房地產(chǎn)稅改革：從長計議，行穩(wěn)致遠

白彥鋒 張丹昱

“十四五”以來，我國的房地產(chǎn)稅改革持續(xù)推進。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過的“十四五”規(guī)劃中指出：“要推進房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權(quán)”，明確了開征房地產(chǎn)稅是我國完善現(xiàn)代稅收制度的重要內(nèi)容。2021年10月16日出版的《求是》雜志中，習(xí)近平總書記在《扎實推動共同富裕》一文中明確“要積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”，將房地產(chǎn)稅改革作為“加強對高收入規(guī)范和調(diào)節(jié)”的政策手段之一。2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議決定：授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作。

房地產(chǎn)稅改革是我國在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕的關(guān)鍵性舉措。當前改革中所指的“房地產(chǎn)稅”不同于我國已有的“房產(chǎn)稅”。根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》（國發(fā)[1986]90號）的有關(guān)規(guī)定，當前我國的房產(chǎn)稅對個人所有非營業(yè)用房產(chǎn)免征，即僅對工商經(jīng)營性房產(chǎn)征收，且房產(chǎn)稅“從價計征”的稅基是一次性扣除10%至30%后的房產(chǎn)原值。“房地產(chǎn)稅”則是一系列與房地產(chǎn)經(jīng)濟運動過程有直接關(guān)系的稅種的統(tǒng)稱，將房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等包含在內(nèi)。當前推進的房地產(chǎn)稅改革的重點在于：一是要將個人非經(jīng)營性房屋納入征稅范圍；二是在房地產(chǎn)保有階段按房地產(chǎn)評估市值定期征稅，而非按交易價格一次征收。這兩項改革措施必將給我國的房地產(chǎn)行業(yè)、地方財政以及居民生活帶來重大影響。因此，社會對此廣泛關(guān)注，國家也力求做到扎實穩(wěn)步推進。

我國早在2011年便在滬渝兩地開展了房地產(chǎn)稅的試點工作，但試點僅僅做到了將個人住宅納入征稅范圍，卻未做到按房地產(chǎn)評估市值計稅?？傮w來看，滬渝房地產(chǎn)稅試點因稅基窄、稅率低、征稅范圍劃定不夠合理等，對地方財政的增收作用微乎其微，且?guī)砹艘欢ǖ男袨榕で５@兩地試點也在一定程度上抑制了房價的過快上漲，且其建立的信息系統(tǒng)也為房地產(chǎn)稅改革后續(xù)推進打下基礎(chǔ)。如今，我國房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)過了“黃金時代”，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景之下，房地產(chǎn)稅改革也面臨諸多難點，需要我們在改革推進過程中反復(fù)推敲、全面考量。

本文主要探討了三方面內(nèi)容：一是我國為何要進行房地產(chǎn)稅改革；二是房地產(chǎn)稅改革對人民群眾關(guān)切的房價、公共服務(wù)等方面將帶來怎樣的影響；三是當前我國房地產(chǎn)稅改革面臨一些怎樣的難點，又帶來哪些啟示。

一、房地產(chǎn)稅改革以優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)為著力點，以推進共同富裕為最終目的

房地產(chǎn)稅改革是我國構(gòu)建再分配基礎(chǔ)性制度安排，推進共同富裕的必要考量。首先，在我國的稅種結(jié)構(gòu)中，財產(chǎn)稅一直是“薄弱的第三條腿”。所得稅、貨物勞務(wù)稅以及財產(chǎn)稅是一個國家稅收體系的三大主要組成部分，分別對應(yīng)財富的獲得、使用和積累三個環(huán)節(jié)。如圖1所示，當前我國稅收收入中間接稅占比較高，增值稅是政府最主要收入來源，而其作為貨物勞務(wù)稅具有累退性特征，再分配作用有限。推進共同富裕需要作為直接稅的所得稅與財產(chǎn)稅發(fā)揮對高收入者的稅收調(diào)節(jié)作用?！笆奈濉币?guī)劃綱要中也指出：要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重。房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅，將有利于補足我國稅種結(jié)構(gòu)中財產(chǎn)稅這一薄弱環(huán)節(jié)，強化我國直接稅的再分配功能。

