合作立法打造深合區(qū)創(chuàng)新性法律環(huán)境

海潮

橫琴粵澳深度合作區(qū)的最大亮點(diǎn)在於粵澳共商共建共管共用的新體制。但在深合區(qū)運(yùn)行的過(guò)程中，如何確保在統(tǒng)一的國(guó)家法治框架下、在堅(jiān)持“一國(guó)兩制”和澳門(mén)《基本法》的前提下實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新，這是粵澳深度合作中面臨的首要和根本的問(wèn)題。為此，需要在粵澳合作之初明確合作的法律基礎(chǔ)和法律許可權(quán)，為深合區(qū)劃定一個(gè)法律邊界。

其次，粵澳共商共建共管共享的新型管理體制，是對(duì)中國(guó)行政管理體制的一個(gè)創(chuàng)新。在深合區(qū)內(nèi)，地方的行政管理權(quán)部分讓渡給澳門(mén)，這也是澳門(mén)方行政機(jī)構(gòu)首次在特別行政區(qū)管轄範(fàn)圍外實(shí)質(zhì)的參與行政管理的決策與實(shí)施。但組織機(jī)構(gòu)能順利運(yùn)轉(zhuǎn)並真正實(shí)現(xiàn)粵澳共治共享深合區(qū)的目的，還需要通過(guò)制定實(shí)施方案進(jìn)一步明確粵方與澳方的權(quán)力分配與職責(zé)分工。

再次，在深合區(qū)建設(shè)過(guò)程中，琴澳兩地人流、物流、資金流和數(shù)據(jù)資訊流的跨境流動(dòng)更加頻繁，凸顯由兩地規(guī)則差異帶來(lái)的制度壁壘。規(guī)則銜接是深合區(qū)建設(shè)中亟需解決的法律問(wèn)題。但規(guī)則銜接不是機(jī)械的決定適用中國(guó)內(nèi)地法律還是澳門(mén)法律，而是要充分利用全國(guó)人大常委會(huì)授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，通過(guò)兩地協(xié)同立法和法律合作，逐漸實(shí)現(xiàn)兩地法制環(huán)境的趨同。

特區(qū)立法權(quán)可體現(xiàn) 超前創(chuàng)新溝通特色

《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》中明確提出，合作區(qū)要充分發(fā)揮“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)，在遵循憲法和澳門(mén)特別行政區(qū)基本法前提下，逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門(mén)、接軌國(guó)際的制度體系。研究制定合作區(qū)條例，為合作區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供保障。用足用好珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，允許珠海立足合作區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。加強(qiáng)粵澳司法交流協(xié)作，建立完善國(guó)際商事審判、仲裁、調(diào)解等多元化商事糾紛解決機(jī)制。

結(jié)合上述精神，對(duì)珠海特區(qū)立法權(quán)在橫琴粵澳深度合作區(qū)可發(fā)揮的作用有以下看法，首先，珠海特區(qū)在立法層面必須堅(jiān)持“適度超前”的原則。可以引領(lǐng)城市發(fā)展的新方向，但要保持立法的適度性，最主要的是根據(jù)本地中長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃，充分按照深度合作區(qū)的實(shí)際需要，提出立法構(gòu)想和部署。比如：珠海特區(qū)可以依據(jù)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》細(xì)化珠海方向出入境的管理安排，可以適度放寬“二線”內(nèi)人員的流動(dòng)和出入境限制，設(shè)立單行條例，保障橫琴深合區(qū)人員辦事的便捷性而不用像出入境澳門(mén)一樣需要辦理簽注往來(lái)。

其次，珠海特區(qū)在立法層面還需要堅(jiān)持“立法創(chuàng)新與維護(hù)法治統(tǒng)一相結(jié)合”的原則。立法實(shí)踐中必須在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，正確處理經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與國(guó)家立法的關(guān)係，才能用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)服務(wù)深度合作區(qū)的發(fā)展。不是代替國(guó)家法律，也不是重複國(guó)家法律，而是著重於對(duì)國(guó)家立法補(bǔ)充，既體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的特色，又提高立法效益和針對(duì)性。對(duì)於部分與國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章不盡一致的草案、提案，要儘快進(jìn)行變通或補(bǔ)充。

