優(yōu)化農(nóng)村人民調(diào)解效果的路徑研究

杜美俊 黃欣媛 趙藝鈞

郵寄地址：杜美俊18893683775江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)301號江蘇大學(xué)

杜美俊，生于2001年8月，女，漢族，甘肅武威人，江蘇大學(xué)本科在讀，法學(xué)方向

黃欣媛，生于2001年11月，女，漢族，江西撫州人，江蘇大學(xué)本科在讀，法學(xué)方向

趙藝均，生于2001年7月，男，漢族，江蘇鎮(zhèn)江人，江蘇大學(xué)本科在讀，法學(xué)方向

【摘要】在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)的過程中，人民調(diào)解作為基層維穩(wěn)的第一道防線，起著至關(guān)重要的作用。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村矛盾糾紛的類型呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化。本課題將研究的視域限定在農(nóng)村人民調(diào)解，以目前農(nóng)村涉地案件的糾紛解決情況作為研究樣本，著眼于當(dāng)下農(nóng)村人民調(diào)解效果的提升，從而探究新形勢下農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)制運(yùn)行問題，以期對調(diào)解工作不足之處尋求相應(yīng)的科學(xué)對策，為優(yōu)化農(nóng)村調(diào)解工作提供參考，并進(jìn)一步探索農(nóng)村人民調(diào)解效果優(yōu)化的路徑。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村人民調(diào)解 ?涉地糾紛 ?鄉(xiāng)村振興 ?矛盾調(diào)解

引言

2022年中央一號文件（即《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》）提出，從容應(yīng)對百年變局和世紀(jì)疫情，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，必須著眼國家重大戰(zhàn)略需要，做好“三農(nóng)”工作，接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。三農(nóng)問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，是否可以合理解決農(nóng)村糾紛矛盾是中國廣大農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，農(nóng)村人民調(diào)解是其中關(guān)鍵一環(huán)。而當(dāng)下農(nóng)村有關(guān)土地的糾紛日益增多，涉地糾紛敏感而復(fù)雜，在實(shí)務(wù)操作過程中，現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的人民調(diào)解機(jī)制，存在大多依據(jù)民間習(xí)慣調(diào)解或大量簽訂口頭調(diào)解協(xié)議等現(xiàn)實(shí)問題，使得農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題方面的人民調(diào)解信任度降低，致使部分涉地案件多方僵持不下。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村糾紛調(diào)解機(jī)制來維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，在黨十九大強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的背景下至關(guān)重要。

正文

一、農(nóng)村人民調(diào)解在涉地糾紛解決中的應(yīng)用

（一）農(nóng)村人民調(diào)解的概述

人民調(diào)解的定義是在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，依照法律、政策及社會(huì)主義道德規(guī)范，對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服規(guī)勸，促其彼此互諒互讓，在自主自愿情況下，達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的活動(dòng)。

人民調(diào)解，是我國人民獨(dú)創(chuàng)的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，也是我國最常使用的糾紛解決手段之一，不僅在我國具有悠久的歷史和文化傳統(tǒng)，更被國際社會(huì)譽(yù)為“東方之花”、“東方經(jīng)驗(yàn)”。人民調(diào)解具有扎根基層、及時(shí)便捷，止分息爭、減少訟累等諸多特點(diǎn)，是農(nóng)村糾紛解決的重要途徑之一。

人民調(diào)解的方式一般有單獨(dú)調(diào)解、共同調(diào)解、直接調(diào)解、間接調(diào)解、公開調(diào)解、非公開調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等，農(nóng)村人民調(diào)解一般選用自治調(diào)解的方法，也就是由基層群眾性自治組織村委會(huì)自己來調(diào)節(jié)矛盾糾紛，其實(shí)質(zhì)就是在群眾自治組織的基礎(chǔ)上，自己管理自己，自己教育自己，協(xié)商解決人民內(nèi)部矛盾的方法，村委會(huì)中也會(huì)由專門的調(diào)解委員會(huì)來負(fù)責(zé)糾紛問題，在情、理、法支撐的特殊農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村人民調(diào)解更是作為一種行之有效的糾紛解決方式發(fā)揮著無可比擬的作用，這也是目前農(nóng)村最常見、最有效的解決糾紛的途徑。