其次，在我國的中央地方稅制結(jié)構(gòu)方面，2016年全面“營改增”使得作為地方政府主要收入來源的營業(yè)稅不復(fù)存在，而新的地方政府的主體稅種一直未能建立起來，地方財力與事權(quán)不匹配問題凸顯。為疏解財政困境，我國地方政府對于土地出讓收入依賴性增強，這實際上是一種依靠出讓土地增量獲得財政收入的途徑。然而，“土地財政”模式在房地產(chǎn)行業(yè)遇冷以及國家規(guī)范性管理的雙擊下將愈發(fā)難以為繼。2021年5月，財政部、稅務(wù)總局等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財綜[2021]19號）將國有土地出讓金劃歸稅務(wù)部門征收。由于稅務(wù)部門屬于中央垂直管理，這一舉措意味著地方財政在土地拍賣出讓等過程中施加影響以通過政府性基金收入籌集資金的空間將大大縮小，進而直接給地方政府負債率上緊了“緊箍咒”。相比于土地出讓，房地產(chǎn)稅則是一種依靠房地產(chǎn)存量獲取財政收入的途徑，更具可持續(xù)性。且房地產(chǎn)稅的稅基固定，適宜作為地方稅由地方政府征收和支配。因此，開征房地產(chǎn)稅是健全地方稅體系，實現(xiàn)地方政府財力與事權(quán)相匹配，提升地方政府財政治理能力的必要之舉。

最后，房產(chǎn)分配不均一直以來是我國財富不公平的重要體現(xiàn)。2019年，城鎮(zhèn)家庭房產(chǎn)凈值占家庭人均財富的比重為71.35%，這意味著房產(chǎn)凈值較高的城鎮(zhèn)居民家庭將從房產(chǎn)凈值大幅增長過程中獲得更多的財富積累。房地產(chǎn)稅直接作用于我國分配不公的房地產(chǎn)領(lǐng)域，能夠有效縮小社會的財富不均等。

二、房地產(chǎn)稅改革將通過優(yōu)化公共服務(wù)對百姓生活將帶來積極影響

社會公眾對于房地產(chǎn)稅改革抱有種種期待。這一部分主要闡述房地產(chǎn)稅改革對房價以及公共服務(wù)供給等與我們每個人息息相關(guān)的領(lǐng)域會帶來何種影響。

（一）房地產(chǎn)稅有利于健全地方稅體系，提升地方政府公共服務(wù)供給能力

房地產(chǎn)稅改革將提高地方政府公共服務(wù)供給的能力。其根源便在于房地產(chǎn)稅有利于疏解地方稅體系不健全帶來的地方政府財力與事權(quán)難以匹配的困境。房地產(chǎn)稅收入直接與公共服務(wù)供給掛鉤，是一種“受益稅”（Benefit Tax），即誰受益誰納稅，總稅負與服務(wù)相當。這就意味著，財力富余地區(qū)可以因地制宜適宜提高公共服務(wù)標準，如此便能夠提高地方政府進行公共服務(wù)供給的積極性，推動地方政府治理水平的提高。

公共服務(wù)供給也是房地產(chǎn)稅的再分配功能實現(xiàn)的途徑。通過這種“多房多納稅”方式籌得的稅款將用于普惠性的公共服務(wù)，進而使得少房無房者受益，體現(xiàn)了房地產(chǎn)稅促進共同富裕的作用。

一些困惑在于，房地產(chǎn)稅遵循著“總稅負與服務(wù)相當”的理念，那么經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)是否會因房地產(chǎn)稅納稅能力的不同，出現(xiàn)公共服務(wù)供給水平的更大差距，進而與基本公共服務(wù)均等化的要求相悖？解答這一問題首先需要我們正確認識“基本公共服務(wù)均等化”，其并非一種絕對的平均而是大致均等，其核心促進機會均等。而機會均等的實現(xiàn)需要依靠教育、醫(yī)療等賦能型公共服務(wù)水平的均等化。其次，地區(qū)間房地產(chǎn)稅納稅能力的差異源于地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面的不同，房地產(chǎn)稅并非“原罪”。房地產(chǎn)稅改革必須與完善轉(zhuǎn)移支付制度有效配合，確定教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的基本標準，無法達到標準的地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付加以補足，而非“因噎廢食”或“鞭打快牛”。

