環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)的定位與優(yōu)化路徑

王嘉偉（北京理工大學 法學院，北京 102488）

環(huán)境公共利益包含環(huán)境類公共利益、資源類公共利益與生態(tài)類公共利益[1]，由于人們對公共利益所享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)并不明確，且公共環(huán)境資源在使用上具有競爭性與非排他性，人們出于自利的本能趨于最大化地利用公共資源而不愿為其承擔義務(wù)。為了防止公地悲劇的發(fā)生，制度經(jīng)濟學提出的一個重要方法即是界定產(chǎn)權(quán)，尤其主張通過私有化來防止資源與環(huán)境的破壞。在我國以公有制為主體的經(jīng)濟制度下，大部分的環(huán)境資源實際上是通過承包、租賃等各種形式來加以利用的，由于實際利用人取得的并非完全意義上的所有權(quán)，其可能會對公益的受損漠不關(guān)心，在實際利用人“意思自治”的私益處分背后隱藏著公共利益受損的風險。我國早在1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，且制定了眾多的環(huán)境保護法律法規(guī)，法律不可謂空白，可為何環(huán)境污染問題卻依舊嚴峻？行政機關(guān)本應(yīng)當發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法方面的優(yōu)勢，以其專業(yè)性和主動性承擔起保護環(huán)境公共利益的職責，可在秦嶺別墅違建事件、恒大?；◢u事件中政府監(jiān)管為何缺位？甚至與企業(yè)共謀？2017年《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的修訂正式確立了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度，檢察機關(guān)逐步成為環(huán)境公益訴訟中的重要力量。除了法律賦予的提起公益訴訟的主體地位之外，在監(jiān)察體制改革和司法改革背景下，檢察機關(guān)介入本應(yīng)是行政執(zhí)法的領(lǐng)域有何法理依據(jù)與優(yōu)勢，只有結(jié)合我國的實際國情才能對上述問題有一個合理的解釋。目前學界的研究大部分是從檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系[2]、檢察機關(guān)的民事訴訟主體地位[3]、檢察機關(guān)與環(huán)境保護組織的功能定位[4]等角度出發(fā)，鮮有學者從我國的實際出發(fā)，結(jié)合行政權(quán)力的實際運作情況審視檢察權(quán)介入的積極意義，也忽略了監(jiān)察體制改革和新一輪司法改革對檢察權(quán)環(huán)境民事公益訴訟中的積極作用?，F(xiàn)有研究均缺乏在整體制度環(huán)境下的分析，更多的集中于某一方面，須從我國的國情以及制度運行的實際情況出發(fā)，才能看到檢察權(quán)的介入對環(huán)境公共利益保護的積極影響。本文從環(huán)境公共利益保護的困境出發(fā)，分析了檢察權(quán)應(yīng)當在環(huán)境民事公益訴訟中發(fā)揮更大的作用。從我國監(jiān)察體制改革與司法改革的背景來看，檢察機關(guān)介入具有理論基礎(chǔ)及體制優(yōu)勢?；谀壳皩W界對檢察權(quán)介入環(huán)境民事公益訴訟的爭議，本文提出了檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中維護環(huán)境公共利益的優(yōu)化路徑。

一、環(huán)境公共利益保護亟待檢察權(quán)發(fā)揮更大作用

（一）產(chǎn)權(quán)缺失下的“公地悲劇”

1968年，英國學者哈丁發(fā)表了《公地的悲劇》一文，首次提出了“公地悲劇”理論模型，文章題目中的“the commons”并不僅僅指的是公共的土地，將它譯為“公共資源”或許更合適。環(huán)境公共利益即屬于一種公共資源，具有消費中的非排他性與競爭性，每個人都可以自由使用公共資源而無法阻止其他人的使用，同時任何一人對該公共資源的利用都將導(dǎo)致公共資源的減少，人們出于自利的動機而傾向于使用該公共資源而不承擔相應(yīng)的成本，這種負外部性的存在造成公共資源往往被過度使用甚至浪費，政府可以通過管制或稅收的方式來解決這個問題。曼昆在書中強調(diào)了產(chǎn)權(quán)的重要性，“當產(chǎn)權(quán)缺失引起市場失靈時，政府可以通過界定產(chǎn)權(quán)從而減少行為的負外部性，政府有時也可以把公共資源變?yōu)樗饺宋锲?，從而減少公共環(huán)境無人關(guān)心的現(xiàn)象”[5]246。由于我國以公有制為主體，事實上存在大量的公共物品，環(huán)境公共利益即是重要的一類公共物品。在我國堅持社會主義公有制不動搖的前提下，只有通過合理的制度構(gòu)建才能實現(xiàn)環(huán)境公共利益的有效保護，防止大量的公共利益陷入公地悲劇的境地中。公共信托理論認為環(huán)境等公共資源屬于全民所有，公民將管理公共物品的權(quán)力委托給政府行使，從而在公民與政府間構(gòu)建起信托關(guān)系[6]。環(huán)境公共資源國家所有僅僅是名義上的，這種所有權(quán)的本質(zhì)是代管權(quán)。然而這種“委托-代理”結(jié)構(gòu)也容易造成委托方與代理方激勵與責任的不一致問題，代理方可能并非為了委托方的利益最大化而行事。并且由于國家乃法律上一抽象的實體，特定公共利益的保護仍需代表國家公權(quán)力的特定機關(guān)來執(zhí)行，對具體的公權(quán)力機關(guān)而言，保護環(huán)境公共利益既為其代表國家所行使的權(quán)利，也是其作為公共利益維護者的職責。我國大量存在的公共資源一定程度上造成了高昂的代理成本，環(huán)境資源領(lǐng)域的失職瀆職、貪污腐敗、浪費現(xiàn)象十分嚴重。

