北洋時期議會審議國家預算的困境及其演變

王 梅

1920年2月10日，在第二屆國會(即“安福國會”)第二期臨時會閉會式上，國務總理靳云鵬極力贊頌其議決“民國八年度預算案”的功績，稱：“(國會)開會以來，竟能于最短期間內，將八年度預算案完全成立，諸君子之盡心職務，無負國民委托，尤為吾邦士庶所交相傾佩而銜戢靡忘者。”(1)《第二期臨時會閉會紀事：國務總理頌詞》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第5冊，第2頁。議決國家預算案是國會監(jiān)督政府財政的基本權責，何以安福國會議決一個年度預算案在當時得到如此高的評價，以至后世學者對此也多持肯定態(tài)度？(2)此方面代表作有顧敦鍒《中國議會史》(木瀆心正堂1931年版)、嚴泉《安福國會審議民國八年度國家總預算案探析》(《安徽史學》2018年第2期，第89-95頁)等。這實際與整個北洋時期議會審議預算案的困難及其演變密切相關。鑒于學界相關研究極為寥落，本文欲通過詳細梳理北洋時期歷屆議會督促并審議政府預算案的情況，明晰此過程中議會遭遇的具體困難及其所做的調整，思考議會監(jiān)督政府財政的方式與權限等問題。

一 議會積極督促政府交議預算案

議決政府預算決算案、監(jiān)督政府財政，是代議制政體下立法機關的主要權責之一。北洋時期歷屆議會，臨時參議院、第一屆國會及安福國會，在各個會期內都曾積極督促政府編訂并交議預算案。

臨時參議院從南京遷往北京復會后，1912年5月11日咨請政府提交正式預算，隨即又于6月13日提出，“縱令政府不能即辦正式之預算決算，亦將京中各機關每月用款隨時提出概算書及簡略之決算書”(3)《咨請政府迅將南京決算及元年預算交院議決文(元年五月十一日)》、《咨請政府速辦預算或先辦概算交院議決文(元年六月十三日)》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》(全16冊)，國家圖書館出版社2011年版，第8冊，第269、283頁。。因為每月概算缺乏法律根據(jù)，參議院又于7月中旬聲明不承認按月概算，請政府提出完整正式的臨時預算案(4)《咨請政府速編臨時預算交議案》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第7冊，第463頁。?？梢钥闯?，參議院的主張幾乎一月一變，搖擺不定。而最后提出的臨時預算辦法，還存在起訖日期與會期匹配的問題。

預算案的起訖日期，照例應以會計年度為準。在民初會計年度未定時，參議院為在會期內履行監(jiān)督職權，欲以議會會期為政府預算起訖標準。但參議院會期本以正式國會成立為止，直至7月國會召開尚無確期，因此參議院在要求政府提交臨時預算時并未明確起訖日期。政府依照《臨時約法》所定10個月內組織國會的要求，擬參議院會期至1912年12月底止，將臨時預算案起訖時間定為9月至12月4個月(5)《參議院第八十五次會議速記錄》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第3冊，第302-303頁。。但是，國會并未在年底召開，且會期依舊未定，1913年1月1日之后的政府預算仍須參議院負責。而《會計法草案》規(guī)定的政府會計年度為“七月一日制”，即“以每年七月初一日開始，次年六月三十日終止”為一個會計年度(6)《財政部第一次通行各處辦理二年一月至六月預算文》，《政府公報》1912年12月15日第228期，第13頁。。因此，1912年12月底，議員就咨催政府臨時預算案起訖時間發(fā)生長久爭執(zhí)，參議院陷入是謹守參議院權限以會期為準，還是以政府會計年度為準的兩難境地(7)《參議院第一百十七次會議速記錄》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第4冊，第364-366頁。。盡管參議院最終議決督催政府“趕速編成二年正月一日起至六月底止之預算提交院議”(8)《咨請政府趕造二年一月一日以后預算交院議決文(元年十二月初七日)》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第8冊，第333頁。，但因正式國會于1913年4月即將成立，此以會計年度為準的決定顯然不可避免地違背了《臨時約法》所定參議院權責，足見臨時參議院在督促預算案時于會期與會計年度之間的糾結。