（二）房地產(chǎn)稅并非房價的決定性因素，對房價的影響具有不確定性

社會公眾對于房地產(chǎn)稅發(fā)揮房價調(diào)控作用抱有一定的期待?；趦r值折現(xiàn)理論以及我國現(xiàn)實，房價主要由三種因素決定。一是未來現(xiàn)金流量。我們可以將其視為租金。若開征房地產(chǎn)稅，租金需要減去稅額才反映未來房地產(chǎn)帶來的收益，折現(xiàn)后房地產(chǎn)的價值相應(yīng)下降，對房價帶來負向影響。同時，我們不能忽視“公共服務(wù)資本化” 的過程，房地產(chǎn)稅收入若用于當?shù)毓卜?wù)的供給，則該地區(qū)房屋租金也會相應(yīng)增長，進而對房價帶來正向作用。二是租房與買房之間的權(quán)益差異。這一因素可以看作在市場總規(guī)模一定的情況下，租房市場與買房市場之間的相互替代，在我國如學(xué)區(qū)房等“租售異權(quán)”的制度背景下，買房市場就一定程度上壓縮了租房市場。當房地產(chǎn)稅收入被用于教育等方面“租售異權(quán)”的公共服務(wù)，房屋租金并不會增長，而“公共服務(wù)資本化”效應(yīng)導(dǎo)致購房需求相比租房需求的增長，對房價帶來正向影響。第三種因素則是“泡沫”，即房地產(chǎn)價值與價格的偏離度?！芭菽庇绊懺诂F(xiàn)實中往往難以忽視，且“泡沫”的產(chǎn)生受到財政政策、貨幣政策、房產(chǎn)政策等眾多因素影響。

總體來看，房地產(chǎn)價格的影響因素眾多且繁雜，房產(chǎn)稅并非其中的決定性因素。即便排除房地產(chǎn)泡沫的影響，房價的走勢也取決于“租金減值”效應(yīng)與“公共服務(wù)資本化”效應(yīng)孰重孰輕，具有很強的不確定性。

三、房地產(chǎn)稅改革難點眾多，還需從長計議、行穩(wěn)致遠

（一）稅基評估需兼顧效率與公平

首先，關(guān)于房地產(chǎn)稅稅基評估，短周期規(guī)律性的房地產(chǎn)市值評估是房地產(chǎn)稅征收公平合理的必要保障。由此帶來兩方面問題：一是如何保證稅基評估的公平性。一些學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，美國稅務(wù)部門對房地產(chǎn)稅的稅基評估存在“欺軟怕硬”的傾向，黑人和少數(shù)族裔面臨相比于白人更高程度的稅基高估。究其原因，對于白人等高收入群體，美國稅務(wù)部門從“多一事不如少一事”的角度出發(fā)，懾于高收入群體法律水平較高、維權(quán)能力較強，因此傾向于低估其稅基乃至稅負；但對于黑人等有色人種，盡管其房產(chǎn)價值相對較低，但是美國稅務(wù)部門“柿子專拿軟的捏”，對其高估稅基和稅負，反正這些低收入群體幾乎無錢雇傭律師維權(quán)。美國這一現(xiàn)象雖與其長期存在的種族歧視問題以及高額的維權(quán)成本有很大聯(lián)系，但也反映出稅基評估中可能出現(xiàn)的公平性難題，與“削峰填谷”以實現(xiàn)共同富裕的政策目標背離。這就需要我們建立客觀公正且規(guī)范化的房地產(chǎn)稅稅基評價體系，比如構(gòu)建批量自動評價系統(tǒng)，使得單一更改因“牽一發(fā)而動全身”而難以實現(xiàn)。

二是如何提高稅基評估的效率。市或區(qū)縣政府對地方房產(chǎn)信息的掌握清晰，進行稅基評估效率較高似乎已達成共識。但一項針對紐約州的研究發(fā)現(xiàn)，小稅收征管區(qū)之間合作形成較大征管單元進行稅基評估能夠發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，每個地塊評估的單位成本隨評估地塊的增加而降低。可見，房地產(chǎn)稅改革不能照搬別國的制度設(shè)計，而是需要通過合理規(guī)定評估層級等方式，排除區(qū)域間由于信息壁壘等因素帶來的評估效率損失。

（二）稅收減免設(shè)計需做到“寧缺毋濫”

