守正出新：在改革中推動社會治理型法律監(jiān)督

徐鍵

長期以來，檢察機關(guān)通過個案辦理推進社會治理，以社會治理的系統(tǒng)思維放大個案辦理的實效，實現(xiàn)了檢察工作的法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。新的歷史時期，檢察機關(guān)面臨的形勢、任務(wù)與工作重點發(fā)生了重大變化。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立足檢察基本職能，深刻把握法律監(jiān)督的發(fā)展趨勢，找準參與社會治理的結(jié)合點，穩(wěn)步拓展參與社會治理的工作途徑，構(gòu)建檢察機關(guān)推進社會治理的方法體系。

長期以來，特別是改革開放四十多年來的實踐證明，檢察機關(guān)對偵查權(quán)、審判權(quán)和刑罰執(zhí)行權(quán)進行監(jiān)督，在保證相關(guān)國家權(quán)力規(guī)范行使中發(fā)揮了重要作用。但是，我們也應(yīng)當(dāng)承認，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作也存在著“職能”“業(yè)務(wù)”發(fā)展不平衡不充分的問題。近年來，法律監(jiān)督工作也面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)必須深刻把握新時代法律監(jiān)督的發(fā)展趨勢，在改革中守正出新。

從偏頗到均衡?？v觀檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)確立及不斷演進的歷史，在國家監(jiān)察體制改革前，法律監(jiān)督職能被定位為對刑事訴訟和執(zhí)行活動的監(jiān)督，以及對民事、行政案件的審判監(jiān)督。盡管法律監(jiān)督原本不應(yīng)有工作內(nèi)容上的偏廢，但法律監(jiān)督權(quán)的實際運行卻長期存在發(fā)展的不平衡不充分問題。其中主要是刑事檢察與民事、行政檢察之間的不平衡，檢察機關(guān)并未充分發(fā)揮其在民事、行政領(lǐng)域的法律監(jiān)督職能。然而，法律監(jiān)督的制度目的在于通過賦予特定機關(guān)對實施法律的國家機關(guān)進行必要的監(jiān)督，實現(xiàn)社會公平正義和維護社會公共秩序。在社會領(lǐng)域中的法律關(guān)系呈現(xiàn)公法私法交織融合的背景下，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)跨越公法私法的部門或領(lǐng)域隔閡，通過有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能，確保刑事、民事及行政等諸領(lǐng)域的法律都能夠得到公正施行。法律監(jiān)督權(quán)在諸部門法領(lǐng)域中長期的不平衡，無疑有悖憲法對其的定位。近年來，檢察機關(guān)深刻領(lǐng)會新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，以反貪職能轉(zhuǎn)隸為契機，通過檢察改革充分發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能，推動形成“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的法律監(jiān)督新格局。

從受動到能動。對檢察權(quán)性質(zhì)的理解，有行政權(quán)說、司法權(quán)說、行政司法混合權(quán)說及法律監(jiān)督權(quán)說等不同觀點。盡管司法權(quán)說一直存有自洽性不足的質(zhì)疑，但檢察機關(guān)與審判機關(guān)共同構(gòu)成我國的司法機關(guān)，符合現(xiàn)行的法律體制和司法體制。總體呈現(xiàn)受動性是司法權(quán)的特性。在檢察權(quán)的運行中，傳統(tǒng)工作重點的刑事檢察領(lǐng)域，諸如審查逮捕、審查起訴等核心的訴訟監(jiān)督職能呈現(xiàn)被動受理的特點，受動性逐漸成為檢察權(quán)在運行中的事實品格。然而，與被動啟動、中立裁判法律爭議的審判權(quán)不同，法律監(jiān)督權(quán)具有更強的能動性。其運行早已超越了以審判監(jiān)督為中心，以抗訴為手段的傳統(tǒng)模式。即使在刑事檢察領(lǐng)域，面對偵查機關(guān)和審判機關(guān)的法律實施活動，檢察機關(guān)在被動受理的情形外，也具有主動監(jiān)督、能動發(fā)揮的工作空間。在新的檢察工作格局下，刑事和解、公益訴訟、社區(qū)矯正、未成年人幫教、檢察建議、檢察意見等顯具能動性的履職方式，更是成為了法律監(jiān)督的補強內(nèi)容。

從監(jiān)督到維護。結(jié)合對法律監(jiān)督權(quán)的一般理解及對檢察工作的通常認識，監(jiān)督有關(guān)機關(guān)的法律實施權(quán)，特別是監(jiān)督偵查權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)，被認為是檢察機關(guān)的主要職責(zé)。這種觀念隨著職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸得到了進一步強化。從憲法及組織法對檢察機關(guān)的定位表述上看，檢察機關(guān)確以監(jiān)督為己任。不過，法律監(jiān)督并不能簡單地理解為是對公權(quán)力的監(jiān)督，而應(yīng)是整體性的法律實施監(jiān)督。同時，監(jiān)督只是手段，監(jiān)督的目的是確保實現(xiàn)法律所欲達成的社會公平正義與社會公共秩序。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾的利益訴求發(fā)生了重大變化，對民生、安全、環(huán)境等的需求日益增長，且更加關(guān)注社會整體的公平正義。檢察機關(guān)除了在個案中通過偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等方式維護公平正義外，也肩負著監(jiān)督法律實施，維護社會公平正義及公共秩序的責(zé)任。近年來，檢察機關(guān)穩(wěn)步拓展法律監(jiān)督范圍、創(chuàng)新法律監(jiān)督方式，提升檢察供給能力，積極維護社會公平正義與社會秩序。

