對(duì)于惡勢(shì)力的行政處罰與刑事處罰的銜接機(jī)制研究

摘要：惡勢(shì)力所實(shí)施的不同行為可能同時(shí)具有行政違法性和刑事違法性，必須通過行政處罰和刑事處罰的銜接制度保證對(duì)惡勢(shì)力的打擊力度。然而行政處罰與刑事處罰的界限具有一定的模糊性。當(dāng)某一行為人既違反行政法規(guī)，又觸犯刑法時(shí)，會(huì)產(chǎn)生行政處罰與刑事處罰的競(jìng)合，如何正確地適用處罰成為一大難題。因此，一要確保刑罰與行政處罰合作規(guī)制的實(shí)體銜接，探索刑罰與行政處罰的適用模式，做好行政處罰效果不足的刑罰補(bǔ)充;二要確保刑罰與行政處罰合作規(guī)制的程序銜接，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)間的合作，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的積極性，建立雙向移送制度，即“行政—刑事”模式和“刑事—行政”模式，明確對(duì)于惡勢(shì)力的判斷標(biāo)準(zhǔn)和處罰手段，進(jìn)而明確司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在打擊惡勢(shì)力過程中的權(quán)限，同時(shí)建立問責(zé)機(jī)制，對(duì)于怠于履行職責(zé)的人員進(jìn)行問責(zé)。

關(guān)鍵詞：惡勢(shì)力;行政處罰;刑事處罰;銜接研究

中圖分類號(hào)：D924.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2022）06-0118-03

一、刑罰與行政處罰合作規(guī)制的實(shí)體銜接

（一）刑罰與行政處罰的適用模式

惡勢(shì)力就其本身而言，其實(shí)施的行為既可能構(gòu)成刑法中規(guī)定的犯罪，又可能構(gòu)成行政法規(guī)中規(guī)定的行政違法行為，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)按照案件的實(shí)際情況進(jìn)行具體分析、區(qū)別對(duì)待。對(duì)于違反我國刑法相關(guān)規(guī)定，犯罪情節(jié)惡劣社會(huì)危害性大的應(yīng)當(dāng)適用刑罰;情節(jié)輕微社會(huì)危害性小的，違反我國《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律的，應(yīng)適用行政處罰。當(dāng)案件發(fā)生交叉時(shí)，應(yīng)確立刑事優(yōu)先的原則，先解決刑事責(zé)任部分，后處理行政責(zé)任。這是因?yàn)榉缸锉纫话愕男姓`法行為社會(huì)危害性更大，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審查。同時(shí)刑事處罰相比行政處罰更為嚴(yán)苛，刑事優(yōu)先在大多數(shù)情況下可以不用另行實(shí)施行政處罰，避免重復(fù)適用法律的否定性評(píng)價(jià)加重當(dāng)事人的責(zé)任。刑事處罰對(duì)犯罪人的預(yù)防懲戒作用也更強(qiáng)，防止出現(xiàn)以罰代刑。

同一個(gè)案件，惡勢(shì)力內(nèi)部也應(yīng)分別評(píng)價(jià)。目前惡勢(shì)力犯罪層出不窮，呈現(xiàn)較強(qiáng)的組織性、集團(tuán)性。將各犯罪分子分而治之是可行之策。多人共同實(shí)施了不法行為，其中一部分人的行為構(gòu)成犯罪，另外一部分人尚不確定是否構(gòu)成犯罪，此時(shí)應(yīng)當(dāng)先處理刑事案件，后再對(duì)行政違法行為給予行政處罰。對(duì)沒有造成嚴(yán)重后果的犯罪分子或者是在犯罪集團(tuán)中起次要作用的犯罪分子，可給予從輕或減輕的刑事處罰;對(duì)于被教唆或脅迫且未造成嚴(yán)重后果的違法分子，可考慮給予行政處罰;對(duì)于累犯或首要分子，應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲處罰;對(duì)于實(shí)施軟暴力的惡勢(shì)力，也應(yīng)在處罰過程中考量其行為的危害性、暴力性等因素區(qū)別對(duì)待，予以輕微的刑事處罰或行政處罰。通過以上區(qū)別對(duì)待、區(qū)分情節(jié)確認(rèn)適用行政處罰或刑事處罰的方法貫徹我國寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策與罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，合理確定違法、犯罪分子應(yīng)受的處罰。