第一屆國會于1913年4月8日召開，因會計年度將屆，其開會后多次督催政府交議預算案，并質問政府何以延滯(9)《質問案志要：(二)關于預算案事》，《憲法新聞》1913年第13期，第30-31頁。。至7月初新的會計年度開始后，議員黃懋鑫等提出彈劾國務總理財政總長案中，將政府未能及時提交“民國二年度預算”列為第一條罪狀(10)《議員黃懋鑫為奧款彈劾趙秉鈞周學熙案》，《憲法新聞》1913年第12期，第36-39頁。。8月8日，眾議院又催請政府即刻將預算案交院審議(11)《眾議院第一次常年會會議速記錄第五十號》，《眾議院速記錄》1913年第3冊，第1-2頁。。不久，第一屆國會被迫停會并解散。直至1916年8月1日，第一屆國會第二期常會方始重開。隨后在9月11日眾議院會議上，議員鐘才宏等提出請“趕造民國四年度歲入歲出報告書”“五年度歲入歲出預算書”以及“六年度預算從緩”的建議案(12)《專電》，《申報》1916年9月12日，第2版。。11月18日，眾議院議員鄒魯?shù)忍岢鲎纱哒诒驹聝冉蛔h預算決算的建議案(13)《十八日眾議院常會紀詳》，《大公報》1916年11月20日，第6版。。但第一屆國會仍面臨著會期與會計年度配合的難題。

國會督催政府預算案時，尤其強調會計年度將屆以及國會會期緊張，政府延宕會使審議時間有限，只能草草了事、敷衍塞責。第一屆國會第二期常會在1916年8月開始，按照會期4個月的規(guī)定，至1916年底即將閉會，鑒于憲法及預算等問題均未有進展，決定會期延長至第三期常會開始之前一日(14)《眾議院會議速記錄第三十號》，《眾議院公報》1916年第2期常會公報第44號第1附錄，第11頁。。但是，關鍵問題是第三期常會的開會日期亦未確定，而且兩院就此還發(fā)生了較大爭論。先是眾議院議決暫定1917年8月1日為第三期常會開會期(15)《眾議院咨移付議決第三屆常會開會期請依法辦理文(三月二十一日)》，《參議院公報》1917年第2期第42冊，第85-86頁。，但此議案在1917年3月29日參議院會討論時引起頗多爭論。有議員認為國會會期必須與會計年度配合，議會開會期只有1913年4月8日和1916年8月1日兩個先例，為配合“七月一日制”會計年度，應以4月8日為常會會期；亦有議員以從速議決憲法為原則，認為應以8月1日為宜。由于雙方各執(zhí)己見，最終原案僅以1票優(yōu)勢議決通過(16)《第四十三次會議速記錄》，《參議院公報》1917年第2期第43冊，第39-60頁。。但政府方面認為此會期與會計年度不符，若以8月1日為第三期常會開會日期，則預算案必在會計年度開始后議決，必致財政紛亂，咨請國會“覆議”(17)《國會會期案之咨交復議》，《申報》1917年4月12日，第3版。。國會方面并未采納政府方面的意見。

與之相較，安福國會在處理會期和會計年度問題時則較為靈活。安福國會于1918年8月12日成立，第一期常會結束后，即主動以會期配合會計年度，議定1919年3月1日為第二期常會開會時間(18)《國會閉會紀事》，《參議院公報》1919年第1期第6冊，第149-150頁。。第二期常會開會后，即多次督促政府于會計年度開始前交議預算案。此外，安福國會在催促時也多有考慮政府方面的情況。如在第一期常會催促“七年度決算”及“八年度預算”時，有議員就強調決算時期尚未結束，政府恐不能辦到，故延長了議案提交時間(19)《眾議院第二十八次常會》，《眾議院公報》1919年第1期第6冊，第110頁。。

由表1可知，臨時參議院、第一屆國會及安福國會，在其會期內都積極督催政府提交預算案。但由于初期制度缺略、經驗匱乏以及與政府的關系微妙，臨時參議院與第一屆國會常遭遇會期與會計年度配合不上的難題，因而安福國會則主動以會期配合會計年度。此一過去常常被忽略的細節(jié)，實際不僅關系到議會督促的正當性，同時更影響到政府方面能否按要求交議預算案。

