行政公益訴訟制度實(shí)效與反思*

劉澤軍 李 政

(北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，100144，北京)

行政公益訴訟制度是指由特定的訴訟主體，以自己的名義，為保障國(guó)家和社會(huì)公共利益，向行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟的制度。[1]行政公益訴訟在起訴條件、受案范圍、調(diào)查取證等訴訟程序設(shè)計(jì)都區(qū)別于一般由相對(duì)人提起的行政訴訟。行政公益訴訟制度，或與之類(lèi)同的訴訟制度安排，早發(fā)于域外的司法實(shí)踐。如法國(guó)可以由代表公共利益的檢察官提起反越權(quán)之訴，[2]英國(guó)的“檢察總長(zhǎng)”制度，日本行政訴訟類(lèi)型中的“民眾訴訟”，意大利、德國(guó)的“集體訴訟制度”，美國(guó)訴訟實(shí)踐中“職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟”和“納稅人提起的禁令請(qǐng)求訴訟”等。[3]

行政公益訴訟制度在我國(guó)濫觴于本世紀(jì)初，據(jù)最高人民檢察院研究室2013年對(duì)公益訴訟的調(diào)研報(bào)告，在2005—2009年期間，人民檢察院就曾向人民法院提起了3起行政(公益)訴訟案件，但當(dāng)時(shí)由檢察院提起行政公益訴訟僅是無(wú)制度規(guī)范下的無(wú)奈之舉。直到2014年，行政公益訴訟制度才第一次在政策層面有了目標(biāo)與依據(jù)。同年，金沙縣檢察院提起了我國(guó)“行政公益訴訟首案”，檢察機(jī)關(guān)第一次正式以行政公益訴訟原告身份起訴行政主體。盡管“首例檢察環(huán)境行政公益訴訟案”最終以撤訴告終，但充分展現(xiàn)了檢察院在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為、保護(hù)社會(huì)公共利益的積極性。

從全國(guó)人民代表大會(huì)決定開(kāi)啟的兩年試點(diǎn)，到《行政訴訟法》修改后的正式確立，再到面對(duì)新問(wèn)題、新環(huán)境的不斷實(shí)踐探索，時(shí)至今日，行政公益訴訟制度已成為我國(guó)行政訴訟中一項(xiàng)舉足輕重的制度設(shè)計(jì)。作為一般行政訴訟制度的有益補(bǔ)充，行政公益訴訟能夠更有效地化解一般的行政訴訟難以處理的行政爭(zhēng)議、更全面地保護(hù)易受侵害的社會(huì)公益與國(guó)家利益、更有力地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。[4]

盡管行政公益訴訟已施行數(shù)年，但學(xué)界及實(shí)務(wù)在行政公益訴訟制度的實(shí)效上仍有爭(zhēng)論，特別關(guān)注于行政公益訴訟的受案范圍是否精確全面、辦案效果是否顯著徹底、訴前程序是否高效規(guī)范、調(diào)查取證是否廣泛合法四大問(wèn)題。

因此，本文擬在總結(jié)行政公益訴訟試點(diǎn)及正式確立兩個(gè)階段的司法實(shí)踐基礎(chǔ)上，分析在正式確立前后行政公益訴訟制度實(shí)踐中體現(xiàn)出的特點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)階段行政公益訴訟推行實(shí)效，立足于公益訴訟、客觀訴訟等行政訴訟法理論，評(píng)析行政公益訴訟制度中存在的制度優(yōu)勢(shì)與欠缺之處，希冀尋求行政公益訴訟制度未來(lái)的完善方向。

1 行政公益訴訟制度實(shí)效分析

行政公益訴訟制度的實(shí)施可以分為兩個(gè)階段，以2017年7月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改后正式施行為分界點(diǎn)：在此之前為行政公益訴訟制度“試點(diǎn)期間”，制度主要以《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《授權(quán)決定》)為根據(jù)，輔以最高人民檢察院、最高人民法院的相關(guān)工作規(guī)定為實(shí)施規(guī)則；在此之后為行政公益訴訟制度正式確立期間，以《行政訴訟法》第二十五條為法律依據(jù)，以2018、2020年兩高兩次聯(lián)合發(fā)布的司法解釋為實(shí)施規(guī)則。

學(xué)界對(duì)行政公益訴訟制度實(shí)效的研究多以個(gè)別案例、調(diào)研訪(fǎng)談為依據(jù)，[5]以教義學(xué)上的訴訟制度理論建構(gòu)為側(cè)重。[6]偶有學(xué)者利用案例數(shù)據(jù)做實(shí)證分析，但尚未結(jié)合正式確立后最新數(shù)據(jù)。[7]法律規(guī)則雖然是立法者意志的體現(xiàn)，但必須通過(guò)適用——這種持續(xù)的“再創(chuàng)造和新創(chuàng)造”的過(guò)程，展開(kāi)其內(nèi)部的規(guī)范力量，法學(xué)理論研究也需與法適用結(jié)合從而在“歷史的時(shí)間中有效”。[8]據(jù)此本文選取最高人民檢察院發(fā)布的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)歷年立案、訴前程序、執(zhí)行等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為我國(guó)的行政公益訴訟制度運(yùn)行在以下幾個(gè)層次具有重要效果。