在具體的司法實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)惡勢(shì)力的懲處應(yīng)主要依靠刑事處罰而非行政處罰。惡勢(shì)力是目前我國整治的重點(diǎn)，具有極大的社會(huì)危害性，單純依靠或主要依靠行政處罰無法做到根治與防范，相反會(huì)助長不正之風(fēng)，不利于社會(huì)安定。行政處罰可以作為適用刑罰的量刑情節(jié)，如犯罪分子在犯罪之前曾受過行政處罰，應(yīng)給予更嚴(yán)厲的刑罰。犯罪分子在移交司法機(jī)關(guān)前已經(jīng)被行政拘留的，可予以折抵刑期，行政罰款折抵罰金。例如，《行政處罰法》規(guī)定“行政拘留的期限應(yīng)當(dāng)折抵拘役或有期徒刑的期限，具體方法是行政拘留1日，折抵相應(yīng)的刑期1日”①。同時(shí)“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)罰金?！?/p>

（二）行政處罰的填充

當(dāng)某一案件由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄時(shí)，只對(duì)其進(jìn)行刑罰不符合社會(huì)常理或無法體現(xiàn)處罰效果時(shí)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)同時(shí)處以一定的行政處罰。這并非違反了“一事不再罰”的原則，而是對(duì)違法犯罪責(zé)任的全面追究，可以有效地消除社會(huì)危害性，彌補(bǔ)懲罰內(nèi)容和功能的不足。例如，對(duì)于破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序類的某些犯罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪等，生產(chǎn)者銷售者在生產(chǎn)過程中摻雜摻假，且銷售金額達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)，在司法機(jī)關(guān)判決責(zé)任人或者單位承擔(dān)刑事責(zé)任之后，仍應(yīng)由行政機(jī)關(guān)做出如吊銷營業(yè)執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰。

在具體實(shí)踐中，如果人民法院對(duì)惡勢(shì)力行為人追究了刑事責(zé)任，處以刑罰處罰或者免于處罰，行政機(jī)關(guān)再進(jìn)行行政處罰時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持相同罰種不予再罰，不同罰種可再罰的原則。較為直觀的是財(cái)產(chǎn)刑中罰款與罰金的適用，如果刑事處罰適用了罰金刑種，則行政處罰中不應(yīng)再對(duì)行為人科以罰款，反之，刑事處罰中未對(duì)犯罪人適用財(cái)產(chǎn)刑，則行政處罰中可以對(duì)行為人科以罰款。此外，可在行政處罰中增設(shè)剝奪資格的處罰方式。目前，人民法院對(duì)被判處管制，宣告緩刑的犯罪分子可同時(shí)適用禁止令，由司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。對(duì)于惡勢(shì)力相關(guān)犯罪可仿照禁止令的相關(guān)規(guī)定，處以類似的剝奪資格罰，由司法局等司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，如禁止惡勢(shì)力分子進(jìn)入夜總會(huì)、酒吧、迪廳等娛樂場(chǎng)所，未經(jīng)批準(zhǔn)禁止惡勢(shì)力進(jìn)入舉辦大型群眾性活動(dòng)的場(chǎng)所等。

（三）行政處罰效果不足的刑罰補(bǔ)充

當(dāng)某一案件由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄時(shí)，只對(duì)其進(jìn)行行政處罰無法起到全面懲治和預(yù)防的效果時(shí)，應(yīng)當(dāng)再由司法機(jī)關(guān)處以一定的刑事處罰。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”②但應(yīng)當(dāng)注意的是，當(dāng)惡勢(shì)力行為人已構(gòu)成犯罪，而行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)違法行為人作出了相應(yīng)的行政處罰，此時(shí)行政處罰依然執(zhí)行，同時(shí)人民法院也要適用刑罰，并做到類似罰種相互折抵，不同罰種之間各自適用。

