元代飛地行政區(qū)的影響

楊春瑩

摘要：元代的飛地行政區(qū)作為一種特殊的地方行政區(qū)劃，是“犬牙交錯”原則實施發(fā)展到極端的結(jié)果，受到地形、軍事以及民族等相關(guān)因素的制約。給元代地方行政工作乃至中央管理帶來許多不便，體現(xiàn)在元代地方司法審判、繳納稅收、社會治安、交通驛道等諸多方面。

關(guān)鍵字：飛地行政區(qū);元代;地方行政工作;行政區(qū)劃

元代為了管控廣闊的疆域，將全國分為若干區(qū)域，依照相互制衡、內(nèi)外輕重的原則，將地勢優(yōu)越的地區(qū)分割隸屬不同的行省，形成各省轄區(qū)犬牙交錯的局面。在一定程度上做到不讓割據(jù)勢力占據(jù)形勝之區(qū)抗拒中央，消除了形成割據(jù)的地理基礎(chǔ)，維護(hù)了國家的統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定，有利于中央集權(quán)。但同時也導(dǎo)致了飛地行政區(qū)遠(yuǎn)離“本路州治所”1的特殊地理位置，給行政管理帶來了諸多困難，不利于社會經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。

一、政治層面的影響

元代的飛地多為縣級飛地，也存在少量的州級飛地。這些州級、縣級飛地多為直隸州、縣。其在治理層面存在諸多問題。通常而言，長官往往怠于飛地行政區(qū)的管理，導(dǎo)致治安上存在很大問題。而且因為飛地與上級行政區(qū)相隔甚遠(yuǎn)，即使長官有心管理，也是“天高皇帝遠(yuǎn)”，飛地行政區(qū)并不能落實下去。這就導(dǎo)致飛地行政區(qū)對地方管理造成了巨大不便。

另外，由于飛地行政區(qū)的特殊性，除了上級政府對飛地的管理十分不便，基層老百姓的根本權(quán)益也很難得到保證。這主要突出表現(xiàn)在行政訴訟方面。由于元代訴訟體系的層級劃分明確，導(dǎo)致一件事情往往不能在一個地區(qū)完成，要送至上級行政區(qū)或者更高一級行政區(qū)進(jìn)行。而飛地行政區(qū)本就大多為縣級飛地，地方縣司主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐拿袷掳讣约扒楣?jié)輕微的刑事案件2。因此，若是嚴(yán)重的案件，都要移交路、府、州治所。這就對于遠(yuǎn)離上級治所的飛地而言極為不便。類似于禹城縣、井陘縣之類的飛地行政區(qū)距離上級行政區(qū)有七百里之遠(yuǎn)，在交通不太發(fā)達(dá)的古代社會，這種穿越多個其他路州的轄區(qū)，不但需要承擔(dān)更大的押送風(fēng)險，還要耗費(fèi)大量的時間與精力，給縣級地方行政機(jī)構(gòu)增加額外的負(fù)擔(dān)。

二、經(jīng)濟(jì)層面的影響

元代為軍事、統(tǒng)治，劃分行省邊界時全不考慮山川形便，于是出現(xiàn)了許多“跨山越嶺，逾河渡江”3的政區(qū)。這種邊界雖可遏制地方割據(jù)，但破壞原本的封閉的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，或?qū)⒉煌匀粭l件帶合在一個政區(qū)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及管理都造成了許多障礙，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然是不利的。

另一方面，由于飛地的特殊地理位置，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐亩愂展ぷ魇謴?fù)雜不易。元代的很多稅目雖然可以折換成銀錢進(jìn)行交納，但仍有實物稅需要交納。而實物稅繳納需要很多人力、財力，飛地行政區(qū)的實物稅繳納更要耗費(fèi)更多的人力、財力，故而飛地行政區(qū)的存在使得稅收工作受到了不小的影響。而且元代的稅收任務(wù)十分繁重，對飛地行政區(qū)的征收，往往使得地方政府疲憊不堪。例如，丘縣隸屬于堂邑縣時，山東宣慰司曾上書：“丘縣并入堂邑，差稅辭訟相去二百余里，往復(fù)非便?！?更有很多飛地行政區(qū)的百姓，“頑強(qiáng)抗納，直如化外之民，催征困難?！倍?，對于處于交界地區(qū)的飛地行政區(qū)，往往因為邊界不夠明確，或是原上一級治所疏于管理，所在地的上級治所出于增加土地、人口與稅收的考慮，往往出現(xiàn)多縣競相接收而產(chǎn)生爭執(zhí)的場景。

三、社會層面的影響

飛地行政區(qū)對地方行政的影響，體現(xiàn)在社會生活的方方面面。其中最為顯著的就是交通問題，使得飛地的居民生活十分不便。飛地行政區(qū)的百姓要前往上級治所，就必須經(jīng)過其他區(qū)域，有的甚至相隔幾百里遠(yuǎn)。除此之外，由于元代交通驛站的廣泛使用，眾多飛地行政區(qū)也設(shè)有驛站，但是飛地對于驛站的管理、運(yùn)營等諸多方面往往都造成了不利的影響。首先，飛地的存在，勢必會增加驛站管理的工作量，給地方行政增添負(fù)擔(dān)。其次，相隔較遠(yuǎn)的飛地行政區(qū)往往會出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象，對于馬匹的補(bǔ)充、驛站房屋的整理、修建都是不充分的。

諸多飛地行政區(qū)因離本州治所甚遠(yuǎn)，位于其他治所，所以往往會出現(xiàn)一些交界利益爭端，或因土地爭端、或因水源問題、或因道路交通，影響到社會的穩(wěn)定。除此之外，飛地行政區(qū)在政區(qū)歸屬過程中，一般而言以血緣因素為代表的文化區(qū)的影響力顯然大過于地緣因素的自然區(qū)。但是，由于管理不便，諸多弊端相沿已久且沒有人敢輕言更張，“恐吏胥之因緣為奸，更恐州縣之肥瘠不定耳”，“地方官員往往以別境為搪塞之詞，州縣以關(guān)移為遷延之計”5。另一方面，由于飛地行政區(qū)特殊的地理位置，導(dǎo)致稅收方面的監(jiān)管力度較差，這在很大程度上妨礙了中央稅收政策的正常實施，同時更給官員貪污舞弊創(chuàng)造了條件，使得地方行政治理問題更加復(fù)雜。

四、總結(jié)

元代的飛地行政區(qū)作為一種特殊的地方行政區(qū)劃，是行政區(qū)劃“犬牙交錯”原則實施發(fā)展到極端的結(jié)果，與投下分封、漢人世侯問題以及元朝廷的不作為密切相關(guān)，受到地形、軍事以及民族等相關(guān)因素的制約。由于飛地行政區(qū)的長期存在，這種區(qū)劃導(dǎo)致的特殊行政區(qū)對于地方行政的負(fù)面影響便不斷地暴露出來。這其中包含了政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等諸多方面，并且嚴(yán)重阻礙了飛地行政區(qū)地方治理的順利進(jìn)行。

飛地問題作為元代行政地理問題的縮影，其更多的反映了元代在地方政策施行后的結(jié)果。因此，飛地行政區(qū)的長期存在和混亂局面，也是元朝廷默認(rèn)下的結(jié)果，給后代造成了不少遺留問題。當(dāng)然，飛地問題存在于歷朝歷代，只是元代的情況被放大化，十分值得我們注意。

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