（二）農(nóng)村人民調(diào)解在涉地糾紛中的具體運(yùn)用

人民調(diào)解原則在人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛的過程中，起著指導(dǎo)作用的準(zhǔn)則。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，雙方當(dāng)事人自愿、平等的原則。從調(diào)解開始到調(diào)解協(xié)議的達(dá)成和履行的整個(gè)過程中，人民調(diào)解委員會(huì)都必須在雙方當(dāng)事人完全自覺自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不允許強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。同時(shí)，在調(diào)解中，雙方當(dāng)事人的法律地位平等，任何一方的合法權(quán)益都應(yīng)受到保護(hù)，任何一方的違法行為都應(yīng)受到制裁。第二，真實(shí)、合法原則。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛時(shí)，不僅要實(shí)事求是來調(diào)查研究，査明糾紛的事實(shí)真相并掌握確實(shí)充分的證據(jù)，而且又要以國家的法律法規(guī)、規(guī)章政策作為調(diào)解糾紛的標(biāo)準(zhǔn)尺度，以便使民間糾紛得到合法合理的解決，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。第三，調(diào)解不是起訴必經(jīng)程序的原則。人民調(diào)解屬于訴訟外調(diào)解，凡是糾紛雙方當(dāng)事人不愿意經(jīng)過人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，或者經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議，或者達(dá)成協(xié)議后又反悔的，任何一方當(dāng)事人都有權(quán)依法向人民法院起訴，人民調(diào)解委員會(huì)不得阻攔。

不同于仲裁、訴訟走司法程序“對簿公堂”，人民調(diào)解的方法極大照顧了農(nóng)民的“面子”觀念，消除農(nóng)民的對卷入法律訴訟的“憎惡”心理和對立情緒，契合當(dāng)代中國農(nóng)村“熟人社會(huì)”的實(shí)際。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)大踏步往前邁進(jìn)的同時(shí)，人民調(diào)解對于村民間有關(guān)土地糾紛等矛盾有多有助益，這種糾紛解決效果會(huì)影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)及可持續(xù)發(fā)展，有利于提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)續(xù)航力。同樣的，農(nóng)村人民調(diào)解更考驗(yàn)村干部等矛盾解決主心骨的自身能力，否則不僅會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)、糾紛解決效率低下，也可能導(dǎo)致家庭關(guān)系支離破碎、鄰里矛盾激化。

二、當(dāng)前農(nóng)村人民調(diào)解在涉地糾紛解決中的缺陷及成因分析

（一）歷史文化背景下，宗族力量影響調(diào)解

都說“上層建筑要符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展”，同樣，農(nóng)村人民調(diào)解的緣由與農(nóng)村特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境密不可分。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度下的農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出偏封閉式的狀態(tài)，有什么矛盾喜歡“關(guān)起門來自己解決”，加之中國古代“以和為貴”“先禮后兵”傳統(tǒng)思想文化的影響，因此這種自給自足經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的農(nóng)村社會(huì)，延續(xù)了以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的宗法制度的調(diào)整形態(tài)，且以說服、調(diào)和解決糾紛的行為規(guī)范方式深深根植在中國農(nóng)村社會(huì)。也就是當(dāng)下農(nóng)村人民調(diào)解中呈現(xiàn)出的“很多負(fù)責(zé)矛盾調(diào)解的主要是家族的長老”，他們解決涉地糾紛的主要方式就是依靠族群力量、人際關(guān)系、民俗習(xí)慣等，此種宗族力量會(huì)干擾農(nóng)村人民調(diào)解制度的實(shí)施。

（二）熟人社會(huì)背景下，人際關(guān)系干擾調(diào)解

群眾群眾，三人成眾，社會(huì)生活中少不了人際往來、人情送還，貌似在巨大繁雜的人際網(wǎng)絡(luò)中“混個(gè)臉熟好辦事兒”成為了群眾共識，當(dāng)下這種“關(guān)系”依舊是影響新農(nóng)村改革發(fā)展的特殊因素，據(jù)報(bào)告顯示因“人情關(guān)系”二造成涉地糾紛解決失敗的案例比比皆是，最終不外乎是拳腳相向或是打官司。這種人際關(guān)系很大程度會(huì)影響調(diào)解人員自身對于糾紛的理解和判斷，從而造成農(nóng)村人民調(diào)解隨意性的擴(kuò)大和村民對于法律的漠視，繼而影響農(nóng)村人民調(diào)解的公正性與合理性，讓農(nóng)村人民調(diào)解的制度失去群眾信賴變成“一紙空文”，不利于調(diào)解制度的長遠(yuǎn)未來和可持續(xù)發(fā)展。

