政府規(guī)劃的內(nèi)涵與浙江數(shù)字化賦能政府規(guī)劃實踐

田歡

規(guī)者，有法度也；劃者，戈也，分開之意。規(guī)劃的基本意義由戰(zhàn)略層面的“規(guī)”（法則、章程、標準、謀劃）和戰(zhàn)術(shù)層面的“劃”（合算、刻畫）兩部分組成?？梢哉f，“規(guī)”是起點，劃是落點。對于如何準確地理解規(guī)劃，還要先從頂層設(shè)計、規(guī)劃、計劃這三個名詞概念的區(qū)別說起。

人們常說，不謀全局者不足謀一域，不謀萬世者不足謀一時。作為都具有宏觀層面全局視角屬性的兩個術(shù)語，“頂層設(shè)計”和“規(guī)劃”經(jīng)常被混用，但從嚴格意義上講，兩者確實有著明確的含義區(qū)別。

所謂頂層設(shè)計，是指組織或單位根據(jù)事物發(fā)展形勢、發(fā)展情況對未來某一段時間內(nèi)發(fā)展趨勢的基本判斷，以及根據(jù)這一基本判斷進行統(tǒng)籌考慮后所確立的整體性、長期性的指導(dǎo)思想、發(fā)展方向、未來愿景和發(fā)展目標。

頂層設(shè)計側(cè)重于對形勢的分析和趨勢、規(guī)律的把握，思辨性特點更強，注重科學(xué)性和宏觀指導(dǎo)性，并為下一步的規(guī)劃工作劃定了邊界、確立了大的原則，對規(guī)劃具有約束和指導(dǎo)作用，屬于最高層次的戰(zhàn)略謀劃。

規(guī)劃，是對于頂層設(shè)計的進一步具象化，它是組織或單位根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律，以推動事物健康、持續(xù)發(fā)展為目標，對該事物在一定時間內(nèi)發(fā)展目標、發(fā)展階段、發(fā)展任務(wù)和其他相關(guān)事項整體性、全局性的統(tǒng)籌盤算和協(xié)調(diào)配置，從而所形成的一整套面向未來的行動方案。

規(guī)劃更加重視在頂層設(shè)計所確定的發(fā)展方向基礎(chǔ)上，對相關(guān)任務(wù)的分配并確定任務(wù)在時間和空間上的合理布局，實踐性更強，重視完備性和可操作性，是部門和單位安排其年度工作的重要依據(jù)之一，屬于中間層的戰(zhàn)術(shù)（策略）策劃。

而計劃則是組織或單位依照規(guī)劃內(nèi)容，對于相關(guān)任務(wù)的細化拆解、合理分工及時間排期后所形成的實施方案，它包括了任務(wù)的具體內(nèi)容、責(zé)任單位、實施步驟和方法以及完成時間等，重執(zhí)行性和可完成性，屬于最底層的戰(zhàn)略執(zhí)行。

自我國開始進行社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)和探索以來，就十分重視規(guī)劃體系的設(shè)計和布局。從1953年制定第一個“五年計劃”開始，到2006年“十一五”將“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”，使以往過度注重定事的“計劃”思維逐步讓位于注重定思路的“戰(zhàn)略”思維。

2005年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的意見》，首次明確國家規(guī)劃體系，提出建立起全國統(tǒng)一的規(guī)劃編制制度。

2018年9月20日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，明確提出建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。

具體而言，我國規(guī)劃體系主要由“三級四類”構(gòu)成?！叭墶奔磭?、省、市縣，“四類”即發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及空間規(guī)劃。按照規(guī)劃周期，我國規(guī)劃又可以分為中長期規(guī)劃、短期規(guī)劃和年度計劃；按規(guī)劃內(nèi)容的詳細程度，可以分為規(guī)劃綱要、總體規(guī)劃、專題規(guī)劃和項目規(guī)劃等；按具體規(guī)劃對象，可以分為工作規(guī)劃、建設(shè)規(guī)范等。

政府規(guī)劃編制是政府部門凝聚發(fā)展共識、引領(lǐng)發(fā)展方向、配置公共資源、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的重大戰(zhàn)略舉措，需要嚴格遵循一定的編制原則，包括要符合國家政策及規(guī)劃綱要、體現(xiàn)政府承擔(dān)的職責(zé)、反映經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)律、綜合各方意志或意見、設(shè)計規(guī)劃保障機制等。

各類政府規(guī)劃的編制背景、編制依據(jù)、規(guī)劃原則、規(guī)劃內(nèi)容、具體要求各不相同，但是一般都主要包括四個階段：前期調(diào)研、編制起草、論證銜接、審批發(fā)布。