表1 北洋時期歷次議會督促政府提交預算案統(tǒng)計表

二 預算案交議的曲折與結果

既往研究大多認為，議會雖積極督催，但歷屆政府卻多敷衍，或忽視議會會期延遲交議，或交議預算案不符合規(guī)定，或完全不提交。實際上，盡管政府對議會監(jiān)督有所警惕，但同時也希望借議會議決預算案以統(tǒng)籌財政體制，因此交議預算案的情況并非“敷衍”所能概括。

南京臨時政府于1912年3月15日將其“民國元年三月份支出總概算”呈送參議院(20)《大總統(tǒng)據(jù)財政部呈送各部院三月分(份)概算書咨參議院請議決文》，《臨時政府公報》1912年第43號，第4-6頁。。北京臨時政府在參議院的督促指導下編訂每月概算，于7月9日咨送“民國元年六月份概算書”到參議院(21)《咨還政府元年六月份概算書并請速編臨時預算交院議決文(元年七月十六日)》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第8冊，第291頁。，8月9日將“民國元年八月份概算案”交議(22)《參議院第六十次會議速記錄》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第2冊，第433-434頁。。此后又按照參議院所提臨時預算要求，于9月30日將“民國元年九至十二月四個月臨時預算”正式提交(23)《參議院第八十五次會議速記錄》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第3冊，第302-303頁。。恰如谷鐘秀所言，政府在參議院時代有每月概算交議，雖多為過期且不完整，但“尚羅列制用之數(shù)目以昭示國人”(24)谷鐘秀《中華民國開國史》，上海泰東圖書局1917年版，第114-115頁。。

會計年度定為“七月一日制”之后，北京臨時政府即決定分別編訂“民國二年一至六月預算案”以及“民國二年七月至民國三年六月底預算案”即“民二年度正式預算”?！懊駠昵傲鶄€月預算案”至12月底方大致完成，但彼時參議院已不能成會。第一屆國會召開后，政府于1913年6月20日先將“民國二年前六個月臨時預算案”交議(25)《眾議院第一次常年會會議速記錄第二十七號》，《眾議院速記錄》1913年第2冊，第5頁。?！懊穸A算”則因各省及中央主管各部的有意拖延，直至8月初方才提交眾議院(26)《眾議院第一次常年會會議速記錄第五十一號》，《眾議院速記錄》1913年第3冊，第36頁。。除編制困難外，交議延滯還在于其標準與程序的繁雜。這與日本學者工藤重義指出的日本預算審議情況相似，日本政府所有收支都須制冊交議，預算案不能分部提出而須一次性統(tǒng)一提出，交議時需有文書說明和現(xiàn)場口頭說明(27)工藤重義《最近預算決算論》，易應緗譯，上海群益書社1911年版，第88-111頁。。

第一屆國會被解散后，袁世凱政府進行了財政改革，將會計年度由“七月一日制”改為“歷年制”，并將照此所制的“民國五年度預算”于1915年11月30日交參政院代行立法院審議(28)《參政院代行立法院會議議事錄第十五號》，福建省圖書館輯《民國參政院議事錄1914-1916》，國家圖書館出版社2015年版，(下)，第205頁。。但第一屆國會于1916年8月重開后，又將會計年度由“歷年制”改回“七月一日制”。政府不得不因此停辦已籌備的“民六預算案”，按照新會計年度通令各機關另編“新民五預算案”，因此“新民五預算案”直至1917年3月17日才正式交議(29)《眾議院第二期常會會議速記錄第五十三號》，《眾議院速記錄》1917年第4冊，第5頁。。政府在回應國會催促時強調，編制預算手續(xù)本已相當繁重，國會驟然更改會計年度，更使政府無所適從，不可能計日程功(30)《國務院咨眾議院文》，《大公報》1916年11月26日，第9版。。顯然，第一屆國會因反對袁政府而修改會計年度，實際給政府編訂預算及自身會期都造成頗多阻礙。安福國會以議會會期適應會計年度，在1919年3月第二期常會召開后督促政府交議預算案，政府方面即擬定權宜辦法積極編訂，終于會計年度開始前的6月11日將“民八預算案”提交眾議院審議(31)《眾議院第二屆第二期常會議事錄第十二號》，《眾議院公報》1919年第2期第4冊，第6頁。。