（二）不完全產(chǎn)權(quán)下的私人保護失效

合理明晰的產(chǎn)權(quán)，能夠有效地減少公地悲劇的發(fā)生。然而產(chǎn)權(quán)并非一個精準的法律用語，在《法和經(jīng)濟學》一書中，作者寫道：“產(chǎn)權(quán)賦予所有者處理事務(wù)的自由。構(gòu)成所有權(quán)的法律權(quán)利束具有三重含義，認識到這一點對于理解產(chǎn)權(quán)是至關(guān)重要的……”[7]66在書中，其產(chǎn)權(quán)的概念更類似于法律上所有權(quán)的概念，指對物有完全排他的權(quán)利。我國各式各樣的產(chǎn)權(quán)登記證書，含義也更多的是類似于所有權(quán)的概念。但實際上，我國所強調(diào)產(chǎn)權(quán)改革并非是完全地使私主體獲得資源的所有權(quán)，更多則是通過承包、租賃、使用等方式獲得一定資源的使用權(quán)，其屬于一種“不完全的產(chǎn)權(quán)”。不完全產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人并非對物有排他的權(quán)利，其使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)中的部分權(quán)能受到限制[8]。我國《民法典》規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等類型的權(quán)利，這些權(quán)利在范圍以及內(nèi)容上存在差別，所有權(quán)是最為圓滿的產(chǎn)權(quán)，因為所有者可以對物最為全面的支配，而其他并非圓滿的產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容則需要通過法律與合同去界定[9]230，目前我國仍存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責不明晰的問題。自2019年推進的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革也在試圖構(gòu)建我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，試圖明確界分不同產(chǎn)權(quán)之間的界限，然而我們不禁要問，這樣的產(chǎn)權(quán)真的足夠明晰嗎？目前我國的自然資源在所有權(quán)方面形成了國家所有與集體所有的二元所有格局。以農(nóng)村土地為例，土地承包法也規(guī)定了發(fā)包方與承包方各自的權(quán)利與義務(wù)，比如承包方應(yīng)承擔依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害的義務(wù)，發(fā)包方有權(quán)制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為，在雙方的權(quán)利義務(wù)主要通過合同以及土地承包法進行界分的條件下，很容易出現(xiàn)雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)定的空缺。在承包方獲得了一項不完全的產(chǎn)權(quán)時，如果承包方與污染企業(yè)達成一項交易而允許企業(yè)污染土地，承包方也獲得了相應(yīng)的補償，是否潛在地損害了集體的利益？在我國公有制占主導(dǎo)的前提下，這種不完全的產(chǎn)權(quán)還有很多，這都導(dǎo)致了很多財產(chǎn)的所有者與實際使用者存在事實上的分離，如此的制度安排會極大地增大代理成本，很多看似“自治”的領(lǐng)域蘊含著公共環(huán)境利益的損害。筆者并非認為應(yīng)無限擴大公共利益的范圍，只是應(yīng)當注意到在私益的背后隱藏的公共利益受損的問題。

