行政單位能否出租劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)及建筑物

張趁心

案? ?例

某行政單位由于工作需要，經(jīng)縣政府批準(zhǔn)重新選址規(guī)劃建設(shè)了一幢辦公樓，整體搬遷后將原土地及建筑物出租給某企業(yè)改建賓館，雙方簽訂了10年的租賃合同，并約定未經(jīng)租賃方同意，承租方不得擴(kuò)建。該企業(yè)在賓館裝修過(guò)程中被自然資源執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員要求停止違法行為，企業(yè)卻提供了雙方簽訂的租賃合同。

經(jīng)調(diào)查，該幢辦公樓土地使用權(quán)登記的用途為機(jī)關(guān)用地，使用權(quán)類(lèi)型為劃撥。該行政單位未將該辦公樓土地使用權(quán)出租報(bào)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源管理部門(mén)批準(zhǔn)，也未向自然資源管理部門(mén)繳納年租金。執(zhí)法人員就行政單位能否出租劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)及建筑物、該租賃合同是否有效，持兩種不同意見(jiàn)。

一種意見(jiàn)認(rèn)為，可以出租劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)及建筑物，該租賃合同有效。理由是，行政單位搬遷后仍然持有該塊劃撥?chē)?guó)有土地使用的合法手續(xù)及建筑物產(chǎn)權(quán)，只是用途由原來(lái)的辦公改變?yōu)樯谭Ｍ瑫r(shí)，通過(guò)租賃閑置土地也得到充分的盤(pán)活和利用。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政單位不能出租劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)及建筑物，該租賃合同應(yīng)無(wú)效。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條第一款規(guī)定：“土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人。”行政單位既不是公司、企業(yè)，也不是其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，而是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不具備出租的主體，因此，無(wú)權(quán)和企業(yè)簽訂租賃合同。

分? ?析

首先，本案劃撥土地不具備出租條件。行政單位原土地屬于劃撥?chē)?guó)有土地，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）第四十四條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！蓖瑫r(shí)，也不屬于《暫行條例》第四十五條第一款規(guī)定的主體范圍。由于行政單位用地是無(wú)償劃撥的，因此該宗土地的性質(zhì)不具備出租條件。

其次，應(yīng)由自然資源管理部門(mén)與企業(yè)簽訂租賃合同。租賃期限10年已經(jīng)屬于長(zhǎng)期租賃，根據(jù)原國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）的通知第五條“租賃期限六個(gè)月以上的國(guó)有土地租賃，應(yīng)當(dāng)由市、縣土地行政主管部門(mén)與土地使用者簽訂租賃合同”的規(guī)定，縣級(jí)以上土地行政行政主管部門(mén)才是土地出租的合法主體，應(yīng)由縣級(jí)以上自然資源部門(mén)和某企業(yè)簽訂租賃合同，符合《若干意見(jiàn)》的規(guī)定，因此，雙方所簽訂的租賃合同違反了該條例第四十四和四十五條的強(qiáng)制性規(guī)定，合同屬于無(wú)效合同。

最后，行政單位土地租賃金應(yīng)給予沒(méi)收。根據(jù)《若干意見(jiàn)》第八條“收取的土地租金應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地出讓金的管理辦法進(jìn)行管理，按規(guī)定納入當(dāng)?shù)貒?guó)有土地有償使用收入，專(zhuān)項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)”的規(guī)定，本案中，行政單位不能使用土地租金，只能上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。同時(shí)，自然資源管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)《暫行條例》第四十六條“對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)沒(méi)收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款”的規(guī)定，沒(méi)收該行政單位的土地非法收入，并處以罰款。

對(duì)于劃撥土地使用權(quán)人而言，其對(duì)土地上的房屋雖然享有所有權(quán)，但由于該土地使用權(quán)是以劃撥方式無(wú)償取得的，房屋所有權(quán)人對(duì)級(jí)差地租的形成并沒(méi)有任何付出，而是由于國(guó)家投資形成，其租金收益實(shí)際上包含了應(yīng)當(dāng)上繳的土地收益。因此，這種情況下，出租劃撥土地及地上建筑物，國(guó)家規(guī)定了一些限制性條件。

就本案而言，根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，房屋所有權(quán)人以營(yíng)利為目的，將以劃撥方式取得使用權(quán)的國(guó)有土地上建筑物出租的，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的條件，并經(jīng)自然資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，將租金中所含土地收益上繳國(guó)家。因此，本案行政單位的出租行為構(gòu)成非法出租劃撥土地使用權(quán)行為，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。（作者單位：西華縣自然資源局）