總之，北洋時期國家預算編訂本已困難重重，議會會期的變動不居、會計年度的頻繁調整等因素，無疑會進一步增加政府編送預算案的難度。但是，由表2可以看出，盡管存在延滯及不完整等問題，政府也絕非過往所認為的全為敷衍，歷屆議會的會期內多有不同預算案交議。當然，從預算案交議到最終議決頒布，議會還需要對其進行復雜而漫長的審議。

表2 北洋時期政府交議預算案時間等情況統(tǒng)計表

三 議會審議預算案的過程及其困難

按照北洋時期議院法規(guī)定，預算案必經三讀會才能議決。第一讀會，國務員說明議案旨趣并答復議員疑問，議案若成立，即付委員會審查；委員會提出審查報告后，即開第二讀會，先將議案逐條提出議決，再決議全體可否表決；第三讀會除更正文字外，不作修正，但“發(fā)現(xiàn)議案有互相抵觸事項或與他項法律抵觸事項必須修正者不在此限”(32)《參議院議事細則》，參議院秘書廳編印《參議院要覽》法令一，1919年，第54-55頁。。整個流程繁復漫長，且隨時可能因各種原因而中斷。

首先，政府預算案交議后，要經初讀討論，判斷其是否能成為議案。北洋時期議會有兩次直接退回預算案的情況。第一次是：參議院于1912年7月15日對臨時政府“六月份概算書”進行初讀，眾議員皆認為概算無法律依據(jù)且已過期，議決該案不成立，將原件返還政府(33)《咨還政府元年六月份概算書并請速編臨時預算交院議決文(元年七月十六日)》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第8冊，第291頁。。第二次是：第一屆國會眾議院于1913年6月20日對“民國二年前六個月預算”進行初讀時，國民黨議員認為預算過期，主張直接退還，而進步黨議員則指出議院不能放棄職責，仍須審查再議決，最終經審查認為該預算案不完整且過期交院，議決咨還政府(34)《眾議院第一次常年會會議速記錄第三十三號》，《眾議院速記錄》1913年第2冊，第10-28頁。。實際上，預算案遲交或不完整等情況并非被退回的根本原因，政府過期提交預算案的情況在各國均不可避免(35)吳貫因《中國之預算與財務行政及監(jiān)督》，上海建華書局1932年版，第103-111頁。。臨時參議院及第一屆國會與政府間的對立，才是預算案被退回的關鍵原因。此種對立不僅使政府與議會矛盾加劇，亦不利于議會履行其基本職責。正如《申報》記者陳景韓所言，表面雖為互相退還，實則政府與議會斷絕關系，各自為政，議會又無力倒此政府，實“議會自削其權力之甚矣”(36)《雜評一》，《申報》1913年6月23日，第3版。。

預算案通過初讀成立后，即進入委員會審查階段。預算(財政)委員會即專負其責，并向大會提交審查報告。南京臨時政府“民國元年三月份支出概算書”交付參議院財政委員會審查后，因7位審查員不堪重負而加派5人(37)張國福選編《參議院議事錄 參議院議決案匯編》，北京大學出版社1989年版，第25、185頁。，終因參議院休會北遷而未能完成審議。參議院在北京復會后，將財政委員會人數(shù)增加到23人(38)《參議院議事細則草案》，《政府公報》1912年第22號，第18頁。，但龐雜的預算案仍使審議情況不容樂觀。“民國元年八月份概算”于8月9日在參議院初讀付審查后，直到9月2日方報告審查結果。而“民國元年九至十二月四個月臨時預算案”于9月30日初讀付審查后，歷時3個月，直至12月28日才完成全案審查(39)《參議院元年十二月二十八日議事日程》，《政府公報》1913年1月5日第239號，第71-72頁。。經驗缺乏、任務繁重及人數(shù)不足等因素，造成預算(財政)委員會審查工作艱難，審查延滯又直接導致預算案無法及時議決(40)王梅《進退失據(jù)：民初臨時參議院審議預算案的窘境》，《史學月刊》2021年第11期，第81-87頁。。