1.1 行政公益訴訟立案辦理效果顯著

自2015年7月至2017年6月的兩年試點(diǎn)期間內(nèi)，全國(guó)公益訴訟試點(diǎn)辦理行政公益訴訟案件8 709件，民事公益訴訟案件344件。經(jīng)訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不糾正違法行為或不依法履職的，各檢察院向人民法院提起行政公益訴訟1 031件，約占行政公益訴訟案件的11.84%。在提起訴訟的案件中，共有437件已由人民法院作出判決，并且檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求在這些案件中全部得到了人民法院的支持。

表1 試點(diǎn)期間行政公益訴訟案件數(shù)量情況

2017年7月至12月，公益訴訟立案數(shù)量為9 170件，已約與兩年試點(diǎn)期間的立案總數(shù)持平。2018年，檢察機(jī)關(guān)立案辦理的行政公益訴訟案件數(shù)量激增，達(dá)108 798件。接下來(lái)的三年，檢察機(jī)關(guān)立案辦理的行政公益訴訟案件繼續(xù)增加達(dá)到119 787、136 996、149 000件。在提起訴訟案件中，近三年人民法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益的訴訟請(qǐng)求的支持率都在99%以上。

2017年7月1日的兩法修改雖然沒(méi)有在原有試點(diǎn)體系的基礎(chǔ)上增加太多法律規(guī)則，但行政公益訴訟制度從政策上升到法律規(guī)定昭示了國(guó)家層面對(duì)行政公益訴訟制度推行的重視程度，也使行政公益訴訟制度進(jìn)入了蓬勃發(fā)展期。五年間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案辦理行政公益訴訟案件30余萬(wàn)件，糾正了大量行政違法行為。各級(jí)行政機(jī)關(guān)積極配合檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、整改，充分實(shí)現(xiàn)了行政公益訴訟督促政府依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)的作用。

1.2 訴前程序的矯正效果突出

一般的行政訴訟，除少數(shù)復(fù)議前置的情形外，無(wú)需經(jīng)過(guò)前置程序。行政公益訴訟制度在設(shè)計(jì)之初，就結(jié)合了既有的檢察院檢察建議工作創(chuàng)設(shè)了訴前程序。2015年的《檢察院試點(diǎn)方案》第一次對(duì)行政公益訴訟中的檢察建議程序進(jìn)行了規(guī)定。這一創(chuàng)舉并沒(méi)有使行政訴訟程序更加復(fù)雜，反而減輕了檢察機(jī)關(guān)的工作壓力，幫助了行政機(jī)關(guān)快速糾正自身行為，推進(jìn)了行政公益訴訟制度的深入發(fā)展。

試點(diǎn)期間，行政公益訴訟案件中約有88.14%的案件在訴前程序環(huán)節(jié)中結(jié)案，共計(jì)7 676件，其中77.14%的到期案件已通過(guò)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)改正行為。全面推行后，2018、2019、2020年向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議的案件數(shù)量也都在10萬(wàn)件以上，分別為101 253、103 076、117 573件。

2018年提起行政公益訴訟的案件在訴前程序案件中的占比迅速銳減至0.58%，2019年下降至0.55%，2020年又小幅升至0.72%，但總體來(lái)看，占比始終在1%以下。另一方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017年7月到2019年9月，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴前程序的回復(fù)整改率達(dá)97.37%，也遠(yuǎn)高于試點(diǎn)期間的占比。

行政公益訴訟制度充分發(fā)揮了《檢察院組織法》第二十一條中規(guī)定的“檢察建議”工作方式，通過(guò)訴前程序使大量行政公益訴訟案件在訴訟程序之前得以解決。一方面及時(shí)、高效地糾正了行政機(jī)關(guān)違法行為，另一方面也緩解了行政公益訴訟對(duì)司法系統(tǒng)造成的案件壓力。作為獨(dú)特的訴前程序制度設(shè)計(jì)，檢察建議發(fā)揮了突出的矯正效果。

1.3 人民檢察院執(zhí)行效果切實(shí)

由于不同國(guó)家、不同法律文化賦予不同的主體以提起行政公益訴訟的權(quán)力，行政公益訴訟中的訴訟主體理論蔚為復(fù)雜。如有以限制國(guó)家權(quán)力為目的的“訴訟信托理論”[9]或“訴訟擔(dān)當(dāng)理論”，[10]以國(guó)家制度功能結(jié)構(gòu)為依據(jù)的“功能最適原則”，[11]以訴訟利益代表為定位的“訴訟利益理論”，[12]還有認(rèn)為行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)實(shí)則是刑事公訴人身份的延伸觀點(diǎn)等。[13]

