多元共治中基層政法單位的角色定位
——基于福建省A市的實(shí)踐

陳春彥

（福建技術(shù)師范學(xué)院，福州 350300）

基層治理作為社會(huì)治理在微觀層面的具體表現(xiàn)形式和最深厚的支撐點(diǎn)，是國(guó)家治理能力最為關(guān)鍵的微觀基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理整體布局的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)〔1〕，其治理水平直接影響到人民群眾的獲得感和幸福感。廣泛動(dòng)員社會(huì)力量匯入基層治理體系，形成共建共治共享的治理共同體，是構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)治理新格局的必由路徑。黨的政法委員會(huì)和各級(jí)政法單位應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地主動(dòng)融入社會(huì)治理體系，成為多元治理主體中的重要一元。

社會(huì)治理不同于傳統(tǒng)的社會(huì)管理，它是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。各主體的社會(huì)角色往往不是一成不變，而是根據(jù)治理階段、任務(wù)和目標(biāo)適時(shí)調(diào)整，以便最大限度地發(fā)揮主體潛能和資源優(yōu)勢(shì)。所謂社會(huì)角色，是指與人們的某種社會(huì)地位、身份相一致的一整套權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范與行為模式，它是人們對(duì)具有特定身份的人的行為期望，構(gòu)成社會(huì)群體或組織的基礎(chǔ)〔2〕161。福建省A市的政法單位在“政治”“法治”“德治”“自治”和“智治”中不斷調(diào)整自身角色定位，既多維挖掘自身資源，也廣泛融合社會(huì)資源，推動(dòng)多元主體參與社會(huì)治理實(shí)踐。基層政法單位主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)治理的需求，在不同社會(huì)角色之間轉(zhuǎn)換，為構(gòu)建多元主體共建共治共享的社會(huì)治理共同體提供了一個(gè)新視角。

一、基層政法單位應(yīng)成為多元共治的重要主體

本研究所涉及“基層政法單位”指縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的黨委政法委、法院、檢察院、司法局和公安局及其派出法庭、司法所、派出所、邊防所等?，F(xiàn)有研究中，關(guān)于法院、檢察院、公安局和司法局參與社會(huì)治理的研究較為充分，均強(qiáng)調(diào)政法單位參與社會(huì)治理的重要性，但關(guān)于政法委在社會(huì)治理中的角色定位研究相對(duì)較少。該現(xiàn)象可能與我國(guó)在不同發(fā)展階段社會(huì)治理的體制差異性和各級(jí)政法機(jī)關(guān)的功能定位有關(guān)，但現(xiàn)有研究均不否認(rèn)它們作為社會(huì)多元共治的主體地位。

（一）政法單位是基層矛盾糾紛化解主體

在我國(guó)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新歷史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)四種體制模式，即“政法委體制”“民政局體制”“社工委體制”和“群工委體制”〔3〕。不同體制意味著地方黨委將社會(huì)治理授權(quán)不同的職能部門(mén)，政法委、社工委、群工委等屬于黨委工作機(jī)構(gòu)，民政局屬于政府管理部門(mén)，無(wú)論由誰(shuí)主導(dǎo)，均體現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的原則，均離不開(kāi)矛盾糾紛的處理。因此，公安、檢察院、法院和司法局在基層社會(huì)治理中的首要角色即矛盾糾紛的化解者。

從黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制，完善多元化糾紛解決機(jī)制”的要求，到黨的十九大明確要求，基于“當(dāng)前社會(huì)矛盾和問(wèn)題交織疊加”，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，再到黨的十九屆五中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化，國(guó)家“十四五規(guī)劃”提出建立共建共治共享社會(huì)治理共同體的戰(zhàn)略目標(biāo)，化解矛盾糾紛均是基層社會(huì)治理的重點(diǎn)，各地的治理實(shí)踐也大多圍繞矛盾糾紛展開(kāi)。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，扎實(shí)抓好“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建活動(dòng)，已經(jīng)成為當(dāng)前公安機(jī)關(guān)，特別是基層派出所參與社會(huì)治理的首選路徑。檢察權(quán)具有國(guó)家政治權(quán)力和社會(huì)治理責(zé)任的雙重屬性，檢察機(jī)關(guān)在承擔(dān)“法律監(jiān)督”憲法職能的同時(shí)，還需參與相應(yīng)的社會(huì)治理。檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，既詮釋了檢察權(quán)作為國(guó)家政治權(quán)力有機(jī)組成部分的基本內(nèi)涵，同時(shí)也是站在歷史新高度上、執(zhí)政黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的政治要求與戰(zhàn)略部署〔4〕。有學(xué)者明確提出，當(dāng)前應(yīng)樹(shù)立“依法履職就是參與社會(huì)治理，參與社會(huì)治理就是依法履職”的檢察治理理念，明確檢察機(jī)關(guān)依法履職的實(shí)質(zhì)即為社會(huì)治理，其參與社會(huì)治理的途徑就在于依法履職〔5〕?？h域是矛盾風(fēng)險(xiǎn)的聚集地，也是排查、調(diào)處和化解社會(huì)矛盾糾紛最為直接有效的治理場(chǎng)域，設(shè)立在縣一級(jí)的人民法院被視作社會(huì)矛盾糾紛的“顯示器”，可以能動(dòng)地將其審判及其延伸職能優(yōu)勢(shì)釋放為社會(huì)治理效能〔6〕。司法局既是全面依法治國(guó)的宣傳者，也是人民調(diào)解和社區(qū)矯正的執(zhí)行者。

概括而言，從職能定位看，基層政法單位應(yīng)該成為社會(huì)矛盾糾紛的依法化解主體。只不過(guò)，他們所從事的化解與社會(huì)組織和基層自治組織的調(diào)解不同，是基于法治思維作出判斷。因此，他們無(wú)疑是社會(huì)治理中的法治主體，需要進(jìn)一步研究的是，基于功能定位的社會(huì)治理角色如何適應(yīng)社會(huì)治理的需求，與德治和自治有機(jī)融合，這涉及政法單位在社會(huì)治理中的角色轉(zhuǎn)換問(wèn)題。

（二）政法委作為社會(huì)治理主體的兩種視角

“政法委體制”是當(dāng)前社會(huì)治理的主要模式，它是由2019年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）所確定。該《條例》規(guī)定，黨委政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、反邪教、反暴恐等有關(guān)國(guó)家法律法規(guī)和政策的實(shí)施工作。

目前，學(xué)界關(guān)于政法委在社會(huì)治理中的角色定位研究成果較少。從基層實(shí)踐看，存在兩種定位視角，即“他者”眼中的“領(lǐng)導(dǎo)者”和制度安排中的“協(xié)調(diào)者”。一方面，地方黨委通常將社會(huì)治理現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在政法委，各政法單位向政法委匯報(bào)社會(huì)治理事項(xiàng)，政法委亦按月度和季度分層推進(jìn)。因此，在基層政法單位“他者”視角中，政法委具有社會(huì)治理“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色特征。另一方面，按照黨的十九屆四中全會(huì)的決議要求，要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確指出，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑是“黨建引領(lǐng)、重心下移、科技賦能”。無(wú)論是“黨委領(lǐng)導(dǎo)”還是“黨建引領(lǐng)”，均未提及政法委領(lǐng)導(dǎo)?；鶎诱ㄎ拇_不擁有社會(huì)治理的決策權(quán)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)參與社會(huì)治理的各主體落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的決定和要求。因此，區(qū)別于“他者”視角，地方黨委政法委自我定位為“協(xié)調(diào)者”。需要探討的是，如何在“他者”視角和制度安排視角中尋找一種平衡。