有鑒于此，第一屆國會成立后，對預算案審議的規(guī)則進行了調整與完善，比如要求審查必須在30日內完成，眾議院增加預算委員至71人(41)《議院法》，《國會法典匯編》，1917年，第5頁；《眾議院規(guī)則》，《國會應用法規(guī)輯要》，第9頁。。第一屆國會眾議院自1917年3月17日對“新民五預算”初讀后付審查，預算委員會擬定審查方針后，先分科審查，再開總會審查，至4月23日向眾議院提出審查報告(42)《預算委員會五年預算審查報告書》，《大公報》1917年4月25日，第6版。。同樣的是，安福國會眾議院于1919年6月17日對“民八預算案”初讀后付審查，眾議院預算委員會自6月23日開始審查，于8月9日完成(43)《民國八年度國家歲入歲出預算案審查報告書》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第1冊，第93-97頁。。從表3可以看出，初期審查時間過長的問題，隨著制度的完善與經驗的積累有所改善，審查期限逐漸穩(wěn)定，“新民五預算”與“民八預算”的審查均歷時30天左右。

表3 北洋時期歷次預算案審查時間與審查結果統(tǒng)計

預算(財政)委員會將其審查結果報告大會后，議會即討論表決是否將此案付二讀。以上完成審查的預算案，并非都順利進入二讀。如，“民國元年九至十二月臨時預算案”于1912年底審查完成，卻因議員參與國會選舉，參議院不能成會，而沒能進入二讀程序?！靶旅裎孱A算案”完成審查后，1917年5月19日報告于大會，5月22日付二讀(44)《昨日之眾議院》，《大公報》1917年5月23日，第2版。，但隨后第一屆國會因政爭解散，也未能完成三讀會的審查。因此，僅“民國元年八月份概算”、“民國元年四個月臨時預算案”之“外交”、“內務”兩部以及“民八預算案”順利進入二讀階段。“民國元年八月份概算”于1912年9月2日議決付二讀，但在此后多次的二讀會上卻陷入了概算案應否作為議案、審查報告應持肯定還是建議的表達以及究竟是逐條議決還是通同議決等爭論而毫無進展，至10月底參議院急欲對此案作最后處理，各議員幾乎未做任何討論即付議決(45)《參議院第九十七次會議速記錄》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第3冊，第546-558頁。。與此相似，“民國元年四個月臨時預算案”中“外交”、“內務”兩部付二讀后，議員就參議院對政府開支應取消極主義還是積極主義以及經常門、臨時門界定等問題爭執(zhí)不下，至年底秘密討論如何處理時，主席強調若逐條討論絕無議決可能，又故技重施地提出了無討論議決辦法：“由本席朗讀一條后，只要不大荒謬之處，即希諸君贊成之。”(46)《參議院第一百二十四次會議速記錄》，李強選編《北洋時期國會會議記錄匯編》第4冊，第475頁。由此可知，議員們對審議方法與原則的分歧、參議院會期緊迫等因素，都會導致二讀會拖沓無效，最終只能敷衍了局。

有鑒于此，第一屆國會召開后完善了相關規(guī)則，明確二讀以審查報告為藍本逐項表決，20人聯(lián)署方可提出修正案(47)《議院法》，《國會法典匯編》，第4頁。，全體議員就審查報告與修正案表決，安福國會審議“民八預算案”時，再次針對表決藍本、表決方式、各修正案議決順序等實踐中出現(xiàn)的問題進行認識統(tǒng)一(48)《眾議院臨時會第一次會議》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第1冊，第30-34頁。，以避免審議過程中出現(xiàn)過多無謂爭執(zhí)。此外，安福國會眾議院在1919年8月19日開始對“民八預算”進行二讀，常會結束后又開臨時會繼續(xù)審議，耗時近3個月，至11月13日方告完成(49)《眾議院臨時會議事錄第十九號》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第3冊，第26頁。。二讀會要求全院對繁冗預算案進行逐項討論議決，黨派各異的議員又常常因為各項收支展開論爭，會期保證無疑是預算議決的重要條件。