前期調(diào)研是進行規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和前提，通常包括進行規(guī)劃立項、組織編制團隊、搜集相關(guān)資料并進行調(diào)研訪談，以及對原有規(guī)劃進行評估，以確定規(guī)劃調(diào)整內(nèi)容并重新制定發(fā)展規(guī)劃。

編制起草是規(guī)劃工作的核心，需要基于前期調(diào)研的基礎(chǔ)，經(jīng)過海量的研究分析和梳理，反復(fù)地討論和論證、審核與修訂，并組織專家研究、討論，最終形成規(guī)劃初稿。

論證銜接是規(guī)劃工作的重要環(huán)節(jié)，包括自查本級規(guī)劃與國家政策、法律是否一致，本級規(guī)劃在指導(dǎo)思想、發(fā)展目標、具體任務(wù)、政策措施等方面是否符合總體規(guī)劃的核心要求，本級規(guī)劃是否與上一層級規(guī)劃是否相銜接等。

審批發(fā)布是規(guī)劃工作的表現(xiàn)成果。五年規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃等由規(guī)劃編制單位提出規(guī)劃草案，經(jīng)本級發(fā)改委等職能機構(gòu)審核后，由本級發(fā)改委會同編制單位上報本級人民政府批準。需要提報人大會議室審議的，執(zhí)行有關(guān)審批程序。經(jīng)審核同意后，由各級政府或有關(guān)職能部門簽發(fā)并頒布。

此外，各級政府根據(jù)自身需求，可以在規(guī)劃實施的中期階段組織評估。并按程序?qū)υ幸?guī)劃進行修訂和廢止。

政府規(guī)劃是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是政府進行公共管理和社會治理的有效工具。它既是科學(xué)與藝術(shù)的結(jié)合，也是技術(shù)和政治的融合，更是理論與實踐的契合。在我國，以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，既是我黨治國理政的重要方式，也是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。

浙江圍繞推進省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標，忠實踐行“八八戰(zhàn)略”，奮力打造“重要窗口”，大力推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，撬動經(jīng)濟社會全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并進一步全面深化數(shù)字化改革，打造全球數(shù)字變革高地，以數(shù)字化改革引領(lǐng)全面深化改革。

立足數(shù)字化賦能政府規(guī)劃，在“數(shù)字浙江”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，浙江運用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認知，對政府規(guī)劃的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位系統(tǒng)性重塑，推動各地各部門流程再造、數(shù)字賦能、高效協(xié)同、整體智治，從而保障提升政府規(guī)劃編制的科學(xué)性和精準性，以及規(guī)劃落地實施的有效性。

一是以數(shù)據(jù)智能提升規(guī)劃編制科學(xué)性。在各類規(guī)劃編制過程中，對于發(fā)展現(xiàn)狀的基本描述，必須進行定量指標分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的缺陷和問題。在各類規(guī)劃中對于問題和關(guān)鍵因素的系統(tǒng)研究，需要盡可能采用數(shù)量指標和規(guī)范分析。對各類規(guī)劃的發(fā)展方向、規(guī)劃目標、產(chǎn)業(yè)趨勢和基本規(guī)律，必須有定量指標進行描述或測算。圍繞這些規(guī)劃需求，可通過構(gòu)建“數(shù)據(jù)+模型”兩位一體，以數(shù)字化、智能化為規(guī)劃編制提供數(shù)據(jù)分析和理論論證支持。

以數(shù)字化改革為總牽引，浙江聚焦高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)和現(xiàn)代化先行、競爭力提升，按照“一體化架構(gòu)，差異化定位，多層級賦能，協(xié)同高效共享”原則，全力推進省市縣一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)人口、法人、信用信息、電子證照、自然資源與空間地理等五大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，啟動生態(tài)環(huán)境、交通出行、教育、文化旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、城建住房、社會救助、法律服務(wù)9類專題庫建設(shè)。

截至目前，浙江全省累計編制公共數(shù)據(jù)目錄190多萬項，基于省公共數(shù)據(jù)平臺，按照“因需歸集、應(yīng)歸盡歸”原則，已歸集公共數(shù)據(jù)800多億條，數(shù)據(jù)共享累計調(diào)用790多億次；全省共已開放1.9萬多個數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)59多億條。一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，進一步夯實了浙江省域治理數(shù)據(jù)底座，成為浙江政府規(guī)劃編制的賦能中心。

二是以工具創(chuàng)新提高規(guī)劃編制效率。政府規(guī)劃編制從立項到修訂或廢止共四大階段、13個步驟，所涉時間周期長、環(huán)節(jié)多、涉及面廣，且往往以線下人工為主，效率較為低下。可圍繞規(guī)劃編制全生命周期，將規(guī)劃編制各環(huán)節(jié)工具化、數(shù)字化、線上化，并進行“一件事”串聯(lián)管理，減少人工工作量的同時提升編制效率。