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)被定義為“公益訴訟人”。這種定位既能使檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟的渠道促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，又充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，更重要的是實(shí)現(xiàn)了維護(hù)社會(huì)公平正義、國(guó)家和社會(huì)公共利益的要求，正如試點(diǎn)決定中所言：“檢察機(jī)關(guān)是為了‘公益’而提起訴訟”。

另一方面，學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟主體的合理性也仍抱有踟躕。有學(xué)者就認(rèn)為行政公益訴訟實(shí)際上是檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)展開(kāi)的一種憲法上的分權(quán)制衡關(guān)系，只不過(guò)這種展開(kāi)是“通過(guò)訴訟方式”進(jìn)行的。[14]

從案件數(shù)據(jù)結(jié)果看，檢察機(jī)關(guān)的確審慎地執(zhí)行了行政公益訴訟制度。通過(guò)訴前程序，檢察機(jī)關(guān)將超過(guò)九成的“簡(jiǎn)單案件”在審判程序前解決，因此真正進(jìn)入到訴訟程序的案件往往是疑難、復(fù)雜，但又影響重大的重要案件。在這些案件中，檢察機(jī)關(guān)除了要提交關(guān)于原被告主體適格的材料外，還要面對(duì)比一般行政訴訟更為苛刻的起訴條件，從而反向推動(dòng)了檢察機(jī)關(guān)更全面地調(diào)查取證，更有力地完成審理過(guò)程中的證明。如在江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院訴高港區(qū)水利局行政公益訴訟案中，公益訴訟人詳細(xì)地提供了“相關(guān)人員任職、調(diào)整分工文件、執(zhí)法巡查記錄臺(tái)賬、水政執(zhí)法卷宗”等十項(xiàng)幾十件證據(jù)，最終獲得了人民法院對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)責(zé)令處理的判決。案后，泰州檢察院民行處處長(zhǎng)劉艷直言是以“以起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展訴前程序”。

2 行政公益訴訟制度存在的問(wèn)題

行政公益訴訟制度已發(fā)展了六個(gè)年頭，不僅取得豐富的成果，也暴露出許多問(wèn)題，因此有學(xué)者將現(xiàn)行的行政公益訴訟制度稱(chēng)為“第一代規(guī)范體系”。[15]為進(jìn)一步提升行政公益訴訟制度法治化程度，本文在總結(jié)行政公益訴訟制度的整體實(shí)踐數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為其在以下四個(gè)方面仍存改進(jìn)的空間。

2.1 受案范圍精準(zhǔn)但不全面

在域外，雖有許多與我國(guó)行政公益訴訟制度相類(lèi)似的訴訟制度設(shè)計(jì)，但并不存在嚴(yán)格意義上與我國(guó)相同的行政公益訴訟。特別是在大陸法系國(guó)家，這類(lèi)以維護(hù)公共利益和客觀法律秩序?yàn)槟康牡脑V訟制度被認(rèn)為是一種客觀訴訟制度構(gòu)造。[16]客觀訴訟，是以維護(hù)客觀法秩序?yàn)樵V訟目的、以保障公共秩序利益為訴訟性質(zhì)的一種訴訟類(lèi)型。[17]客觀訴訟所保護(hù)的法秩序的利益，不以某些特定的公共利益為限，而側(cè)重于保持法安定性以及監(jiān)督行政行為合法性。[18]如法國(guó)的反越權(quán)訴訟可以由認(rèn)為某個(gè)行政行為違法的任何公民提請(qǐng)。[19]根據(jù)行政訴訟有關(guān)司法解釋?zhuān)谑馨阜秶鷨?wèn)題上，我國(guó)一般的行政訴訟采取的是主觀訴訟的立場(chǎng)，以權(quán)利“受影響”為受案條件。[20]我國(guó)建立的行政公益訴訟制度則是一種典型的客觀訴訟制度，受案范圍的逐漸“客觀化”是法規(guī)范內(nèi)在的必然要求。[21]

表2 2019年行政公益訴訟立案情況

從立案數(shù)據(jù)來(lái)看，行政公益訴訟的立案范圍規(guī)定是十分精準(zhǔn)的。

環(huán)境類(lèi)行政公益訴訟案件(即生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件與資源保護(hù)領(lǐng)域案件合計(jì))數(shù)量最多，占比達(dá)到立案總數(shù)的53.29%，說(shuō)明在行政公益訴訟所涉案情形中環(huán)境公益損害類(lèi)的行政機(jī)關(guān)違法現(xiàn)象更為昭彰。食品藥品安全類(lèi)行政公益訴訟案件數(shù)量規(guī)模也不容小覷，達(dá)到立案總數(shù)的28.67%，實(shí)踐證明《行政訴訟法》將食品藥品安全領(lǐng)域作為行政公益訴訟列明的受案范圍是十分必要的。最后是國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓類(lèi)案件，僅分別占立案總數(shù)的9.45%和3.45%，但這兩類(lèi)案件所涉及到的行政行為本身就具有數(shù)量少、影響大的特點(diǎn)。