各國房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計有所不同，但都制定了必要的稅收優(yōu)惠政策，以實現(xiàn)特定的政策目的。比如從稅政便利角度考量，稅收減免能夠提高民眾對于房地產(chǎn)稅的接受度、遵從度，降低征稅成本；從量能課稅原則出發(fā)，一定程度稅收減免能夠加強房地產(chǎn)稅的累進性。但不合理的稅收減免則可能帶來效率損失，使減免成為一種“幻覺”。如“按家庭或人均基本住房面積扣除”和“首套扣除”兩種提案都將帶來明顯的行為扭曲，比如鼓勵“假離婚”引發(fā)社會問題、鼓勵建造大面積住宅；兩種提案也會帶來嚴重不公，因為扣除過程中都忽略了不同房產(chǎn)間由于地段、品質(zhì)、是否學(xué)區(qū)房等因素帶來的巨大價值差異。因此，稅收減免的設(shè)計要“寧缺毋濫”。普適性的減免將帶來較大稅收損失，影響房地產(chǎn)稅功能發(fā)揮，更優(yōu)選擇是通過鎖定收入水平、居住面積、房產(chǎn)市值等因素將稅收減免鎖定于低收入者，如美國以收入水平確定房地產(chǎn)稅減免水平的“斷路器”政策。

（三）房地產(chǎn)稅與土地出讓金共存需做好配套措施

一些觀點認為土地出讓金與房地產(chǎn)稅存在重復(fù)征稅問題。首先，房地產(chǎn)稅與土地出讓金存在著本質(zhì)的差異。土地出讓金是政府出讓土地使用權(quán)的價格，屬于市場調(diào)節(jié)的范疇；而房地產(chǎn)稅是政府基于公共服務(wù)的提供向公共服務(wù)享有者普遍征收的一種收益稅，屬于政府調(diào)控的范疇。農(nóng)產(chǎn)品價值低于社會生產(chǎn)價格的超額利潤形成了絕對地租，而土地之間的優(yōu)劣差異形成了極差地租，國家征收土地出讓金便是基于土地所有權(quán)收取絕對地租與極差地租進而用于公共事務(wù)，以此本質(zhì)區(qū)別于資本主義生產(chǎn)資料私有制下地租的剝削性質(zhì)。而極差地租并非隨時間一成不變，隨著政府在土地周邊不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，極差地租隨之增長卻并未體現(xiàn)在最初的土地出讓金中，反而體現(xiàn)于房價的上漲使得房屋所有者受益。房地產(chǎn)稅的每年征收恰恰是對損失的這一部分極差地租進行補足。以香港的房地產(chǎn)稅實踐為例，香港的土地一直以來歸政府所有，土地出讓金與房地產(chǎn)稅也一直是并存狀態(tài)。除一次性繳納的土地出讓金外，土地使用者還需依據(jù)土地契約不同按年繳納地租，房地產(chǎn)的使用者則需繳納按年差餉?？傮w而言，房地產(chǎn)稅與土地出讓金可以合理共存。但為避免房地產(chǎn)開發(fā)成本高漲的問題，未來房地產(chǎn)稅改革需要與房地產(chǎn)開發(fā)過程中眾多稅費整合，以及土地二級市場的規(guī)范相配合，才能盡可能避免地價高漲，將改革負面影響降至最小。

習(xí)近平總書記在2021年建黨百年的講話中強調(diào)，建設(shè)新時代中國特色社會主義，一定要將馬克思主義基本原理同中國具體實踐相結(jié)合、同中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合。不管是房地產(chǎn)稅，還是我國新發(fā)展階段的稅制改革，一定要摒棄“酸葡萄心理”，認為房地產(chǎn)問題“一稅就靈”，因此要“人有我亦要有”。這種“比鄰心理”是要不得的。任何一個稅種，都是深深根植于其社會經(jīng)濟的。任何一個稅種，引進容易完善難。如果我們只求引進，急功近利，不愿意在與我國社會經(jīng)濟相結(jié)合上下功夫，那么這種表面文章收獲幾何就可想而知了。要實現(xiàn)共同富裕，房地產(chǎn)稅改革是一方面，我國現(xiàn)行的增值稅與消費稅、企業(yè)所得稅與個人所得稅也都可以深挖。而且在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景之下，房地產(chǎn)行業(yè)與地方財政、金融風(fēng)險聯(lián)系緊密，牽一發(fā)而動全身，房地產(chǎn)稅改革需要相關(guān)配套措施密切配合，才能將改革的負面影響降至最小。房地產(chǎn)稅改革還需從長計議，行穩(wěn)致遠。