2019年，浙江省聚焦規(guī)劃管理流程優(yōu)化再造，對照規(guī)劃管理新要求和具體程序，率先建設(shè)并上線全國首個省級規(guī)劃管理數(shù)字化平臺。該平臺以數(shù)字化工具為載體，實現(xiàn)對規(guī)劃立項、前期研究、規(guī)劃編制、審批發(fā)布、規(guī)劃實施、監(jiān)測評估、修訂調(diào)整等全周期環(huán)節(jié)的高效管理，滿足省、市、縣各級政府部門規(guī)劃編制、規(guī)劃銜接和綜合管理需求，成為各級抓好規(guī)劃統(tǒng)一管理的具體載體和有效抓手，為規(guī)劃管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型探索提供了鮮活案例，并被國家發(fā)展改革委推廣至全國應(yīng)用。

在浙江省“十四五”規(guī)劃編制工作期間，浙江省市縣三級各部門全面使用規(guī)劃管理數(shù)字化平臺進行規(guī)劃立項、目錄管理、成果歸集，“十四五”規(guī)劃主要目標和重點任務(wù)責(zé)任分解方案、專項規(guī)劃編制進展情況通報等在平臺信息欄即時發(fā)布，業(yè)務(wù)辦理信息通過浙政釘短信即時通知各部門辦理人，利用平臺與主管部門進行規(guī)劃環(huán)境影響評價、規(guī)劃水資源論證等專題協(xié)商，通過數(shù)字化工具賦能，強化了規(guī)劃編制協(xié)同，提升了規(guī)劃編制效率，提高了規(guī)劃編制質(zhì)量。

三是以監(jiān)督績效確保規(guī)劃編制實施成效。聚焦規(guī)劃發(fā)布后的下游環(huán)節(jié)（包括下位規(guī)劃以及依據(jù)規(guī)劃細化量化的工作計劃），通過各類數(shù)字化工具進行規(guī)劃落地實施的督促推進和績效評估，實現(xiàn)各類投資項目全領(lǐng)域覆蓋、全流程審批、全過程監(jiān)管，從而確保整體規(guī)劃目標的達成，是實現(xiàn)以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展價值的現(xiàn)實意義。浙江省投資項目在線審批監(jiān)管平臺、項目全周期管理系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)+督查系統(tǒng)、任務(wù)管理系統(tǒng)等數(shù)字化應(yīng)用，都是浙江在數(shù)字化改革實踐中不斷探索，以數(shù)字化的績效監(jiān)督推進政府規(guī)劃有效落地的重要工具。

早在2015年起，浙江省發(fā)展改革委就會同省建設(shè)廳、省自然資源廳等部門迭代建設(shè)投資在線平臺，一體化構(gòu)建了全省統(tǒng)一、多部門協(xié)同、多層級聯(lián)動的投資項目在線審批監(jiān)管3.0平臺，實施全省所有非涉密投資項目“統(tǒng)一收件、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一出件”，實現(xiàn)項目從立項、規(guī)劃許可、施工許可到竣工驗收的全流程網(wǎng)上審批、全過程監(jiān)管、多部門協(xié)同和多層級聯(lián)動，用“數(shù)據(jù)跑”代替“企業(yè)跑”，實現(xiàn)全省投資項目全領(lǐng)域覆蓋、全流程審批、全過程監(jiān)管，有效推動了規(guī)劃項目的高質(zhì)量落地和績效達成。

從“數(shù)字浙江”到“最多跑一次”改革再到數(shù)字化改革，浙江省立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的迭代深化。

2021年2月18日，浙江省委召開全省數(shù)字化改革大會，把數(shù)字化改革確立為新發(fā)展階段全面深化改革的總抓手，全面部署數(shù)字化改革工作，以數(shù)字化改革深化“最多跑一次”改革、引領(lǐng)撬動全領(lǐng)域改革。全省各級政府部門也積極運用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認知，推動業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、數(shù)字化治理的系統(tǒng)融合、智慧治理，以總攬全局的洞察力推進頂層設(shè)計和政府規(guī)劃，推動構(gòu)建基于數(shù)字化治理思維的管理范式。

展望未來，面向“整體智治”的現(xiàn)代政府的打造，利用浩瀚的數(shù)據(jù)之海和多樣的數(shù)字賦能，推進省域治理現(xiàn)代化，探索構(gòu)建全域覆蓋、上下貫通的高水平整體智治體系，是浙江省的又一重要戰(zhàn)略舉措，同時也將催生之江大地更多的數(shù)字變革。