再次，珠海特區(qū)在立法層面要堅(jiān)持與澳“溝通”原則。多與澳門(mén)同行保持交流，擴(kuò)大兩地公眾的參與許可權(quán)，力爭(zhēng)民主立法、陽(yáng)光立法，擴(kuò)大立法工作的透明度，建立合理的立法調(diào)研和論證機(jī)制。

最後，珠海特區(qū)在立法層面要堅(jiān)持“特色”原則。珠海特區(qū)立法的目的是最大限度服務(wù)深度合作區(qū)的發(fā)展，那麼在此背景下的特區(qū)法規(guī)必須是規(guī)範(fàn)和調(diào)整關(guān)係到深度合作區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要事務(wù)，“因地制宜”、富有地方特色，針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的法規(guī)。這就需要珠海人大及其常委會(huì)仔細(xì)研究深度合作區(qū)條例，制定出更加具有實(shí)際意義的配套政策，比如如何促進(jìn)澳門(mén)居民在深度合作區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、辦學(xué)等，如何促進(jìn)珠海市的公共資源向深度合作區(qū)傾斜等等。

通過(guò)協(xié)作立法 完成深合區(qū)實(shí)體法統(tǒng)一

要實(shí)現(xiàn)合作區(qū)的共商共建目標(biāo)，必須通過(guò)協(xié)作/協(xié)同立法來(lái)完成橫琴粵澳深度合作區(qū)實(shí)體法的統(tǒng)一。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可為橫琴粵澳深度合作區(qū)提供穩(wěn)定的法制保障，也為構(gòu)建大灣區(qū)單一市場(chǎng)的法制環(huán)境提供有益參考。但目前在橫琴粵澳深度合作區(qū)內(nèi)完成粵澳兩地實(shí)體法統(tǒng)一的目標(biāo)在短期內(nèi)達(dá)成有一定阻力：一是立法權(quán)限的問(wèn)題。深度合作區(qū)建設(shè)在立法上需要對(duì)上位法進(jìn)行變通，進(jìn)行創(chuàng)制性立法。但《總體方案》對(duì)深度合作區(qū)的立法主體、立法權(quán)限並無(wú)明確規(guī)定，特別是《總體方案》提出的“共商共建共管共享”的新體制屬於前所未有的新倡議，粵澳雙方如何在“共商共建”體制下有效行使立法權(quán)？立法過(guò)程是否有澳門(mén)方的參與，以及如何參與？在未理順頂層設(shè)計(jì)的情況下，橫琴與澳門(mén)的協(xié)同立法的任務(wù)和目標(biāo)可能會(huì)難以實(shí)現(xiàn)。二是立法機(jī)制的問(wèn)題。深合區(qū)內(nèi)粵澳法制協(xié)調(diào)並非一蹴而就，協(xié)同立法需要建立長(zhǎng)效的立法機(jī)制。琴澳兩地立法機(jī)關(guān)需要建立定期的溝通機(jī)制（如聯(lián)席會(huì)議等），對(duì)協(xié)同立法中立法議案的提出、草案的起草、議案的審議/通過(guò)等立法程序，以及每一環(huán)節(jié)中琴澳兩地代表平等參與、共同協(xié)商的機(jī)制制定具體可行的規(guī)則。三是立法內(nèi)容的問(wèn)題。協(xié)同立法是琴澳兩地不同的法律文化、不同社會(huì)制度的深度融合。顯然，簡(jiǎn)單複製澳門(mén)法律並直接移植於深合區(qū)並不可行。深合區(qū)中哪些具體領(lǐng)域的法律/規(guī)則需要銜接澳門(mén)，需要進(jìn)行廣泛調(diào)研並就相關(guān)立法成本與立法效果進(jìn)行必要性分析。