二、基層政法單位參與社會(huì)治理的多角色探索

本文選擇福建省A市政法單位作為研究對(duì)象，是基于該市社會(huì)結(jié)構(gòu)的典型性、社會(huì)治理效果的輻射性和社會(huì)治理的創(chuàng)新性。課題組對(duì)A市28家政法單位（含派出機(jī)構(gòu)）實(shí)地調(diào)研表明，它們大多基于工作性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)其在社會(huì)治理中的角色定位。如公安兜底社會(huì)治安、法院守住法律底線、檢察院服務(wù)大局、司法局全民普法等，均突出各自業(yè)務(wù)特點(diǎn)。但研究其具體實(shí)踐又發(fā)現(xiàn)，每個(gè)單位在參與社會(huì)治理過(guò)程中均或隱或顯地存在多角色交替特征。對(duì)基層干警的問(wèn)卷調(diào)查則表明，政法單位的多角色定位不僅客觀存在，也是動(dòng)員更多社會(huì)治理主體參與的內(nèi)在要求。

（一）研究對(duì)象的代表性

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)的代表性。A市位于福建省東部沿海，外向型經(jīng)濟(jì)特征明顯，曾多次躋身“全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”，可支配的社會(huì)資源相對(duì)于省會(huì)其他縣區(qū)更為豐富，屬于福州建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市的重要組成。從人口結(jié)構(gòu)上看，該市現(xiàn)有戶籍人口近140萬(wàn)人，城鄉(xiāng)戶數(shù)分別為11萬(wàn)戶和30萬(wàn)戶，城鄉(xiāng)人口分別為34萬(wàn)和106萬(wàn)，流動(dòng)人口24余萬(wàn)①，屬傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)型縣級(jí)市，具有較強(qiáng)的城鄉(xiāng)社會(huì)治理屬性。從社會(huì)構(gòu)成看，A市屬于名副其實(shí)的僑鄉(xiāng)，擁有100余萬(wàn)華僑，其社會(huì)治理的問(wèn)題、成果和影響因此具有較強(qiáng)的國(guó)際輻射性。

2.政法單位的典型性。2020年福州市被定為全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)的省會(huì)城市，A市也相應(yīng)啟動(dòng)試點(diǎn)，成立以市委書(shū)記為組長(zhǎng)、市長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)、市委常委、政法委書(shū)記為常務(wù)副組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，組員單位69家，工作安排涉及全市100余單位，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在政法委，由政法委書(shū)記兼任辦公室主任。目前，社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)成為政法委的重點(diǎn)工作，由一位政法委副書(shū)記負(fù)責(zé)統(tǒng)籌平安建設(shè)和社會(huì)治理。與福州市其他區(qū)縣相比，A市政法單位的建制規(guī)模大、業(yè)務(wù)類(lèi)別全、服務(wù)人口多，在法治文化建設(shè)、掃黑除惡、社區(qū)矯正等方面形成了一些享譽(yù)全省乃至全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。以該市為對(duì)象，研究多元共治中政法單位的角色定位具有一定的典型性。

（二）多角色交替的特征

調(diào)研中，政法單位通常稱(chēng)自己為社會(huì)治理的參與者。但“參與者”的角色顯然不符合社會(huì)期望。在A市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組名單中，公安、法院、檢察院等政法單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長(zhǎng)，表明地方黨委并未視之為一般的參與者。和政法委一樣，基層政法單位參與社會(huì)治理，既呈現(xiàn)出基于本職工作性質(zhì)的職業(yè)角色，也有基于公眾期盼和社會(huì)治理需要的社會(huì)角色，兩者時(shí)而一致，時(shí)而差異。多重角色的交替為基層政法單位發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、融合和吸引外部資源參與社會(huì)治理創(chuàng)造了條件。

1.統(tǒng)籌“五治”，尋求多角色平衡?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》明確，政法委要“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路，推動(dòng)形成共建共治共享的社會(huì)治理格局”，“加強(qiáng)對(duì)政法工作的督查，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、反邪教、反暴恐等有關(guān)國(guó)家法律法規(guī)和政策的實(shí)施工作”。此處“推動(dòng)形成”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”意味著政法委不能被動(dòng)式參與社會(huì)治理，而要積極主動(dòng)承擔(dān)他者視角下的領(lǐng)導(dǎo)者角色和作為黨委職能部門(mén)的協(xié)調(diào)者角色。