（三）地方法團主義模式下的政府監(jiān)管失靈

行政權(quán)具有更加靈活、更加主動以及更加專業(yè)的優(yōu)勢，司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)當有合理地分工，只有在行政權(quán)力無法有效監(jiān)管的情況下，司法機關(guān)才應(yīng)進行適度的干預(yù)[10]。我國早在1979年就已制定了《環(huán)境保護法》，并且出臺了不同方面、不同層級的法律法規(guī)。然而，嚴重出現(xiàn)的環(huán)境污染現(xiàn)狀已證明了這些法律并未得到很好的實施。造成如今環(huán)境公共利益受損并非法律不充分，而是法律并未得到良好的貫徹執(zhí)行。地方法團主義有助于解釋這一現(xiàn)象的產(chǎn)生[11]，地方法團主義又稱為“地方政府公司化”，主要是指地方政府通過抽取利潤、控制稀缺生產(chǎn)資源投入等方式，積極推動企業(yè)的發(fā)展壯大[12]210，地方政府與企業(yè)形成了利益共同體。從央地關(guān)系的視角看，中央政府單一的GDP考核機制、財政分權(quán)等因素致使地方政府熱衷于與企業(yè)合謀，造成政府監(jiān)管的失效。做大做好地方的GDP數(shù)字是地方政績的一個重要因素，而環(huán)境要素等指標的考核需要長期的投入，難以在短時間做出成績。在這樣的政治錦標賽的激勵體制中，地方政府往往犧牲環(huán)境利益讓位于經(jīng)濟發(fā)展，造成了生態(tài)環(huán)境的進一步惡化[13]。這也造成了在我國現(xiàn)有的體制下，行政權(quán)力的監(jiān)管經(jīng)常會出現(xiàn)政府失靈的情形。在近期一些熱點的環(huán)境案件中，比如在秦嶺別墅違建案、白洋淀水污染事件中我們都可以看到行政監(jiān)管的缺失。政府權(quán)力在很長一段時間內(nèi)缺乏制約與監(jiān)督，尤其是缺乏司法權(quán)對其的監(jiān)督，司法權(quán)的介入顯得必要。2017年新修訂的《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機關(guān)可以提起檢察行政公益訴訟，使得政府的職權(quán)也受到了檢察機關(guān)權(quán)力的監(jiān)督。張軍檢察長也指出：“當下，政府及其部門行政執(zhí)法不到位導(dǎo)致的公共利益得不到有效維護、保障的問題更為突出，檢察監(jiān)督、公益訴訟的重點應(yīng)在這一領(lǐng)域更加著力。 ”[14]

（四）社會組織存在缺陷下的社會救濟缺失

隨著改革開放以來國家與社會的結(jié)構(gòu)性分離，公民的服務(wù)意識以及權(quán)利意識不斷增強，各種非政府組織也逐漸地參與到社會公共事務(wù)管理的過程中。但由于經(jīng)濟水平及文化的差異，我國的社會組織在社會治理中的作用遠不及西方發(fā)達國家，且其活動受到了嚴格的管制。第一，從法律規(guī)范出發(fā)，我國的《環(huán)境保護法》第十八條為社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置了嚴格條件，包括需要依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄，這使得社會組織通過訴訟的方式維護公共利益的作用極為有限。且不論這樣的規(guī)定是否合理，如此嚴苛的規(guī)定使眾多社會組織難以達到提起訴訟的標準，而檢察機關(guān)的介入可以彌補社會組織不發(fā)達下的社會救濟缺失[15]。第二，社會組織自身也存在缺陷性，環(huán)境保護組織往往面臨資金匱乏、專業(yè)能力欠缺、組織機構(gòu)不規(guī)范的情況，這些都限制了環(huán)境保護組織利用社會力量發(fā)揮更大的作用[16]。并且囿于其社會團體非政府性、非營利性的定位，在缺乏社會捐助及法律賦予的強制力下，其調(diào)查舉證能力都有所欠缺。第三，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟不得牟取經(jīng)濟利益使其缺乏動機。一方面我國法律堅持社會組織非營利性的定位，規(guī)定其不能牟取經(jīng)濟利益；另一方面社會組織提起公益訴訟可能需要在先期墊付高昂的訴訟費用并承擔敗訴的風險，可能會使社會組織缺乏提起公益訴訟的激勵。在此方面可以對比消費者保護領(lǐng)域的職業(yè)打假人現(xiàn)象，無論其是否符合消費者的定義以及動機為何，在客觀效果上，職業(yè)打假人通過打假獲取賠償確實在一定程度上有助于食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量的維護。最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2020）》和《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2020）》顯示：環(huán)境公益訴訟案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償案件增幅明顯。2020年，全國法院審結(jié)社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件103件，同比上升77.6%；審結(jié)檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件3454件，同比上升82.3%，審結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件62件，同比上升72.2%，可以看到檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為“絕對主力”[17]。社會團體提起的案件數(shù)量遠遠低于檢察機關(guān)提起的案件數(shù)量。在我國社會組織不發(fā)達的現(xiàn)實下，檢察機關(guān)的介入可以有效彌補環(huán)境公共利益維護者的缺位。

