guó)政府信息化和現(xiàn)代化的核心動(dòng)力與重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)。 黨和國(guó)家堅(jiān)持以理論創(chuàng)新探索數(shù)字政府實(shí)踐的邏輯和規(guī)律，以實(shí)踐創(chuàng)新作為引領(lǐng)信息化建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要抓手。 我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的歷史與成就充分表明，理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新相輔相成、互為補(bǔ)充，理論創(chuàng)新為實(shí)踐創(chuàng)新提供方向和指南，而實(shí)踐創(chuàng)新又為制度理論創(chuàng)新提供基礎(chǔ)場(chǎng)域。

1.堅(jiān)持系統(tǒng)理論創(chuàng)新

21 世紀(jì)之前，我國(guó)政府信息化建設(shè)的系統(tǒng)理論創(chuàng)新主要形成了3 個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)：正確認(rèn)識(shí)工業(yè)化和信息化關(guān)系；準(zhǔn)確把握政府引導(dǎo)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)關(guān)系；科學(xué)處理國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)信息化與政府信息化關(guān)系。21 世紀(jì)以來(lái)，電子政務(wù)和數(shù)字政府建設(shè)階段，理論創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)在于以“政府引導(dǎo)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)關(guān)系”為基礎(chǔ)，將政府機(jī)構(gòu)改革與行政管理體制改革等作為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)延伸。 與此同時(shí)，數(shù)字政府建設(shè)演進(jìn)、轉(zhuǎn)型與發(fā)展始終堅(jiān)持對(duì)治理理論的多維創(chuàng)新。 政府信息化建設(shè)階段的重點(diǎn)是如何普及信息化技術(shù)概念及其應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在政府治理中的嵌入及其效率的提升，因此，新公共管理理論、新公共行政理論、治理理論、企業(yè)家精神、無(wú)縫隙治理理論、行政生態(tài)理論等都被用于揭示政府信息化的時(shí)代背景和發(fā)展動(dòng)因。 電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè)階段以來(lái)，政務(wù)服務(wù)、政民互動(dòng)與服務(wù)型政府構(gòu)建成為治理的重心，傳統(tǒng)“封閉型”結(jié)構(gòu)逐步向“開(kāi)放型”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，與之相關(guān)的數(shù)字政府形態(tài)、數(shù)據(jù)信息共享、數(shù)據(jù)安全與制度規(guī)范等凸顯了對(duì)治理理論的可持續(xù)創(chuàng)新，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)過(guò)程和結(jié)果的訴求。 盡管存在具體形式的變遷，但“條—塊”結(jié)構(gòu)始終都是政府治理領(lǐng)域難以避開(kāi)的現(xiàn)實(shí)，因此，科層制理論及其內(nèi)涵延伸與邊界拓展歷來(lái)是被探究和創(chuàng)新的焦點(diǎn)。 此外，隨著數(shù)字政府形態(tài)的演變及場(chǎng)景調(diào)適，政府績(jī)效評(píng)估理論、科層制理論、數(shù)字治理理論、整體性治理理論、界面理論、生命周期理論和社會(huì)資本理論等均被用來(lái)作為闡釋數(shù)字政府可持續(xù)建設(shè)的創(chuàng)新視角。

2.堅(jiān)持實(shí)踐創(chuàng)新

堅(jiān)持實(shí)踐創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗(yàn)主要集中于政策執(zhí)行、技術(shù)升級(jí)和機(jī)構(gòu)改革帶動(dòng)實(shí)踐等3 個(gè)方面（見(jiàn)表7）。 政策執(zhí)行創(chuàng)新著重凸顯具有指導(dǎo)性、規(guī)劃性和方向性的政策執(zhí)行成效；技術(shù)升級(jí)貫穿于數(shù)字政府建設(shè)全過(guò)程；政府機(jī)構(gòu)改革融合新技術(shù)、新工具的外在形式和轉(zhuǎn)化形態(tài)，以政府上網(wǎng)為例，主要形成了三方面經(jīng)驗(yàn)：（1）服務(wù)工具開(kāi)發(fā)。 政府網(wǎng)站以“建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”為出發(fā)點(diǎn)，在政府信息公開(kāi)、在線辦事、公眾互動(dòng)等方面呈現(xiàn)出新亮點(diǎn)[24]。 政府網(wǎng)站經(jīng)歷了OA 系統(tǒng)建設(shè)，開(kāi)通在線訪談、民意征集、領(lǐng)導(dǎo)信箱、在線咨詢、投訴舉報(bào)與網(wǎng)上信訪溝通等公眾互動(dòng)渠道。 （2）治理功能升級(jí)。 政府網(wǎng)站改版升級(jí)成為政府政務(wù)公開(kāi)和公共服務(wù)供給的有效手段。 實(shí)踐創(chuàng)新以政府上網(wǎng)工程作為突破口，通過(guò)技術(shù)升級(jí)和網(wǎng)站優(yōu)化，進(jìn)一步改進(jìn)政府工作方式、規(guī)范政府行為及強(qiáng)化自身監(jiān)督；同時(shí)，政府網(wǎng)站作為鏈接政府與群眾的窗口，逐步形成了服務(wù)城鄉(xiāng)居民、擴(kuò)大人民民主、便于企業(yè)辦事和推動(dòng)先進(jìn)文化建設(shè)的政務(wù)平臺(tái)。 （3）模式創(chuàng)新。 模式創(chuàng)新是推動(dòng)數(shù)字政府創(chuàng)新的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，相對(duì)于傳統(tǒng)政府單主體治理模式而言，當(dāng)前數(shù)字政府與新型智慧城市建設(shè)中形成了政府與社會(huì)資本合作運(yùn)營(yíng)模式（PPP 模式）、政府購(gòu)買模式以及企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)模式等。 此外，政府機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新主要以政府治理目標(biāo)轉(zhuǎn)換、場(chǎng)景應(yīng)用、驅(qū)動(dòng)力量和數(shù)據(jù)觀念更新作為整體性特征。