2017年修改《行政訴訟法》時(shí)，對(duì)行政公益訴訟的受案范圍進(jìn)行了第一次擴(kuò)大，將食品、藥品安全領(lǐng)域納入了行政公益訴訟的受案范圍(見(jiàn)表2)。[22]當(dāng)下的法律實(shí)務(wù)則可視為受案范圍的第二次擴(kuò)大的準(zhǔn)備階段。

盡管《行政訴訟法》只列明了四類(lèi)受案范圍，但在實(shí)務(wù)環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)已在條文中列明的四大領(lǐng)域之外進(jìn)行了探索。如重慶市秀山土家族苗族自治縣人民檢察院因該縣隘口鎮(zhèn)新院村縣級(jí)文物保護(hù)單位——“楊柏舟墓”未得到有效保護(hù)，也未見(jiàn)任何文物保護(hù)標(biāo)識(shí)，經(jīng)檢察建議后該縣文化和旅游發(fā)展委員會(huì)仍不整改落實(shí)提起的行政公益訴訟；甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣及天水市清水縣辦理了兩起訴前程序督促市場(chǎng)監(jiān)督管理局檢查、清理人民幣圖樣冥幣的案件；還有如道路安全、生產(chǎn)安全等其他領(lǐng)域的行政公益訴訟案件。

近1萬(wàn)件其他領(lǐng)域案件約占2019年行政公益訴訟立案數(shù)量的7.14%，介于藥品安全類(lèi)與國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)類(lèi)案件之間。整體來(lái)看，在存在“等外領(lǐng)域”情形下，列明的行政公益訴訟受案范圍仍表現(xiàn)出精準(zhǔn)、集中的效果，基本可以涵蓋目前行政公益訴訟的大部分案件。

2018年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》、2021年修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》施行后，英烈保護(hù)、安全生產(chǎn)與未成年人保護(hù)都已正式成為行政公益訴訟的列明受案范圍。結(jié)合立法實(shí)踐情況來(lái)看，行政公益訴訟的受案范圍立法體系傾向于采取以《行政訴訟法》列明主要范圍，各單行保護(hù)法列明補(bǔ)充范圍的形式。

2.2 辦案效果顯著但不徹底

行政公益訴訟制度不只是單純以保護(hù)公益為目的的“止損”工具，更是督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)憲法與法律權(quán)威的檢察權(quán)行使方式。[23]行政公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)之初就身負(fù)制止公益侵害、監(jiān)督違法行政兩個(gè)職責(zé)，特別是通過(guò)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)。

2015—2021年，行政公益訴訟制度糾正違法行政行為案件數(shù)超41萬(wàn)件，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督切實(shí)地維護(hù)了國(guó)家利益與社會(huì)公益。僅2019與2020年，通過(guò)公益訴訟檢察，全國(guó)共挽回被損毀污染的土地近500萬(wàn)畝；督促處理生活垃圾、固體廢物超過(guò)1 700萬(wàn)噸；追償治理生態(tài)環(huán)境費(fèi)用超過(guò)42億元；督促收回土地使用權(quán)出讓金77.6億元。

但另一方面，逐年增加的行政公益訴訟案件數(shù)量也表明，目前行政公益訴訟制度所起到的效果莫如“揚(yáng)湯止沸”，既有追回國(guó)有資產(chǎn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的節(jié)節(jié)升高，也有行政機(jī)關(guān)被訴違法行為數(shù)量的年年遞增。從2018開(kāi)始，每年行政公益訴訟案件增長(zhǎng)數(shù)都在10%以上，膨脹的行政公益訴訟立案數(shù)量并不能遏制住行政機(jī)關(guān)膨脹的違法現(xiàn)象。

由于缺乏對(duì)公益訴訟“敗訴”后行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，行政公益訴訟制度難以在事前對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生心理或法律上的約束力。[24]不根治行政機(jī)關(guān)知法犯法的心理，公共利益得到的只能是事后的救濟(jì)，而非預(yù)防的保護(hù)。

事實(shí)證明，若不建立對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為追責(zé)的長(zhǎng)效機(jī)制，行政公益訴訟制度難以一勞永逸地提高政府的法治意識(shí)。

2.3 訴前程序高效但不規(guī)范

檢察建議訴前程序與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序之間存在某種相輔相成的關(guān)系。

首先，相對(duì)于一般由行政相對(duì)人提起的行政復(fù)議或行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)能夠使行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中面臨更大的“敗訴”壓力，以此為抓手，作為訴前程序的檢察建議便獲得了強(qiáng)力的保障。檢察建議的歷史，最早可以追溯到1954年，但幾十年的風(fēng)雨并未使檢察建議制度逐漸有力，反而淪為了“紙老虎”?！皩?duì)于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督行為，行政機(jī)關(guān)大多并未整改，僅作書(shū)面回復(fù)?！盵25]但作為行政公益訴訟的訴前程序之后，檢察建議在糾正行政機(jī)關(guān)違法行為上的成效便蔚為顯著了。公益訴訟試點(diǎn)期間，67.25%的案件在訴前程序階段就完成了結(jié)案。行政公益訴訟制度正式確立以后，訴前程序的糾正效果更加凸顯，2017年后兩年內(nèi)超過(guò)97%，2019年一年便超過(guò)99%。