北洋時期國會實行兩院制，參眾兩院的預算權責各有不同，歷次憲法草案與1923年憲法都明確規(guī)定眾議院有預算先議權，參議院僅具形式上的修正否決權(50)《中華民國憲法案》(1913年)、《中華民國憲法草案》(1919年)、《中華民國憲法》(1923年)，夏新華等整理《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版，第448、508、529頁。。因此，安福國會眾議院議決“民八預算案”后，于1919年11月15日咨送參議院(51)《咨參議院移付民國八年度預算案請查照辦理文》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第3冊，第297-298頁。。參議院于11月19日進行初讀并付審查，該院預算委員會于12月13日報告審查結果，完全認同眾議院議決意見(52)《新參院審查預算報告書》，《全國公民和平協(xié)助會周刊》1920年第5期，第8-9頁。，僅在征詢眾議院意見后修改了議決案中的統(tǒng)計錯漏(53)《咨參議院移送八年度預算案少列減列各數(shù)文》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第4冊，第268-269頁。。隨后參議院于12月18、19日分別完成二讀、三讀議決全案(54)《參議院民國八年度國家預算案業(yè)經通過文》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第4冊，第255-258頁。。

綜上可知，北洋時期議會審議預算案的過程實際頗為復雜且漫長，任何一個環(huán)節(jié)出問題都將使預算案無法議決。有的初讀被否決退回，有的沒能完成審查，有的完成審查又因議會停會或解散沒能二讀，有的則在付二讀后半途而廢，最終能夠議決者確屬寥寥無幾。實際上，議會也曾嘗試進行各種調整，以保證預算案議決程序的完成。

四 議會議決預算案的結果

由于法規(guī)缺略、議員經驗匱乏、議決程序繁復以及政局不穩(wěn)等因素影響，北洋時期，議會議決預算案比例極低。從表4統(tǒng)計可知，“民國元年六月份概算”“民國二年一至六月預算”均在初讀被直接退回；而通過初讀付審查的預算案，有“民國元年三月份概算”、“民國元年八月份概算”、“民國元年九至十二月四個月臨時預算案”，又因委員不足、方法分歧、爭端頻出等情況而延滯。此外，“民二預算”提交議決又被追回修正后，“新民五預算案”付二讀后，均因第一屆國會政爭被解散而作罷(55)《大總統(tǒng)令》，《政府公報》1917年6月13日第511號，第1-2頁。。最終真正議決頒布的預算案，只有“民五”、“民八”兩預算案。該兩案之所以能夠議決，實有其特殊之處。

表4 北洋時期歷次議會審議預算案結果統(tǒng)計表

參政院代行立法院于1915年11月30日對“民五預算案”進行初讀并付審查，指定趙維熙等18人為預算審查委員(56)《參政院代行立法院會議議事錄第十五號》，福建省圖書館輯《民國參政院議事錄1914-1916》(下)，第208頁。。審查委員會開6次審查會后于12月24日報告審查結果，特別強調海陸軍費預算雖巨，但處于競爭世界中，非武力不能立足，故全體贊成審查報告，將預算案付二讀(57)《參政院審查五年度預算案之報告》，《申報》1915年12月28日，第6版。。12月28日，二讀會幾無討論而通過(58)《參政院代行立法院會議議事錄第二十二、二十三號》，福建省圖書館輯《民國參政院議事錄1914-1916》(下)，第451-452、453-478頁。。12月30日，三讀會議決全案修正通過(59)《五年度預算案之通過》，《申報》1916年1月4日，第6版。。就監(jiān)督財政方面言，參政院代行立法院的特殊之處在于袁氏約法對其做了頗多限制，規(guī)定履行條約、償還國債、法定支出、陸海軍編制等費用非經大總統(tǒng)同意，議會不得廢除或削減(60)《中華民國約法》，《政府公報》1914年第712號，第12頁。。這或許就是其能快速議決“民五預算案”的關鍵所在。

議會議決預算范圍是政府與議會間權力分配的重要部分，各國規(guī)定多有不同，如有的賦予議會修改政府預算案全權，有的則嚴格限制其權力范圍(61)工藤重義《最近預算決算論》，第123-131頁。。由于正式憲法久未頒布，長期適用的《臨時約法》又未明確規(guī)定議決預算范圍，因此議會常常默認對政府所有收支都有修正權，由此議會與政府摩擦不斷，使預算議決尤其顯得困難。基于種種經驗與各國通例，“民八憲法草案”以及1923年《憲法》對議會預算權都有所限制，明確規(guī)定履行條約、償還國債、法定支出、繼續(xù)費等預算經費非經政府同意，議會不得廢除或削減，且國會不可增加歲出(62)《中華民國憲法草案》(1919年)、《中華民國憲法》(1923年)，夏新華等整理《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，第508、529頁。。