目前，我國對(duì)于發(fā)展期惡勢(shì)力的打擊難以到位。惡勢(shì)力非法討債、言語恐嚇等大多只以治安案件加以處罰，且大多時(shí)候以個(gè)案處理，很少能作為集團(tuán)犯罪進(jìn)行定罪量刑。要針對(duì)惡勢(shì)力雛形進(jìn)行打擊，防患于未然，就要打早打小，防止惡勢(shì)力發(fā)展壯大。針對(duì)非法討債、聚眾集會(huì)違法行為等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)打架斗毆、尋釁滋事、強(qiáng)迫交易等涉惡源頭案件的查處力度，引入刑事處罰，追究刑事責(zé)任，從源頭解決惡勢(shì)力。也即是說，對(duì)于惡勢(shì)力的源頭違法行為，行政處罰難以達(dá)成懲治犯罪的目的，需要引用適當(dāng)?shù)男淌路缸?。此外，惡?shì)力的軟暴力難以解決，在司法實(shí)踐中，行為人往往只有輕微推搡，侮辱辱罵等行為，使他人產(chǎn)生恐懼心理。執(zhí)法機(jī)關(guān)難以定性，只能進(jìn)行口頭訓(xùn)誡，無法遏制違法行為。

惡勢(shì)力抬頭，嚴(yán)重危害社會(huì)安定。為了壓制惡勢(shì)力的違法、犯罪氣焰，要加大打擊力度，保持高壓態(tài)勢(shì)。這需要行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)通力合作，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保持工作的連續(xù)性、一致性，治標(biāo)與治本相結(jié)合，將刑事處罰作為行政處罰的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

此外，惡勢(shì)力往往隱藏在個(gè)案違法行為之下，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)需嚴(yán)格甄別，不能被表象所蒙蔽，注意區(qū)分個(gè)人違法與集體違法、個(gè)人犯罪與集體犯罪。對(duì)于違法行為，執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)應(yīng)注意調(diào)查是否存在惡勢(shì)力、違法案件是否為惡勢(shì)力作掩蓋等;對(duì)于違法行為人，應(yīng)調(diào)查其生活情況，是否有前科，是否可能為惡勢(shì)力;對(duì)于違法案件，要對(duì)其背后的隱含的犯罪主體進(jìn)行甄別，如非法集會(huì)，應(yīng)調(diào)查其本質(zhì)是否是惡勢(shì)力的非法聚集，尋釁滋事是否與惡勢(shì)力有關(guān)，放高利貸違法行為人是否為惡勢(shì)力，等等。

二、刑罰與行政處罰合作規(guī)制的程序銜接

惡勢(shì)力的現(xiàn)狀決定了我們要將行政處罰與刑事處罰銜接起來，厘清兩者的適用范圍和銜接流程。目前二者的銜接存在諸多問題，如現(xiàn)有法律對(duì)案件移交司法機(jī)關(guān)或案件移送回行政機(jī)關(guān)缺乏詳細(xì)規(guī)定，使目前案件移送程序較為隨意;銜接制度缺乏可操作性，缺少定期的溝通交流機(jī)制，如何銜接并不規(guī)范，案件移送的標(biāo)準(zhǔn)不清，主觀隨意性較大、證據(jù)的轉(zhuǎn)化及銜接的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)并不明確，缺乏有效的銜接方式;同時(shí)檢察機(jī)關(guān)難以進(jìn)行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致銜接不暢，信息傳遞不暢通。這些問題嚴(yán)重影響了我國司法實(shí)踐，不利于打擊惡勢(shì)力。

因此要在打擊惡勢(shì)力領(lǐng)域構(gòu)建刑罰與行政處罰的銜接機(jī)制，首先要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)間的合作，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的積極性，形成合力，統(tǒng)一執(zhí)法理念，做到各個(gè)部門之間無縫銜接。要建立行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一是要在部門之間建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息的共享與溝通;二是要明確移送標(biāo)準(zhǔn)，建立專門的雙向移送制度，明確案件移送與證據(jù)移交的機(jī)制。從準(zhǔn)據(jù)法③角度來講，在完善刑事立法的同時(shí)，各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)重視對(duì)行政法規(guī)和行政規(guī)章的制定，從而進(jìn)一步完善行政處罰體系，各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作打擊惡勢(shì)力，進(jìn)行集中治理，并將治理常態(tài)化，采用突擊式模式，檢查惡勢(shì)力據(jù)點(diǎn)與常見活動(dòng)區(qū)域。

在具體的銜接程序上，要建立雙向移送制度，該制度又分為兩種模式，“行政—刑事”模式和“刑事—行政”模式。前者是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行為情節(jié)嚴(yán)重，可能會(huì)觸犯刑法，構(gòu)成犯罪，應(yīng)向司法機(jī)關(guān)移送，也被稱為“正向移送”;后者是司法機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入刑事司法程序的案件認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或雖構(gòu)成犯罪但免于處罰，將案件移送行政機(jī)關(guān)，也被稱為“反向移送”。具體制度設(shè)計(jì)如下：