另一方面，訴前程序既通過(guò)柔性介入的路徑為行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)保留了余地，[26]在正常的行政工作中完成了對(duì)客觀法秩序的維護(hù)，又節(jié)約了執(zhí)法、審判資源，避免了大量不必要的爭(zhēng)訟步入司法程序。因此，有學(xué)者也稱(chēng)之為“多主體參與的公開(kāi)溝通機(jī)制”。[27]

目前行政公益訴訟制度中訴前程序最大的問(wèn)題在于它的法律定位模糊。

首先，檢察建議本身的法律效力層次過(guò)低。盡管《行政訴訟法》第二十五條對(duì)行政公益訴訟訴前程序中的檢察建議做出了表述，但與檢察建議有關(guān)的規(guī)定本身的效力層級(jí)不高，僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)定；[28]并且作為內(nèi)部規(guī)定，《檢察建議工作規(guī)定》對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的效力如何恐怕也要打一個(gè)問(wèn)號(hào)。

此外，檢察建議與行政公益訴訟審判環(huán)節(jié)的銜接也存在問(wèn)題。如前所述，檢察建議僅為檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的一種形式，《行政訴訟法》也僅能理解出檢察建議作為行政公益訴訟前置程序的必需性。因此《辦案規(guī)則》中雖已規(guī)定檢察建議“內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請(qǐng)求相銜接”，但仍未明確在訴訟啟動(dòng)程序中檢察建議內(nèi)容與訴訟請(qǐng)求內(nèi)容的關(guān)系，也因此造成了許多法律規(guī)定內(nèi)部以及與實(shí)務(wù)中的邏輯抵牾。如對(duì)于出現(xiàn)檢察建議中列明要求行政機(jī)關(guān)依法履職的事項(xiàng)與提起訴訟時(shí)的訴訟請(qǐng)求不完全一致的情形時(shí)，難以從原法規(guī)范體中完成“具體化”。[29]

2018年沙洋縣人民檢察院提起的沙洋縣人民防空辦公室怠于履行職責(zé)的行政公益訴訟案中，在向當(dāng)?shù)厝朔擂k發(fā)出訴前檢察建議后，當(dāng)?shù)厝朔擂k未依法履行職責(zé)之前，檢察院又調(diào)查發(fā)現(xiàn)了新的易地建設(shè)費(fèi)繳納情形，導(dǎo)致提起行政公益訴訟時(shí)的訴訟請(qǐng)求與檢察建議所認(rèn)定的事實(shí)存在差距。[30]據(jù)此，人民法院認(rèn)為檢察院履行訴前程序不當(dāng)，擬裁定駁回起訴，檢察機(jī)關(guān)便撤回起訴。

根據(jù)《辦案規(guī)則》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以認(rèn)定“采取部分整改措施的”屬于“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”，換言之，單純的檢察建議與訴訟請(qǐng)求內(nèi)容不一致不能成為法院裁定駁回起訴的理由，而至少應(yīng)當(dāng)限縮于檢察機(jī)關(guān)檢察建議整改內(nèi)容少于提起行政公益訴訟時(shí)訴訟請(qǐng)求的情形。

2.4 調(diào)查取證廣泛但有瑕疵

行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作主要集中在訴前階段，根據(jù)此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的地位可以分為“被動(dòng)的獲取線(xiàn)索”與“主動(dòng)的調(diào)查取證”兩種方式。

“被動(dòng)的獲取線(xiàn)索”指的是在行政不作為或違法行為發(fā)生后，在人民檢察院對(duì)相關(guān)行政行為進(jìn)行主動(dòng)調(diào)查前，人民檢察院在履行職責(zé)期間被動(dòng)獲取行政公益訴訟案件線(xiàn)索的過(guò)程。由于檢察機(jī)關(guān)尚未對(duì)行政行為的性質(zhì)與結(jié)果加以初步認(rèn)定，因此難以主動(dòng)地、有目的地進(jìn)行調(diào)查取證。

學(xué)界對(duì)人民檢察院的“履行職責(zé)”有多種理解。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察院的職責(zé)僅包括法律明確規(guī)定的公訴、批捕、自偵等，[31]也有觀點(diǎn)認(rèn)為其他國(guó)家機(jī)關(guān)移送的，其他組織、法人、公民控告申訴中發(fā)現(xiàn)的線(xiàn)索也應(yīng)屬于履行職責(zé)期間獲取的線(xiàn)索。[32]根據(jù)2021年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《辦案規(guī)則》)第二十四條規(guī)定，“履行職責(zé)”的范圍不止包括以上兩類(lèi)，還應(yīng)囊括檢察機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行的主動(dòng)集中排查、檢察機(jī)關(guān)對(duì)新聞?shì)浾摰母M(jìn)排查工作等。