二、環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)的定位與優(yōu)勢分析

（一）環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)的定位

1.檢察機關(guān)是公共利益的維護者

環(huán)境資源屬于國家所有，在制度的實際運行上，需要特定的國家機關(guān)以國家的名義行使環(huán)境公益保護的職責。傳統(tǒng)理論將環(huán)境公益保護職責更多地賦予行政機關(guān)，因為行政權(quán)具有主動行使、更加靈活、專業(yè)的優(yōu)勢。然而由于行政手段的局限性，其保護效果也具有缺陷。盡管有學者呼吁應(yīng)改變環(huán)境民事侵權(quán)責任的定位，但環(huán)境侵權(quán)責任派生于傳統(tǒng)民法中的填補責任，目前通說認為其屬于一種民事責任[18]，從實然層面分析，行政手段僅限于警告、罰款等等措施，污染者通常被處以高額罰款，可受到損害的環(huán)境公共利益卻依然未得到修復(fù)，環(huán)境侵權(quán)訴訟體現(xiàn)了“誰污染誰治理”的現(xiàn)代環(huán)境治理觀,真正使得污染物企業(yè)為其“外部成本”買單。盡管“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”賦予了行政機關(guān)民事訴訟的主體資格，使得行政機關(guān)也可以通過民事訴訟途徑使受損的環(huán)境得到修復(fù)。然而，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》的規(guī)定，其所定義的“生態(tài)環(huán)境損害”的范圍非常有限，限定為“較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件、在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)”等條件，這使得眾多環(huán)境公共利益并未受到行政機關(guān)提起公益訴訟的保護。檢察機關(guān)既非法定的自然資源所有者，也非管理環(huán)境資源的特定機關(guān)，但是不同公權(quán)力之間的管理有交叉重疊之處，檢察機關(guān)同樣負有公共利益的維護職責，在行政權(quán)無法有效維護公共利益時，檢察權(quán)應(yīng)當發(fā)揮最后的救濟功能?？v觀英美法系和大陸法系，無論是將檢察權(quán)定性為行政權(quán)還是司法權(quán)，抑或是認為檢察權(quán)具有行政權(quán)與司法權(quán)的雙重屬性，都承認檢察機關(guān)的職責是維護公共利益[19]?！度嗣駲z察院組織法》第二條規(guī)定人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施。檢察權(quán)維護環(huán)境公共利益具有獨特的價值與功能，檢察機關(guān)的適度介入能夠有效地彌補行政權(quán)力的不足，有利于構(gòu)筑各權(quán)力相互監(jiān)督的體制，實現(xiàn)了公權(quán)力之間的高效聯(lián)動。2018年修訂后的人民檢察院組織法規(guī)定了檢察院依照法律規(guī)定提起公益訴訟的職權(quán)。在我國民事訴訟法和行政訴訟法中，關(guān)于起訴主體的法律規(guī)定長期奉行利害關(guān)系原則，民事訴訟法與行政訴訟法的修改都突破了嚴格意義上的利害關(guān)系，也使得在傳統(tǒng)行政訴訟法上不可訴的行政行為開始被納入了司法審查的范圍，為檢察權(quán)積極發(fā)揮公共利益維護職能提供了制度上的依據(jù)。

2.檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)

我國憲法與人民檢察院組織法規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，通過上文的分析可以看出我國在立法方面對于環(huán)境保護有著較為嚴格的法律體系，問題的關(guān)鍵是法律并未得到嚴格地執(zhí)行。由于我國的單一制國家體制，法律的執(zhí)行往往還是由地方行政機關(guān)來落實。在法律實施的過程中，由于中央與地方的利益存在不一致性，這就導(dǎo)致了與制度設(shè)計相違背的政府行為發(fā)生。特別是在現(xiàn)行的官員晉升機制下，政府官員往往受到短期利益的驅(qū)使，而公共服務(wù)的提供以及資源保護對地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟績效卻少有助益處，這往往誘發(fā)了地方政府的短期行為。導(dǎo)致地方政府所承擔的公共服務(wù)職能往往讓位于經(jīng)濟發(fā)展，造成環(huán)境污染問題的惡化。最近幾年在中央政策的不斷引導(dǎo)下，通過將環(huán)境指標納入地方政府的考核范圍，地方政府也開始逐步重視生態(tài)環(huán)境等公共物品服務(wù)的提供。而檢察機關(guān)的定位正是法律監(jiān)督機關(guān)，其不僅僅是公共利益的維護者，同時也是維護法制的統(tǒng)一、貫徹法律執(zhí)行的國家機關(guān)。在中央與地方目標存在偏離的情況下，檢察機關(guān)監(jiān)督職能的有效發(fā)揮可以保證法律的有效執(zhí)行，從而使環(huán)境保護的各項法律制度得到有效地落實，打破地方政府對于環(huán)境資源事項的壟斷性權(quán)力，通過制度性的“分權(quán)”以及法律監(jiān)督機制，有效地規(guī)范政府的行為。地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)當以犧牲經(jīng)濟環(huán)境為代價，檢察權(quán)的介入為地方追求經(jīng)濟發(fā)展劃定了法律的邊界，有利于保障環(huán)境保護法律的貫徹實施。