（一）“行政—刑事”模式

在目前的刑罰與行政處罰銜接案件中，由行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送占了絕大多數(shù)。目前我國的行政處罰法對(duì)于案件移送作出了如下規(guī)定：根據(jù)我國《行政處罰法》第二十二條，違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。在司法實(shí)踐中，可分為兩種情形：第一種是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰后，構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)。這種情形下行政機(jī)關(guān)依照違法情節(jié)，涉案金額，違法事實(shí)后果等，根據(jù)刑法及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，將案件移送司法機(jī)關(guān)。第二種情形是在作出行政處罰之后，難于定性的也應(yīng)移送。這種情形下，由于案件較為復(fù)雜或行政執(zhí)法人員個(gè)人法律素養(yǎng)的缺失，案件難以定性是否構(gòu)成犯罪，此時(shí)應(yīng)及時(shí)移送。在這個(gè)框架之下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化程序，明確移送的期限、材料④等。案件移送的手續(xù)必須統(tǒng)一規(guī)范，減少移送和被移送之間的爭(zhēng)議，防止相互推諉，使執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)到，相互協(xié)作及時(shí)移送既是責(zé)任又是義務(wù)，案件不移或遲移都是瀆職。明確行政機(jī)關(guān)取得的證據(jù)對(duì)司法機(jī)關(guān)的適用效力，案件的證據(jù)移交必須具體翔實(shí)，各部門應(yīng)牢固樹立證據(jù)意識(shí)，有助于快速有力的打擊犯罪，明確行政機(jī)關(guān)移送責(zé)任與司法機(jī)關(guān)的接受責(zé)任。

（二）“刑事—行政”模式

在司法機(jī)關(guān)接收行政機(jī)關(guān)移送來的案件之后，通常會(huì)有如下幾種處理結(jié)果：第一種情況認(rèn)為該案件不構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在形成初步審理材料之后，移送回相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，并建議由行政機(jī)關(guān)處以行政處罰。根據(jù)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》第十七條規(guī)定：對(duì)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)建議給予當(dāng)事人行政處罰的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法處理，并自作出處理決定之日起三日內(nèi)，將處理結(jié)果書面告知移送案件的機(jī)關(guān)。第二種情況為司法機(jī)關(guān)認(rèn)為構(gòu)成犯罪但免于刑事處罰的。這種情況應(yīng)當(dāng)下達(dá)相應(yīng)的法律文書，并將案件移送給相應(yīng)的具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)處以行政處罰。第三種情況為本案構(gòu)成犯罪并應(yīng)處以刑事處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)下達(dá)法律文書形成卷宗，并作出司法建議通知行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的實(shí)際情況決定是否還需要處以行政處罰。此外因證據(jù)不足存疑的案件，人民檢察院作出不起訴的決定，此時(shí)雖免除刑事責(zé)任，但行政責(zé)任無法免除，司法機(jī)關(guān)應(yīng)通報(bào)行政機(jī)關(guān)，并建議行政機(jī)關(guān)作出行政處罰。在這個(gè)過程中，國家應(yīng)該以立法的形式明確對(duì)于惡勢(shì)力的判斷標(biāo)準(zhǔn)和處罰手段，進(jìn)而明確司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在打擊惡勢(shì)力過程中的權(quán)限，做到有法可依，同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，對(duì)于怠于履行職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行問責(zé)。

注釋：

①《行政處罰法》第二十八條規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。

②《中華人民共和國行政處罰法》第七條規(guī)定：公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對(duì)他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。

③準(zhǔn)據(jù)法，是指經(jīng)沖突規(guī)范指定援用來調(diào)整涉外民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)的特定國家的法律。在此特指通過沖突規(guī)范所援引的法律。

④《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》第七條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)提交涉嫌犯罪案件移送書，并附有下列材料：（一）涉嫌犯罪案件情況的調(diào)查報(bào)告;（二）涉案物品清單;（三）有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定意見;（四）其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。

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作者簡(jiǎn)介：許鵬航（1997—），男，漢族，山東濟(jì)南人，單位為華東師范大學(xué)，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。