A市委政法委把政治、法治、德治、自治、智治“五治”作為統(tǒng)籌社會(huì)治理各相關(guān)主體的有效方式，發(fā)揮政治引領(lǐng)作用、法治保障作用、德治教化作用、自治基礎(chǔ)作用和智治支撐作用，加快市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。此舉，既保障協(xié)作主體的完整性，也便于參與者對(duì)號(hào)入座，找準(zhǔn)各自在社會(huì)治理中的位置。比如政法委本身除了組建平安志愿者隊(duì)伍，動(dòng)員社會(huì)成員參與社會(huì)治理外，還牽頭市域內(nèi)主要科研機(jī)構(gòu)和高校，成立市域社會(huì)治理現(xiàn)代化研究院，構(gòu)建社會(huì)治理的“智力共同體”。在具體實(shí)踐中表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的雙重角色。

2.加強(qiáng)自律，做法治的示范者。較長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，基層社會(huì)治安綜合治理工作中存在著“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，沒(méi)事就是本事”的實(shí)用主義思維。破解實(shí)用主義思維最重要的路徑便是“法治化”?，F(xiàn)有研究均強(qiáng)調(diào)，政法單位應(yīng)該成為社會(huì)治理的法治主體。它反映了社會(huì)對(duì)于政法單位的功能性要求。《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》明確黨的政法工作具有三種職能，即專(zhuān)政、管理和服務(wù)。政法系統(tǒng)參與社會(huì)治理工作要綜合體現(xiàn)三種職能，并通過(guò)專(zhuān)政傳遞“有法可依、有法必依、違法必究”的尊法守法思想，以管理和服務(wù)彰顯人民司法為人民的民本思想，實(shí)現(xiàn)政法工作的黨性原則與人民性原則的高度一致性。在此過(guò)程中，政法系統(tǒng)首先要堅(jiān)持“打鐵還需自身硬”的自律，以身作職，做法治化的實(shí)踐者和示范者。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A市政法單位在構(gòu)建新型社會(huì)治理格局中的首要角色正是法治化的引導(dǎo)者。這種引導(dǎo)不僅表現(xiàn)為各單位開(kāi)展的法治宣傳，而且更體現(xiàn)為政法單位在本職工作中牢固樹(shù)立法治意識(shí)，努力讓人民群眾在每一件案件的偵查、起訴和審理的全過(guò)程中，感受到法律的正義和公平。只有當(dāng)老百姓感受到政法單位已經(jīng)將法治理論內(nèi)化為自身言行，對(duì)法律產(chǎn)生敬畏和信任，才能發(fā)揮政法系統(tǒng)引導(dǎo)者的作用。比如，法院對(duì)企業(yè)只構(gòu)成一般違法，尚不構(gòu)成犯罪的，或者罪與非罪的界線難以劃清的，嚴(yán)格按照“疑罪從無(wú)”原則，依法宣告無(wú)罪，確保企業(yè)家能夠安心經(jīng)營(yíng)、放心投資、專(zhuān)心創(chuàng)業(yè)。檢察院深耕認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，既打擊違法犯罪，又努力消除被害人的信防風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)安定和諧。

加強(qiáng)司法公開(kāi)和釋法說(shuō)法是政法單位普及法律知識(shí)，引導(dǎo)群眾尊法守法的重要路徑。福清市法院依托32個(gè)高清科技法庭，常年開(kāi)展庭審直播，不定期邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員見(jiàn)證執(zhí)行案件，組織群眾旁聽(tīng)庭審，及時(shí)公布生效裁判文書(shū)，既接受公眾監(jiān)督，也以身示法。同時(shí)，法院還強(qiáng)化“立、審、裁、執(zhí)”全過(guò)程和各環(huán)節(jié)的釋法說(shuō)理答疑，成立普法團(tuán)隊(duì)，健全聯(lián)系社會(huì)和企業(yè)的常態(tài)化機(jī)制。