在法律起草階段，具體條文的設(shè)計(jì)起草需要琴澳法律人士共同參與，充分溝通，以保證法律草案文本符合兩地法制標(biāo)準(zhǔn)。草案的審議要廣泛聽(tīng)取兩地民意，通過(guò)立法聽(tīng)證、邀請(qǐng)專家或行業(yè)代表列席審議會(huì)等方式，確保所立法案的必要性、科學(xué)性和可行性。避免單純追求立法數(shù)量的盲目立法。

深合區(qū)法律合作 聯(lián)動(dòng)銜接的一些思路

《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》要求，深度合作區(qū)逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門(mén)、接軌國(guó)際的制度體系。其目的一是為了在深度合作區(qū)盡最大可能縮小因不同法系所造成的制度差異，降低差異制度運(yùn)行成本，盡可能多的吸引澳門(mén)居民來(lái)深合區(qū)就業(yè)、投資、居住;二是為了將深合區(qū)打造成為一個(gè)連結(jié)大灣區(qū)與葡語(yǔ)系國(guó)家、大灣區(qū)與國(guó)際制度的銜接點(diǎn)，通過(guò)在深合區(qū)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)商環(huán)境，吸引熟悉或適應(yīng)葡語(yǔ)國(guó)家法律體系、以及歐盟法律體系的企業(yè)或個(gè)人發(fā)展對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)係。按照《總體方案》這種內(nèi)外有別的設(shè)計(jì)思路，規(guī)則銜接方面應(yīng)側(cè)重兩地民事法律規(guī)範(fàn)，包括民事主體、民事行為、物權(quán)、合同、人格權(quán)保護(hù)、婚姻及繼承制度等;制度接軌則側(cè)重商事領(lǐng)域，在貿(mào)易、投資、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)等各領(lǐng)域建構(gòu)與國(guó)際接軌的制度體系，便利全要素的流通。在經(jīng)濟(jì)管理、營(yíng)商環(huán)境、稅制、市場(chǎng)監(jiān)管等方面構(gòu)建與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的政策環(huán)境。gzslib202204041812

法律/規(guī)則銜接方式方面，在統(tǒng)一實(shí)體法短期難以實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)域，可通過(guò)統(tǒng)一衝突法規(guī)範(fàn)的方式減少和規(guī)避粵澳兩地不同法律制度造成的法律衝突。鑒於粵港澳大灣區(qū)府際協(xié)議的成功實(shí)踐，在統(tǒng)一衝突法規(guī)範(fàn)方面可在粵澳兩地充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，就兩地衝突法規(guī)則達(dá)成一致，並以兩地政府共同簽訂區(qū)際協(xié)議的方式固定下來(lái)，然後由粵澳兩地根據(jù)各自的立法程序?qū)^(qū)際協(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為衝突法規(guī)範(fàn)。與此同時(shí)，可在深合區(qū)設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，如在深合區(qū)執(zhí)行委員會(huì)法律事務(wù)局設(shè)粵澳區(qū)際法律合作和司法協(xié)助委員會(huì)，全面解決粵澳區(qū)際法律合作和司法協(xié)助問(wèn)題。

在爭(zhēng)議解決方面，通過(guò)多元化糾紛解決機(jī)制的完善實(shí)現(xiàn)深合區(qū)法治環(huán)境與澳門(mén)融合。一是司法機(jī)關(guān)完善域外法查明機(jī)制、擴(kuò)大域外法適用範(fàn)圍。2022年1月22日最高人民法院發(fā)佈《關(guān)於支持和保障橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，除強(qiáng)調(diào)在橫琴法院設(shè)立域外法查明機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)加強(qiáng)葡語(yǔ)系國(guó)家（地區(qū)）和澳門(mén)的域外法查明外，還變通了涉外民事法律關(guān)係適用規(guī)則，擴(kuò)大域外法的適用範(fàn)圍，允許橫琴註冊(cè)的港、澳、臺(tái)資企業(yè)和外資企業(yè)選擇域外法或國(guó)際規(guī)則解決合同糾紛。二是繼續(xù)深化琴澳兩地司法機(jī)關(guān)合作交流與司法協(xié)助。