（三）現(xiàn)行條文背景下，立法不足掣肘調(diào)解

當(dāng)前我國農(nóng)村糾紛的重點(diǎn)就是涉地糾紛，其上包含的利益沖突與矛盾也是新農(nóng)村文明和諧建設(shè)的阻力點(diǎn)之一，然而不光是農(nóng)村涉地糾紛，其他包括農(nóng)民工權(quán)益糾紛、農(nóng)村干部政治類糾紛、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的文化類糾紛等有關(guān)人民調(diào)解中調(diào)解程序的規(guī)定往往過于簡單，現(xiàn)行法主要僅依托于《中華人民共和國人民調(diào)解法》以及一些省市村鄉(xiāng)的規(guī)章約定，許多重點(diǎn)環(huán)節(jié)、調(diào)解內(nèi)容問題都沒有切實(shí)的制度保障，立法滯后極易使得當(dāng)事人權(quán)利難以得到有效維護(hù)和保障，調(diào)解工作的效果也會(huì)大打折扣甚至適得其反，這樣不僅會(huì)使農(nóng)村人民調(diào)解制度萎縮，更會(huì)抑制相關(guān)調(diào)解人員的工作積極性，沒有完善配套的調(diào)解制度籠罩下的經(jīng)濟(jì)糾紛、文化糾紛、政治糾紛又該何去何從。

（四）法律供給背景下，資源不足限制調(diào)解

目前農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)構(gòu)——人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立在村民委員會(huì)中，這種設(shè)置使得負(fù)責(zé)人民調(diào)解工作的機(jī)構(gòu)不夠完善和獨(dú)立，沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源、沒有固定的工作場所，甚至有些地區(qū)的農(nóng)村沒有固定的調(diào)解人員，只是由當(dāng)?shù)卮甯刹考嫒?，而村干部往往還要擔(dān)負(fù)行政職能，多重工作壓力下難免有所懈怠、分身乏術(shù)，工作冗雜也不利于調(diào)解工作效果的提升，還有上文提及的農(nóng)村多出現(xiàn)宗族長老擔(dān)任調(diào)解人員的角色，負(fù)責(zé)調(diào)解的人員沒有相關(guān)專業(yè)的法律知識背景，人員素質(zhì)仍待提高，種種情形嚴(yán)重的削弱了農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)制的作用。此外，資源不足不僅有人員不足，也有運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)費(fèi)場所等不足。雖然法律雖然還規(guī)定農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)實(shí)在基層人民法院、基層人民政府的指導(dǎo)下運(yùn)行工作，但是之于具體的指導(dǎo)方法、指導(dǎo)內(nèi)容、指導(dǎo)原則卻具有極大隨意性，司法機(jī)關(guān)對于調(diào)解制度的支持力度不大，相關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督工作也沒有落到實(shí)處，經(jīng)費(fèi)機(jī)構(gòu)等法律供給依舊不足。

三、優(yōu)化農(nóng)村人民調(diào)解效果的對策及調(diào)整

（一）改善農(nóng)村人民調(diào)解的落后環(huán)境

傳統(tǒng)的農(nóng)村人民調(diào)解制度脫胎于自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以及血親宗族觀念至上的過去，與當(dāng)下新時(shí)代高效率高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展、和諧鄰里社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不符，因此在農(nóng)村教育宣傳的部分要重點(diǎn)關(guān)注新文化理念的輸入和輸出，側(cè)重精神觀念層面的迭代換新，促進(jìn)村民內(nèi)心對于新理念的的認(rèn)可度和信任度，進(jìn)而暢通機(jī)制運(yùn)行和政策落實(shí)的進(jìn)度，讓自治和法治有機(jī)統(tǒng)一。

（二）堅(jiān)持以人為本、以農(nóng)為先的調(diào)解理念

人際關(guān)系運(yùn)用在調(diào)解過程中處于一個(gè)微妙的位置，如果運(yùn)用不當(dāng)恐會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部矛盾的計(jì)劃、群眾信任缺失、管理混亂，但如果運(yùn)用得當(dāng)，則能事半功倍，其中關(guān)鍵的尺度就是調(diào)解理念的堅(jiān)持，以人為本、以農(nóng)為先，切實(shí)關(guān)注當(dāng)事人切身利益以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，運(yùn)用好農(nóng)村人民調(diào)解自我教育、自我服務(wù)、自我管理這一重要的法律制度，化解農(nóng)村自己的內(nèi)部矛盾，堅(jiān)持平等自愿的調(diào)解原則，搭建溝通、協(xié)商的調(diào)解橋梁，這也有推動(dòng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要求培養(yǎng)新型農(nóng)民對于民主的學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)村民自治和人民當(dāng)家作主的最終目標(biāo)。