3.整合資源，做共治的協(xié)調(diào)者。政法單位服務(wù)全社會(huì)的職業(yè)特點(diǎn)決定其有更多的獲取社會(huì)治理需求和資源信息的機(jī)會(huì)，他們能夠在依法辦案的同時(shí)，將觸角延伸到社會(huì)治理，通過(guò)“訴源治理”，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，加強(qiáng)社會(huì)治理主體之間的對(duì)話與互動(dòng)，協(xié)調(diào)相關(guān)社會(huì)資源。比如，在掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)中，A市檢察院曾發(fā)出50條檢察建議，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)行業(yè)清源，清除惡除勢(shì)力滋生和生存的土壤。檢察院在辦理一起90后傷害案后發(fā)現(xiàn)，受害人無(wú)力支付4萬(wàn)多元手術(shù)費(fèi)，于是多方調(diào)查協(xié)調(diào)，為其申請(qǐng)見(jiàn)義勇為基金，并請(qǐng)醫(yī)院減免其部分醫(yī)藥費(fèi)，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定②。

多元主體融合資源涉及政法單位之間和政法單位與其他社會(huì)主體之間的資源與服務(wù)的協(xié)調(diào)。2017年A市委政法委聯(lián)合法院、司法局等成立“一站式糾紛多元化解中心”，到2021年上半年已調(diào)解成功2133件糾紛。但僅僅依靠政法單位自身的資源是不夠的。一些基層派出所處理矛盾糾紛時(shí)，經(jīng)常會(huì)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢、村民代表、熱心群眾等參與。因?yàn)樯鐓^(qū)和鄉(xiāng)村矛盾糾紛有時(shí)很難用法律條文簡(jiǎn)單對(duì)照?qǐng)?zhí)行，強(qiáng)行通過(guò)司法手段分出對(duì)錯(cuò)輸贏，有時(shí)反而激化矛盾。目前，A市每個(gè)村都成立了鄉(xiāng)賢調(diào)解室，與警務(wù)室、司法調(diào)解室等合署或比鄰辦公。在此，基層派出所和司法所成為各類(lèi)調(diào)解資源的協(xié)調(diào)主體。

4.下沉服務(wù)，做自治的保障者?；鶎幼灾问俏覈?guó)社會(huì)治理的重大特征，但自治離不開(kāi)法治、德治、智治和政治。政法單位主動(dòng)下沉資源和服務(wù)，保障基層自治的推進(jìn)。一方面，充分發(fā)揮政法單位的技防優(yōu)勢(shì)，提升基層自治能力。比如，將鄉(xiāng)村和社區(qū)自建的監(jiān)控設(shè)備與公安局的“天眼”系統(tǒng)連接，提升基層風(fēng)險(xiǎn)即時(shí)響應(yīng)水平，基層派出所加強(qiáng)對(duì)基層“巡更保平安”自治隊(duì)伍的培訓(xùn)與指導(dǎo)，提升基層發(fā)現(xiàn)和處理突發(fā)事件的能力等。另一方面，發(fā)揮政法單位法治優(yōu)勢(shì)，為基層自治“加持”，提升自治的效率?；鶎幼灾沃凶钪匾娜蝿?wù)是調(diào)解基層矛盾。鄉(xiāng)賢是A市基層社會(huì)治理中重要的調(diào)解力量，一半以上鄉(xiāng)賢為僑胞僑屬，全市498個(gè)村均成立了鄉(xiāng)賢促進(jìn)會(huì)③，他們的參與不僅影響本鄉(xiāng)本土的建設(shè)，而且會(huì)輻射到國(guó)外，影響海外華人華僑對(duì)祖國(guó)內(nèi)地社會(huì)治理實(shí)踐的認(rèn)知?；鶎臃ㄍブ鲃?dòng)開(kāi)展調(diào)解確認(rèn)活動(dòng)，賦予調(diào)解書(shū)的法律效力，減少重復(fù)調(diào)解?；鶎优沙鏊窬卜e極參與調(diào)解，擔(dān)任調(diào)解見(jiàn)證人，共同推動(dòng)糾紛解決方式從“司法一元”向“社會(huì)多元”轉(zhuǎn)變，形成法治、德治和自治的互動(dòng)與互補(bǔ)。