2021年12月17日，澳門(mén)特區(qū)與最高人民法院簽署《關(guān)於進(jìn)一步加強(qiáng)司法法律交流合作的會(huì)談紀(jì)要》，雙方約定澳門(mén)與內(nèi)地共同推進(jìn)司法法律規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接、建立完善跨境商事多元化糾紛解決機(jī)制，鼓勵(lì)和促進(jìn)常態(tài)化機(jī)制化的司法法律交流合作，加強(qiáng)法律查明方面的合作，推進(jìn)資訊技術(shù)與法治建設(shè)融合發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮澳門(mén)與葡語(yǔ)系國(guó)家和地區(qū)的橋樑紐帶作用。2022年2月25日，澳門(mén)特區(qū)與最高人民法院又簽署《關(guān)於內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)就仲裁程序相互協(xié)助保全的安排》，進(jìn)一步推動(dòng)兩地共商共建共享多元化糾紛解決新機(jī)制的創(chuàng)新和完善。除傳統(tǒng)司法協(xié)助涉及的取證、送達(dá)、承認(rèn)執(zhí)行民商事判決和仲裁決方面，還可在程序法層面增加兩地規(guī)則的銜接。例如2021年5月最高人民法院與香港特區(qū)政府簽署《關(guān)於內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和協(xié)助破產(chǎn)程序的會(huì)談紀(jì)要》，深圳為其中一個(gè)試點(diǎn)，認(rèn)可香港的清盤(pán)程序，內(nèi)地的破產(chǎn)管理人也可向香港高等法院申請(qǐng)認(rèn)可在內(nèi)地的破產(chǎn)程序。這一做法同樣值得深合區(qū)借鑒。三是完善訴訟與非訴相銜接的多元化糾紛解決機(jī)制。構(gòu)建橫琴珠澳門(mén)跨境仲裁合作平臺(tái)、吸收境外調(diào)解員特別是澳門(mén)籍調(diào)解員，簡(jiǎn)化澳門(mén)、橫琴兩地民商事判決和仲裁裁決的互相承認(rèn)與執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)兩地法院的跨境聯(lián)動(dòng)、兩地法律服務(wù)資源共用，助推深合作區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化和提升。

橫琴粵澳深度合作區(qū)的建設(shè)目的，一是針對(duì)澳門(mén)，為了給澳門(mén)的產(chǎn)業(yè)多元化創(chuàng)造有利條件，推動(dòng)澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和融入國(guó)家發(fā)展大局;二是針對(duì)中國(guó)，針對(duì)中國(guó)正在進(jìn)行經(jīng)貿(mào)體制改革這一大環(huán)境，通過(guò)在深合區(qū)構(gòu)建制度創(chuàng)新的高地，為在粵港澳大灣區(qū)不斷提高貿(mào)易投資自由化和便利化水準(zhǔn)、構(gòu)建與開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)的制度提供經(jīng)驗(yàn)。從打造世界一流的營(yíng)商環(huán)境角度出發(fā)，深合區(qū)在構(gòu)建高水準(zhǔn)開(kāi)放新體系方面可以在既有基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，與營(yíng)商環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易、投資、金融領(lǐng)域的商事法律制度或政策可向國(guó)際高水準(zhǔn)看齊。

在貿(mào)易方面，貨物貿(mào)易規(guī)則接軌國(guó)際規(guī)則，將《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貨物銷售合同公約》無(wú)保留適用於深合區(qū);數(shù)字貿(mào)易需要結(jié)合國(guó)際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則發(fā)展方向，並考慮到中國(guó)加入的數(shù)字經(jīng)濟(jì)夥伴關(guān)係協(xié)定（DEPA）等國(guó)際協(xié)定，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全和隱私保護(hù)問(wèn)題方面在深合區(qū)做出與國(guó)際規(guī)則銜接的變通規(guī)定。

在投資方面，進(jìn)一步改革負(fù)面清單，減低投資門(mén)檻，全面對(duì)標(biāo)CPTPP和DEPA規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，努力為外資提供最大的市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)自由，推進(jìn)投資自由化進(jìn)程發(fā)展。