在這之中，法律規(guī)定的審判監(jiān)督工作中獲得的線(xiàn)索占到了較大比重。[33]但由于檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)之間業(yè)務(wù)知識(shí)的隔閡、溝通機(jī)制的不暢通[34]以及在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后貪污瀆職犯罪案件中涉及行政公益訴訟案件的線(xiàn)索移送機(jī)制尚未成立，檢察機(jī)關(guān)在日常工作中獲得的線(xiàn)索仍存在許多遺漏現(xiàn)象。

另一方面，時(shí)移事易，“被動(dòng)的獲取線(xiàn)索”的方式也在發(fā)展中漸漸拓寬了渠道，檢察院法律監(jiān)督工作以外的來(lái)源正在成為檢察機(jī)關(guān)獲取線(xiàn)索的“主力軍”。

楊琳說(shuō)，以前朋友的老公。以前朋友是指歐陽(yáng)橘紅。聽(tīng)楊琳這一說(shuō)，一種從來(lái)不曾有的溫暖，流入他的心中。老天爺不睜開(kāi)眼睛看一看，這樣的好人，為什么偏偏得這種惡?。繛槭裁春萌司兔婚L(zhǎng)呢？

檢察機(jī)關(guān)日常的控告舉報(bào)工作線(xiàn)索提供方式不斷豐富，線(xiàn)索提供激勵(lì)機(jī)制不斷完善，逐步成為重要的線(xiàn)索來(lái)源途徑。公民、社會(huì)組織可以通過(guò)12309檢察服務(wù)熱線(xiàn)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)公益損害和行政違法行為線(xiàn)索，如成都市將12309檢察服務(wù)熱線(xiàn)與成都市“市長(zhǎng)熱線(xiàn)”進(jìn)行了“信息共享”，形成了“打完市長(zhǎng)熱線(xiàn)就來(lái)了公益訴訟檢察官”的良好互動(dòng)；重慶市、廣東省清遠(yuǎn)市、中山市、江西省撫州市等許多地市都出臺(tái)了“公益訴訟案件線(xiàn)索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法”以鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)行行政公益訴訟線(xiàn)索的舉報(bào)。2021年7月，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《辦案規(guī)則》)，其中“自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報(bào)”的線(xiàn)索已成為第一來(lái)源。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)新聞?shì)浾摰母M(jìn)排查工作也為行政公益訴訟的進(jìn)行提供了有力支撐。如有多地檢察機(jī)關(guān)針對(duì)新聞報(bào)道的二次供水問(wèn)題開(kāi)展了調(diào)查，最終形成了行政公益訴訟案件。又如青山區(qū)檢察院首先從新聞?shì)浾撝邪l(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江武惠堤段存在違法堆存固體廢物的行為，進(jìn)而對(duì)該段及上下沿岸與之相類(lèi)似的問(wèn)題進(jìn)行了全面整治。

“主動(dòng)的調(diào)查取證”指的是人民檢察院在確定國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損后主動(dòng)對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行的調(diào)查取證。“主動(dòng)的調(diào)查取證”的配合義務(wù)主要規(guī)定在《檢察公益訴訟司法解釋》第六條，具體而言，在《檢察院實(shí)施辦法》第三十三條及《辦案規(guī)則》第三十五條中列舉了調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料等六種主要調(diào)查方式。最了解案涉行政行為的莫過(guò)于作出該行為的行政機(jī)關(guān)，出于節(jié)約國(guó)家權(quán)力資源的目的，檢察機(jī)關(guān)也傾向于從涉案行政機(jī)關(guān)處獲取線(xiàn)索。

但根據(jù)我國(guó)司法機(jī)關(guān)的組織法規(guī)定，《檢察公益訴訟司法解釋》應(yīng)屬對(duì)屬于審判工作及檢察工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題的解釋?zhuān)⒉荒軐?duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律意義上的支配效力。《行政訴訟法》中也未規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，只規(guī)定了訴訟參與人對(duì)人民法院協(xié)助調(diào)查決定“無(wú)故推拖、拒絕或者妨礙”的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的直接法律約束只來(lái)源于《人民檢察院組織法》的第二十一條第一款。因此在現(xiàn)有的法律框架下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)“拒絕配合”檢察機(jī)關(guān)時(shí)，難以直接推出有關(guān)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，只能認(rèn)為增加了其在行政公益訴訟中敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。那么當(dāng)配合或不配合都可能導(dǎo)致敗訴時(shí)，便為行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定之間留下了權(quán)衡利弊的空間，不利于行政公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

3 行政公益訴訟制度完善建議

根據(jù)前文對(duì)行政公益訴訟制度實(shí)效的分析研究，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合受案范圍、辦案效果、訴前程序、調(diào)查取證四個(gè)方面對(duì)行政公益訴訟制度的發(fā)展提出建議。