從實(shí)踐看，A市社會(huì)治理實(shí)踐由福清市委政法委牽頭，域內(nèi)政法單位已成為社會(huì)治理的主力，他們除了堅(jiān)守本職，做依法治國(guó)的實(shí)踐者和示范者，也是資源下沉的動(dòng)員者、多元治理的協(xié)調(diào)者、基層自治的保障者和以德治理的促進(jìn)者。政法單位根據(jù)不同環(huán)境和需要，調(diào)整自己的角色，最大限度地發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)，也在不斷形塑各自的形象。

（三）政法干警的角色認(rèn)同

深度訪談?dòng)兄谖覀兞私庹▎挝辉谏鐣?huì)治理中的組織定位，問(wèn)卷調(diào)查則能夠幫助我們掌握政法組織內(nèi)個(gè)體對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)知水平，特別是他們對(duì)組織角色的判斷。為此，課題組于2021年5月通過(guò)A市政法系統(tǒng)內(nèi)部微信工作群開(kāi)展在線問(wèn)卷調(diào)查，獲得有效問(wèn)卷704份，超過(guò)樣本庫(kù)總體的一半。接受調(diào)查的人員政法工作年限均較長(zhǎng)，近9成以上受訪者在政法系統(tǒng)工作超過(guò)3年，其中近54%的受訪者工作10年以上，只有5%略多的受訪者在該系統(tǒng)工作年限不足1年，6%受訪者工作1～3年。絕大部分受訪者熟悉政法工作，熟悉政法組織參與社會(huì)治理的實(shí)際。通過(guò)SPSS數(shù)據(jù)分析工具測(cè)量，KMO值為0.722，介于0.7～0.8之間，研究數(shù)據(jù)效度較好；信度系數(shù)值為0.840，大于0.8，研究數(shù)據(jù)信度質(zhì)量高。

1.“三種作用”認(rèn)同度較高。在回答“政法機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用”時(shí)，85.51%的受訪者選擇了“協(xié)調(diào)作用”，居各選項(xiàng)之首，緊隨其后的是“示范作用（83.52%）”和“領(lǐng)導(dǎo)作用（78.54%）”，這一調(diào)研結(jié)果代表了政法干警對(duì)社會(huì)治理中的自身定位的主流觀點(diǎn)。與基層政法單位實(shí)踐吻合，協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)為社會(huì)資源的融合與矛盾的化解，示范作用主要指政法單位作為全面依法治國(guó)方略的關(guān)鍵主體，應(yīng)該率先尊法守法，成為全社會(huì)法治化的示范引領(lǐng)者?！邦I(lǐng)導(dǎo)者”角色認(rèn)同表明，長(zhǎng)期以來(lái)，不僅在普通群眾心目中已經(jīng)形成了政法單位是社會(huì)治理主體的刻板印象，在基層干警的潛意識(shí)中也已形成“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色認(rèn)同。社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)并非權(quán)力的象征，而是一種功能體現(xiàn)。比如基層派出所在調(diào)解社會(huì)糾紛時(shí)，動(dòng)員鄉(xiāng)賢、黨員中心戶、村民小組長(zhǎng)等參與其中，此時(shí)民警成了公眾心目中的“領(lǐng)導(dǎo)”。可見(jiàn)，包括基層干警在內(nèi)的基層社會(huì)對(duì)于政法單位的角色需求是多元的。

2.“法治化”獲得高度肯定。在回答“您覺(jué)得本市社會(huì)治理在哪些方面成績(jī)突出”時(shí)，“法治化”獲得最多肯定（86.51%），高于第二位專(zhuān)業(yè)化（76.42%）和第三位智慧化（76.28%）約10個(gè)百分點(diǎn)。政法干警對(duì)“法治化”成績(jī)的認(rèn)同可能與其自身工作性質(zhì)相關(guān)，一定程度上代表他們的自我肯定。這種自我肯定，有利于政法系統(tǒng)主動(dòng)實(shí)現(xiàn)法治思想宣傳、法治精神培育和法治實(shí)踐引導(dǎo)等角色功能，推動(dòng)該市社會(huì)治理法治化進(jìn)程。它也表明，法治是政法單位參與社會(huì)治理的首選路徑。