表7 數(shù)字政府建設(shè)階段性實(shí)踐創(chuàng)新

（三）堅(jiān)持“漸進(jìn)式”發(fā)展

“漸進(jìn)式”發(fā)展既是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐規(guī)律，也是歷史經(jīng)驗(yàn)。 “漸進(jìn)式”發(fā)展符合我國(guó)重視政策試點(diǎn)的特色，在治理實(shí)踐中有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和穩(wěn)中求進(jìn)的雙重目標(biāo)。 “漸進(jìn)式”發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)主要源自政府信息化建設(shè)目標(biāo)、平臺(tái)架構(gòu)、治理機(jī)制與制度規(guī)范等層面。 目標(biāo)層面“漸進(jìn)式”發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)集中于由“提高行政效率”向“轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”和“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”穩(wěn)步進(jìn)階。 平臺(tái)層面著力以“金字號(hào)”工程作為政府信息化建設(shè)的基礎(chǔ)，通過(guò)信息技術(shù)迭代升級(jí)和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，積極推進(jìn)政府上網(wǎng)工程、政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)、數(shù)字政府基礎(chǔ)層、應(yīng)用層和端口層綜合數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)。 從治理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府信息化建設(shè)和電子政務(wù)階段主要依靠工具應(yīng)用“兩步走”實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)代化目標(biāo)，一是依托政府門戶網(wǎng)站推動(dòng)信息公開(kāi)； 二是依托頁(yè)面搜索引擎的方式實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)、互通和政民互動(dòng)目標(biāo)。 進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，數(shù)字政府建設(shè)通過(guò)界面治理，業(yè)務(wù)服務(wù)逐步數(shù)字化和無(wú)紙化，“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)在時(shí)間、空間向度上不再受限。 治理機(jī)制層面的“漸進(jìn)式”發(fā)展還表現(xiàn)在政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型方面。以信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)共享為例，信息技術(shù)的興起構(gòu)建了全新的政府形態(tài)，政府現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)依次由封閉型、半開(kāi)放型向開(kāi)放型轉(zhuǎn)變。 在應(yīng)用場(chǎng)景上，政府信息化階段以“條”為主，部門內(nèi)部信息化、半自動(dòng)化，以政府職能優(yōu)化作為驅(qū)動(dòng)力；電子政務(wù)階段以“塊”為主，啟動(dòng)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，公民參與成為提高政務(wù)服務(wù)能力的主要驅(qū)動(dòng)力； 數(shù)字政府建設(shè)以來(lái)，以“條—塊”協(xié)同為主，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和多場(chǎng)景應(yīng)用成為常態(tài)。 制度規(guī)范作為數(shù)字政府改革和發(fā)展的重要保障，在政策出臺(tái)、國(guó)家管理部門更名、規(guī)劃編制、數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立、信息安全規(guī)范制定以及技術(shù)倫理治理等方面實(shí)現(xiàn)了“從無(wú)到有”“從有到優(yōu)”的拓展性發(fā)展，這些形式和內(nèi)容伴隨著政府現(xiàn)代化的過(guò)程而不斷完善和豐富，形成了“漸進(jìn)式”發(fā)展的多元?dú)v史經(jīng)驗(yàn)。

注：

①參見(jiàn):《國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布<數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2020年）>》,http://www.cac.gov.cn/2021-06/28/c_1626464 503226700.htm,2021-10-28.