3.1 建構(gòu)行政公益訴訟受案范圍體系

首先，受案范圍應(yīng)充分發(fā)揮公益訴訟所具備的客觀訴訟特點(diǎn)，逐步立法完善公益的保護(hù)范圍，形成“以《行政訴訟法》為核心、多部單行法為補(bǔ)充的行政公益訴訟受案范圍體系”。

以客觀訴訟的角度建立行政公益訴訟的受案范圍，就是轉(zhuǎn)變行政公益訴訟制度中對(duì)“公共利益”的理解方式，從主觀的社會(huì)公益轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^的法律秩序利益，從而通過(guò)維護(hù)客觀法秩序的目的達(dá)到對(duì)社會(huì)一般公益的保護(hù)。客觀的行政公益訴訟制度受案范圍可以與我國(guó)以主觀訴訟標(biāo)準(zhǔn)為起訴條件的一般行政訴訟形成充分互補(bǔ)，[35]成為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律監(jiān)督職能的合法途徑。從提起訴訟的行政公益訴訟案件數(shù)來(lái)看，司法系統(tǒng)當(dāng)前對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大行政公益訴訟受案范圍還有大量潛力。

當(dāng)然，客觀訴訟由于具有全面保護(hù)公共利益的特點(diǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致受案范圍的無(wú)限擴(kuò)大，進(jìn)而涉及司法權(quán)過(guò)度擴(kuò)張影響國(guó)家權(quán)力構(gòu)成的問(wèn)題，因此在立法設(shè)計(jì)上也應(yīng)當(dāng)貫徹司法權(quán)行使的審慎原則，通過(guò)立法的程序限制行政公益訴訟可能出現(xiàn)的受案范圍擴(kuò)張。有學(xué)者在總結(jié)學(xué)術(shù)理論和立法現(xiàn)狀后認(rèn)為行政公益訴訟制度目前呈現(xiàn)出介于固定與開(kāi)放之間的“折中式”受案范圍。[36]與這種觀點(diǎn)類(lèi)似，本文認(rèn)為我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍不應(yīng)局限于《行政訴訟法》規(guī)定的限定領(lǐng)域，可以《行政訴訟法》規(guī)定為核心規(guī)范，形成以多部單行法中的“行政公益訴訟法條”為周邊規(guī)范的規(guī)范群體系，最終呈現(xiàn)出“《行政訴訟法》列舉核心領(lǐng)域，各部單行法拓展受案范圍”的輻射形態(tài)，以法治的軌道駕馭行政公益訴訟制度的發(fā)展。

3.2 健全行政公益訴訟中的行政責(zé)任追究制度

完善行政公益訴訟的責(zé)任追究制度，關(guān)鍵在于如何落實(shí)公務(wù)員行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟制度與《公務(wù)員法》的行政處分制度、《公職人員政務(wù)處分法》的政務(wù)處分制度乃至《刑法》中追究職務(wù)犯罪刑事責(zé)任制度的有效溝通與銜接。一方面應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為監(jiān)督的溝通機(jī)制。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的法律執(zhí)行監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)貫穿于行政公益訴訟的訴前、訴中與訴后。從橫向來(lái)看，正如有學(xué)者指出的，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對(duì)象可以包括與被訴行政行為有關(guān)的其任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人。[37]從縱向來(lái)看，根據(jù)《憲法》及《檢察院組織法》的相關(guān)原則，行政公益訴訟結(jié)案后，行政機(jī)關(guān)是否對(duì)涉案相關(guān)人員嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察法》等法律規(guī)定的處分制度也應(yīng)當(dāng)屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍內(nèi)。因此未來(lái)可以在《檢察院組織法》及《行政訴訟法》中逐步完善行政公益訴訟制度與前述責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制的銜接，確保依法對(duì)相關(guān)人員作出處分。

3.3 完善訴前程序與訴訟程序的銜接機(jī)制

再次，《行政訴訟法》應(yīng)確認(rèn)檢察建議訴前程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的法律地位，完善訴前程序與訴訟程序的銜接機(jī)制，逐步推進(jìn)行政公益訴訟制度的法制化進(jìn)程。

根據(jù)《辦案規(guī)則》的規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟檢察職責(zé)的方式中，提出檢察建議、提起行政公益訴訟與支持起訴是三種地位并列的履職方式。在此之中，提出檢察建議是解決行政公益訴訟案件的最主要，也是最有效方式。[38]如前所述，為了發(fā)揮行政公益訴訟對(duì)行政違法行為的根治作用，而非“揚(yáng)湯止沸”，就必須完善行政責(zé)任追究制度。但在此之前，《行政訴訟法》必須明確檢察建議的法律地位。如若不然，在建立行政責(zé)任追究制度的情況下，面對(duì)自身違法行為可能會(huì)追究行政責(zé)任的情形，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)喪失根據(jù)檢察建議改正違法行為的合理心態(tài)，導(dǎo)致訴前程序在行政公益訴訟制度中逐漸名存實(shí)亡。因此，《行政訴訟法》中行政公益訴訟制度相關(guān)法條未來(lái)的修法方向，應(yīng)當(dāng)是針對(duì)檢察建議制度作出具體規(guī)定，不僅包括已在法律涵蓋范圍內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中所應(yīng)承擔(dān)的程序義務(wù)，也應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)對(duì)合理的檢察建議的配合義務(wù)。