3.參與不足成為顯現(xiàn)短板。在回答“社會(huì)治理最需要著力加強(qiáng)哪些方面”時(shí)，超過(guò)84%的受訪者選擇“公眾參與”，在回答“當(dāng)前做好社會(huì)治理主要面臨的困難是什么”時(shí)，近34%的受訪者選擇“居民參與度不高”。兩個(gè)問(wèn)題的同一選項(xiàng)均遠(yuǎn)超其他各項(xiàng)，表明“公眾參與”確實(shí)成為基層社會(huì)治理中的一個(gè)顯現(xiàn)短板。

為什么會(huì)出現(xiàn)公眾參與不足？基層干警作為社會(huì)參與的一分子，其自身的參與度如何？在回答“影響公眾參與社會(huì)治理的因素有哪些”時(shí)，“參與方式不具吸引力”（71.73%）高居榜首，其次為“參與機(jī)會(huì)太少”（51.42%）。它們與其他各項(xiàng)均保持較大距離，屬于突出因素或決定性因素。通常人們以為的“沒(méi)時(shí)間參與”與“參與效果不明顯”并列各項(xiàng)之末（各42.76%），“社會(huì)治理目標(biāo)不明確”（44.03%）則略高一點(diǎn)。絕大部分受訪者并非沒(méi)有時(shí)間參與，而是認(rèn)為活動(dòng)沒(méi)有吸引力或機(jī)會(huì)太少。

與公眾參與不足和參與方式不具吸引力形成對(duì)比的是，一線干警參與的積極性很高。在回答是否參加社區(qū)活動(dòng)時(shí)，70%以上的受訪者是無(wú)條件“參加”，而且44.46%的受訪者一年中參加過(guò)1～3次社區(qū)活動(dòng)，22.87%的受訪者參加過(guò)3次以上，兩者之和超過(guò)69%，幾乎與無(wú)條件參加者的選項(xiàng)比例相當(dāng)，只有25%的受訪者表示如果社區(qū)通知參加活動(dòng)時(shí)，“有時(shí)間便參加”。調(diào)研結(jié)果進(jìn)一步表明，影響干警參與的因素并非“時(shí)間”，而是參與方式和機(jī)會(huì)。從調(diào)研結(jié)果看，基層政法干警個(gè)體參與社會(huì)治理主要方式是擔(dān)當(dāng)社區(qū)志愿者和通過(guò)黨員雙報(bào)到方式融入社區(qū)鄉(xiāng)村，但總體上方式比較單一。

三、基層政法單位參與多元共治的啟示和經(jīng)驗(yàn)

政法單位作為多元治理重要主體的地位已經(jīng)得到理論和實(shí)踐的充分論證，但如何發(fā)揮主體性功能是一個(gè)需要不斷探索的課題。A市的實(shí)踐表明，政法單位參與社會(huì)治理既需要充分考慮到其法定職能，又不能完全局限于此，實(shí)現(xiàn)一定程度的多角色交替，可以更充分地實(shí)現(xiàn)多元主體價(jià)值。

（一）法治示范者的角色定位是其具備社會(huì)治理多角色交替的基礎(chǔ)