我國的檢察制度從確立以來，經(jīng)歷多次演進發(fā)展，但檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)定位卻從未發(fā)生變動。在這一基本定位下，法律監(jiān)督的外延隨著社會的發(fā)展變化而進行著動態(tài)調(diào)整。撇開變與不變，權(quán)力制約被認為是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的基本模式。當(dāng)下的檢察改革也遵循著“立足基本職能，轉(zhuǎn)變履職觀念，拓展履職方式”的原則逐次鋪展。這種模式也符合檢察規(guī)律，體現(xiàn)檢察權(quán)法律屬性和運行特點。不過，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的更高站位上，權(quán)力制約型法律監(jiān)督模式未必能夠充分發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能。檢察機關(guān)可以通過創(chuàng)新法律監(jiān)督方法參與社會治理，探索形成社會治理型的法律監(jiān)督模式。

社會治理依賴法律的有效實施。社會治理是在政府主導(dǎo)下，由多元主體通過多種方式，對社會事務(wù)、社會組織及社會生活進行引導(dǎo)和規(guī)范，以實現(xiàn)社會公共利益最大化的過程。法治是社會治理的最優(yōu)模式。法律是一種有系統(tǒng)、有秩序的社會控制。通過法律的社會治理，有可能為最大多數(shù)人做最多的事情。但是，通過法律的社會治理，其前提是法律能夠有效地實施于社會。因為在始終存在利益關(guān)系沖突的社會生活中，法律的有效實施可以在準確區(qū)分各種利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，抑制非法利益、平衡合法利益，解決具體的利益沖突，實現(xiàn)法律調(diào)控社會的目的。為了推動法律在社會中的統(tǒng)一正確實施，最大程度發(fā)揮法律在社會治理中的實效，必須加強對法律實施的監(jiān)督。檢察機關(guān)是法律實施的主要監(jiān)督者，承擔(dān)著維護國家法律統(tǒng)一正確實施的職責(zé)使命。檢察機關(guān)通過監(jiān)督訴訟，守護司法的公平正義，保證利益關(guān)系沖突控制在法律解決的框架之內(nèi);通過支持起訴、督促起訴、提起公益訴訟，幫助弱勢群體接近司法;通過監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，維護國家和社會公共利益。

檢察機關(guān)通過個案辦理推進社會治理（圖/視覺中國）

推動開展社會治理型法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是一個具有縱深性的、涵蓋面很廣的概念。甚或可理解為是一個功能性概念——法律監(jiān)督是對檢察權(quán)行使所要達成的功能和目的的整體描述。于此，法律監(jiān)督的外延會隨著國家和社會治理的時代使命動態(tài)調(diào)整。在以往的定位中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督主要圍繞刑事偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督展開。其主要任務(wù)是監(jiān)督偵查權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)。換言之，法律監(jiān)督的核心要義是以檢察權(quán)制約其他相關(guān)的國家權(quán)力，以此形成權(quán)力制約型的法律監(jiān)督模式。但是，作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)是社會公平正義的守護人，是公共利益的代表者，也是社會治理的重要參與者。在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程中，參與社會治理、保障社會公平正義成為了時代賦予檢察機關(guān)的歷史使命。在做好權(quán)力制約型的法律監(jiān)督工作的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)提高政治站位，積極探索檢察參與社會治理的方法體系，推動開展社會治理型的法律監(jiān)督。

一是充分挖掘傳統(tǒng)檢察職能的社會治理效能，實現(xiàn)個案辦理中法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。檢察機關(guān)通過行使偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)等檢察職能，在個案辦理中貫徹社會治理思維，堅持在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，做到復(fù)雜社會矛盾和利益沖突的實質(zhì)化解，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，推動全社會崇法尊法良好氛圍的形成。

二是轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督理念，拓展法律監(jiān)督范圍，創(chuàng)新法律監(jiān)督方式，以更高的政治站位推進檢察參與社會治理。檢察機關(guān)是維護國家法律統(tǒng)一正確實施的法律監(jiān)督機關(guān)，也是維護國家利益和社會公共利益的代表。要立足檢察基本職能，在個案辦理、類案分析、線索管理、部門聯(lián)動中，主動發(fā)現(xiàn)或研判社會管理領(lǐng)域中存在的問題;充分發(fā)揮法律專業(yè)特長，通過檢察調(diào)查、走訪調(diào)研、數(shù)據(jù)分析、專題研究等方式，深刻剖析原因，提出社會治理的檢察決策參考，并以檢察建議、檢察調(diào)查報告、檢察法律意見、專題法律文件匯編等形式，推動相關(guān)單位或部門補漏消隱，助力基層社會治理。

（本文作者系上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）