特別是有關(guān)涉地糾紛這一類的經(jīng)濟(jì)類矛盾，更要立足于我國構(gòu)建和諧文明的新農(nóng)村宗旨上，多方協(xié)調(diào)、多重考量，理順國家、社會(huì)、集體與農(nóng)民個(gè)人之間的利益分配和財(cái)產(chǎn)劃分，堅(jiān)持做好協(xié)調(diào)各方利益的工作，才有可能從源頭上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾的根本需求來化解矛盾，推進(jìn)和諧鄰里村社的建設(shè)。

（三）完善調(diào)解立法體系及各部門配套措施

我國社會(huì)主義法治穩(wěn)步推進(jìn)的過程中，人民調(diào)解始終處于一個(gè)比較偏后的位置，法律法規(guī)不完善、不明確，且僅有的調(diào)解法也不是國家基本法律之一，導(dǎo)致各機(jī)關(guān)對于調(diào)解機(jī)制的運(yùn)用及重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，民生問題、矛盾糾紛中人民調(diào)解的效果不顯著，因此，進(jìn)一步明確人民調(diào)解的性質(zhì)及地位，拓展農(nóng)村人民調(diào)解的工作范圍，促進(jìn)農(nóng)村人民調(diào)解獲得基層政府和法院的具體支持以及加快人民調(diào)解立法體系的完善，拋卻不適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，讓調(diào)解在化解農(nóng)村糾紛方面注入蓬勃的新活力，同樣也可以考慮讓人民調(diào)解協(xié)議具有一定法律執(zhí)行力，調(diào)解委員會(huì)牽頭、法院具體執(zhí)行、政府從旁協(xié)助，多方力量化解農(nóng)村人民調(diào)解瓶頸，讓調(diào)解機(jī)制獲得司法支持不再“孤軍奮戰(zhàn)”，更好強(qiáng)化農(nóng)村人民調(diào)解的執(zhí)行力。

（四）打造專業(yè)調(diào)解隊(duì)伍并提升調(diào)解員專業(yè)素養(yǎng)

重視農(nóng)村人民調(diào)解中調(diào)解隊(duì)伍的打造，首先在隊(duì)伍建設(shè)方面設(shè)立專門工作場所、申請資金，與基層人民法官加強(qiáng)工作聯(lián)系與業(yè)務(wù)聯(lián)系，便于獲得專業(yè)的指導(dǎo)與幫助，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源促進(jìn)調(diào)解的達(dá)成，加強(qiáng)基層一線農(nóng)村人民調(diào)解的戰(zhàn)斗力，調(diào)解監(jiān)督方面可以由當(dāng)?shù)卣?、社?huì)媒體等行使監(jiān)督權(quán)，矛盾糾紛在農(nóng)村人民調(diào)解制度下有效化解、達(dá)成和解的及時(shí)向上級部門報(bào)備，在保護(hù)當(dāng)事人隱私前提下定期公示、公開調(diào)解報(bào)告，讓人民調(diào)解的合理性、合法性、公正性;其次，在農(nóng)村調(diào)解員的選擇與培養(yǎng)上，可以采取新舊力量共合作的方式，新的調(diào)解員通過培訓(xùn)、在崗業(yè)務(wù)訓(xùn)練和對法律法規(guī)的系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，與舊的調(diào)解員充分掌握當(dāng)事人人際關(guān)系、有資歷有經(jīng)驗(yàn)有一定水平的調(diào)解能力，二者完美配合共同優(yōu)化農(nóng)村人民調(diào)解的實(shí)際效果，同時(shí)也應(yīng)重視其薪資待遇和福利制度，增強(qiáng)調(diào)解者的向心力。

結(jié)語

沖突和矛盾并不可怕，它是社會(huì)發(fā)展過程中的常態(tài)，同時(shí)也是我國農(nóng)村法制建設(shè)生命活力的體現(xiàn)。但是把沖突和矛盾調(diào)整在可控制的范圍內(nèi)，使其不利方面不會(huì)影響到后續(xù)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為蓬勃的發(fā)展動(dòng)力，這是我們需要考慮的重要問題。認(rèn)真研究當(dāng)前我國農(nóng)村調(diào)解解紛方式存在的問題，認(rèn)清我國農(nóng)村糾紛變化發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢，積極借鑒優(yōu)秀的解紛調(diào)解機(jī)制，從中尋求對于我國農(nóng)村調(diào)解解紛方式變革益的成分，優(yōu)化當(dāng)下農(nóng)村人民調(diào)解工作路徑，提升整體調(diào)解效果，以人為本，以穩(wěn)定為要。

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