除限制預算權外，安福國會能議決“民八預算案”，更在于其與政府間關系的調整。安福國會脫胎于皖系，和政府關系密切，與第一屆國會和袁世凱政府間劍拔弩張的局面形成鮮明對照。眾議院議長王緝唐在第一期常會閉幕式上即明確表示安福國會所持方針與第一屆國會頗有差異，“前屆國會專以監(jiān)督政府為務，監(jiān)督之極流而為束縛，束縛不足變而為爭攘，以致立法與行政始終不能相容……吾人有鑒于此，乃力矯前失，以圖共濟。不惟對于閣員組織毫無爭攘權位之思，且對于政府行為亦不效過度束縛之舉”(63)《國會閉會紀事》，《參議院公報》1919年第1期第6冊，第145頁。。相對穩(wěn)定的關系，既可以使會期不致中輟，保證議會審議時間，亦可在某些敏感問題上達成一定程度的妥協(xié)。

預算審議過程中，最容易引起爭議的多在債款與軍費等方面，這也是很多國家憲法限制議會權限的部分。安福國會對“民八預算”中債務與軍費的處理頗值得注意。一方面，安福國會中雖不乏反對意見，但最后議決并未完全否定“民國八年公債”，只是根據(jù)收支調整其數(shù)額，并主張將擔保品由田賦換成鹽稅余款(64)《新眾院修改八年公債案》，《申報》1919年11月18日，第2張第6版。。另一方面，安福國會將全國軍費總額減去二成，具體如何分配，由各機關權宜決定的做法，被顧敦鍒稱贊為難能可貴(65)顧敦鍒《中國議會史》，第292頁。，但有議員提出再多核減的修正卻被否決(66)《眾議院臨時會第十次會議》，《眾議院公報》1919年第2期臨時會第2冊，第131頁。。此種處理既使國會履行了監(jiān)督政府財政職能，也顧及政府實際困難而留有余地。與之相較，第一屆國會在審議“新民五預算案”時，在軍費裁減、央地財權劃分等問題上的意見都與政府主張形成明顯對立(67)《預算委員會五年預算審查報告書》，《大公報》1917年4月25日，第6版。。議會與政府總體趨于合作的關系，顯然是二者在具體政府收支上達成妥協(xié)的基礎。

總之，參政院代行立法院與安福國會作為立法機關都有其特殊性，不管是從憲法上限制議會權責還是秉持“不過分束縛”的主張，都著力于改變與政府關系，嘗試調整監(jiān)督尺度，方才最終議決“民五預算案”與“民八預算案”。這正是北洋時期議會在發(fā)展演變過程中經過多次嘗試，不斷總結經驗，才獲得的成果。作為標志的“民八預算案”議決時，距民國成立已屆8年之久，不可謂不漫長艱難，能夠得到開篇已述的略顯夸張的贊揚也就不足為怪了。

五 結語

日本學者美濃部達吉認為，議決預算案、監(jiān)督政府財政是議會最重要的權責之一，在會期內審議預算案則是議會履行職責的重要體現(xiàn)(68)美濃部達吉《議會制度論》，鄒敬芳譯，上海華通書局1931年版，第238-239頁。。過往學界多從政局形勢及最終結果判斷，認為北洋時期議會由于政府的敷衍抵制而未能議決預算案。但綜上可知，彼時議會不僅積極督促政府提交預算案，也多次審議政府預算案，但能否最終議決則需議會從多個方面把握監(jiān)督的尺度。預算案具有時效性，因此議會需要嚴格把握會期、審議時間與會計年度的節(jié)點。預算案內容龐雜，審議程序繁復，議員需要對每一個議決流程都有相當程度的把握，否則很容易陷入各類爭論，耽誤整個議程。預算案關系整個政府運作，議會須調整與政府之間的關系，否則易陷入與政府的對峙，致使審議流產?？傊?，不論從理論還是實踐角度看，議會只有從多個方面知悉并把控監(jiān)督的尺度，其議決預算的職權方能得到充分發(fā)揮，否則即政府與議會兩相損失矣。