因此，在建立行政責(zé)任追究制度的同時(shí)，必然需要《行政訴訟法》明確檢察建議訴前程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的法律地位，完善訴前程序與訴訟程序的銜接機(jī)制。

3.4 豐富行政公益訴訟案件線(xiàn)索收集機(jī)制

最后，應(yīng)進(jìn)一步豐富檢察機(jī)關(guān)“行政公益訴訟案件線(xiàn)索收集機(jī)制”，拓展外部線(xiàn)索來(lái)源，暢通內(nèi)部溝通機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證環(huán)節(jié)的法律效力。

為避免司法資源的濫用，我國(guó)采取以檢察機(jī)關(guān)為唯一起訴主體的行政公益訴訟制度模式，但這不排除其他各類(lèi)主體作為行政公益訴訟的線(xiàn)索渠道。一方面，作為檢察機(jī)關(guān)的外部線(xiàn)索來(lái)源渠道，無(wú)論是新聞媒體還是普通公民，甚至是作出案涉行政行為的行政機(jī)關(guān)自己都可以成為線(xiàn)索來(lái)源。通過(guò)廣泛的行政公益訴訟制度線(xiàn)索來(lái)源，毋庸置疑可以更有效地收集行政機(jī)關(guān)違法行為線(xiàn)索，更高效地實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟立案調(diào)查。另一方面，在檢察機(jī)關(guān)的不同部門(mén)之間，不同地域的檢察機(jī)關(guān)之間，也應(yīng)當(dāng)暢通線(xiàn)索移送機(jī)制?！掇k案規(guī)則》第二十五條第一款與第二款分別規(guī)定了行政公益訴訟的“統(tǒng)一登記備案管理制度”與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他部門(mén)對(duì)公益訴訟檢察部門(mén)的公益訴訟案件線(xiàn)索移送制度；第二十六條則規(guī)定了不同檢察院之間跨地域、跨層級(jí)的公益訴訟案件線(xiàn)索移送制度。

更重要的是，類(lèi)似《刑事訴訟法》第五十四條中規(guī)定的人民法院、檢察院及公安機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，根據(jù)《行政訴訟法》安排目前僅限于人民法院擁有，這一制度設(shè)計(jì)類(lèi)似于德國(guó)行政訴訟制度中的法院調(diào)查原則，這就為檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展行政公益訴訟調(diào)查工作埋下了隱患。[39]當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)也不應(yīng)過(guò)分?jǐn)U大。對(duì)于行政公益訴訟中舉證責(zé)任是否應(yīng)與一般行政訴訟一致采用“舉證責(zé)任倒置”原則，學(xué)界仍有不同見(jiàn)解。[40]訴訟活動(dòng)是一國(guó)法律制度合法性的集中體現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作的合法化目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律規(guī)范在行政公益訴訟制度中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證環(huán)節(jié)的法律效力。

4 結(jié)語(yǔ)

試點(diǎn)期間的行政公益訴訟制度，盡管在制度設(shè)計(jì)上還有不少欠缺，但結(jié)案率、解決率等諸多數(shù)據(jù)都已說(shuō)明其在實(shí)效性上表現(xiàn)出了極強(qiáng)的生命力。2017年行政公益訴訟制度正式確立后，突然激增的行政公益訴訟立案案件數(shù)量、進(jìn)一步增強(qiáng)的訴前程序矯正效果、人民檢察院審慎執(zhí)行制度規(guī)范的歷程都在為方興未艾的行政公益訴訟制度添磚加瓦。

與此同時(shí)也應(yīng)看到，目前的行政公益訴訟制度在受案范圍上還可更為全面、在辦案效果上還能深入徹底、在訴前程序上還需提高規(guī)范性、在調(diào)查取證上還需增強(qiáng)合法性。

因此，一方面，行政公益訴訟制度的立案范圍與辦案效果仍存有的大量增進(jìn)空間可以容納立法體系未來(lái)的的完善與良性互動(dòng)，可以在未來(lái)建設(shè)行政公益訴訟受案范圍體系與行政責(zé)任追究制度的雙重保障。另一方面，《行政訴訟法》還應(yīng)確認(rèn)檢察建議訴前程序與調(diào)查取證環(huán)節(jié)的法律地位與法律效力，完善收集線(xiàn)索、調(diào)查取證、提出建議、提起訴訟四大環(huán)節(jié)的連貫銜接逐步推進(jìn)行政公益訴訟制度的法制化進(jìn)程。