作為基層社會(huì)矛盾化解的主要力量和社會(huì)自治的保障者，A市政法單位只有在功能定位上取得成效，才能形成示范引領(lǐng)作用。從法治角度看，該市政法單位取得了較好的成效。截至2021年，市公安局的績(jī)效考核曾連續(xù)5年居福州市的區(qū)縣之首，人民群眾的滿意度常年保持在90%以上，且持續(xù)上升④；市法院總結(jié)的多項(xiàng)涉黑案件審判經(jīng)驗(yàn)被最高人民法院采納并向全國(guó)推廣，社會(huì)滿意度也從50%上升到80%⑤；市檢察院注重發(fā)揮檢察建議功能，推動(dòng)社會(huì)綜合治理，先后幫助市金融辦、教育局等20余家單位建立了“長(zhǎng)效常治”的制度機(jī)制，同時(shí)注重使用檢察聽(tīng)證解決法律糾紛爭(zhēng)議，促進(jìn)社會(huì)法治觀念的培育；市司法局曾在“六五”和“七五”普法期間連續(xù)6年獲得福州市法治宣傳單項(xiàng)第一，為鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民“依法調(diào)解糾紛”作出了多種探索。正是因?yàn)椤胺ㄖ位鲍@得認(rèn)可，A市政法單位才具備了社會(huì)治理多角色交替的基礎(chǔ)。

（二）內(nèi)部資源的互動(dòng)為其開(kāi)展橫向社會(huì)治理的資源協(xié)調(diào)提供了經(jīng)驗(yàn)

無(wú)論是作為總協(xié)調(diào)者的政法委，還是各政法單位之間，都擁有龐大的社會(huì)治理資源。此類(lèi)資源的利用水平影響著整個(gè)社會(huì)治理的效率和質(zhì)量。A市政法單位通過(guò)建立公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、訪調(diào)等對(duì)接機(jī)制，加大政法單位之間的互動(dòng)協(xié)作，拓展了人民調(diào)解廣度和深度，形成化解社會(huì)矛盾糾紛的政法合力，僅2021年上半年，A市成功調(diào)處訴調(diào)對(duì)接案件181件、公調(diào)對(duì)接案件36件，調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)14件⑥，為多元主體參與社會(huì)矛盾調(diào)解提供了示范。政法單位之間的資源互動(dòng)，為其開(kāi)展橫向社會(huì)治理的資源協(xié)調(diào)提供了經(jīng)驗(yàn)。

（三）多角色的動(dòng)態(tài)交替是充分發(fā)揮政法系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的有效途徑

問(wèn)卷調(diào)查表明，“法治化”是基層干警對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理成果的主要評(píng)價(jià)，“協(xié)調(diào)”“示范”和“領(lǐng)導(dǎo)”則是基層干警對(duì)政法單位及其自身在社會(huì)治理中的三種主要角色認(rèn)同。顯然，單一的法治化引導(dǎo)者并不能完整概括政法單位參與社會(huì)治理的角色特征，也無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)其作為社會(huì)治理多元主體的價(jià)值，多角色的交替是實(shí)現(xiàn)“他人”視角與功能視角下兩種角色平衡的有效路徑。實(shí)現(xiàn)示范者、協(xié)調(diào)者、保障者和準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)者等多元角色的動(dòng)態(tài)交替，是充分發(fā)揮政法系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，全面推動(dòng)社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。

但是，本案例中政法單位參與社會(huì)治理的多角色交替的特征尚不夠顯著，政法委與各政法單位之間、政法單位彼此間關(guān)于社會(huì)治理的角色互動(dòng)互補(bǔ)尚處于自發(fā)狀態(tài)，距離形成制度化的多角色互動(dòng)互補(bǔ)的社會(huì)治理合力尚存距離。同樣，基于慣性思維，滿足于基本功能定位的其他社會(huì)主體也容易限入某一固定角色，難以意識(shí)到自身與社會(huì)治理的關(guān)系，從而影響其參與社會(huì)治理的效果。因此，多角色交替是多元主體參與社會(huì)治理的一種新思維，其意義與可行性已經(jīng)顯現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)路徑有待繼續(xù)研究。

〔注 釋〕

①A市人民政府網(wǎng)站。

②2021年5月18日，課題組調(diào)研A市人民檢察院獲得資料。

③2021年9月22日，課題組調(diào)研A市委政法委獲得資料。

④2021年5月18日，課題組調(diào)研A市公安局獲得資料。

⑤2021年5月17日，課題組調(diào)研A市人民法院獲得資料。

⑥2021年5月24日，課題組調(diào)研A市司法局獲得資料。