（二）環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)的優(yōu)勢分析

1.司法改革背景下檢察機關(guān)的相對獨立性

我國憲法規(guī)定人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。然而在實踐中，司法權(quán)仍具有地方依附性，現(xiàn)行體制下地方黨政機關(guān)掌握了法院的人財物等相關(guān)權(quán)力，司法機關(guān)在環(huán)境保護方面存在著地方保護主義傾向。黨的十八屆三中全會明確了司法屬于中央事權(quán)，提出推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，從而探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，新一輪司法改革下，司法機關(guān)更多的帶有“省內(nèi)直管”的性質(zhì)，司法機關(guān)將實現(xiàn)與地方行政機關(guān)的相對獨立，這有利于檢察機關(guān)更加獨立地發(fā)揮檢察權(quán)，起到對行政權(quán)的監(jiān)督制約功能，防止地方利益的掣肘。

2.監(jiān)察體制改革下檢察機關(guān)職能的調(diào)整

我國監(jiān)察體制改革預(yù)留了檢察監(jiān)督機制的創(chuàng)新空間，在國家監(jiān)察體制改革之下，屬于檢察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)被劃歸監(jiān)察委員會，這使得檢察機關(guān)在改革下權(quán)力被削弱，檢察機關(guān)會積極拓展其在公益訴訟中的職能來彌補權(quán)力的喪失，這也使得檢察機關(guān)有動機積極介入公益訴訟。檢察機關(guān)有充足的專業(yè)能力以及人員物質(zhì)保障在環(huán)境公共利益保護中發(fā)揮更大的作用，并且由于檢察機關(guān)行使國家公權(quán)力，其在調(diào)查取證等方面比個人以及社會組織有著更強的能力，檢察機關(guān)擁有專門維護國家法律統(tǒng)一實施所需要的專業(yè)檢察隊伍，且具有國家法定的地位，在人員素質(zhì)、經(jīng)費保障方面一般優(yōu)于其他主體。在檢察機關(guān)的權(quán)利被劃歸監(jiān)察委之后，檢察機關(guān)將有更多的精力來實施環(huán)境公益的保護，在環(huán)境保護的協(xié)同治理方面能夠起到積極的作用。根據(jù)近年來檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟情況的現(xiàn)實來看，檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量遠遠超過了環(huán)境保護組織，并且取得了良好的成效。

3.檢察機關(guān)的介入能夠有效節(jié)約司法資源

檢察機關(guān)最主要的職責是通過提起刑事訴訟來維護刑法所保護的法益，通常刑法所保護的環(huán)境法益的概念小于行政法所保護的環(huán)境公益和民事侵權(quán)中的環(huán)境法益，刑法懲罰的是最為嚴重的破壞環(huán)境法益的行為。檢察院起訴的環(huán)境違法犯罪通常與公共利益中環(huán)境問題密切相關(guān)。然而，僅僅進行刑事追訴并不能使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，刑事附帶民事訴訟可以在一個訴訟中實現(xiàn)刑事法益與民事法益的雙重保護。檢察機關(guān)在刑事起訴的同時提起附帶民事公益訴訟具有天然的優(yōu)勢，其避免了證據(jù)的重復(fù)收集，也避免了庭審過程的重復(fù)，能夠有效地節(jié)約司法資源。一些法院還積極探索開展環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件，訴訟復(fù)合性增強了不同部門法對環(huán)境公共利益的協(xié)同保護。

三、環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)作用的優(yōu)化路徑

（一）合理界定檢察權(quán)介入環(huán)境民事公益訴訟的屬性

傳統(tǒng)的行政處罰屬于行為責任而缺乏對已經(jīng)發(fā)生損害的填補，導(dǎo)致通過行政方式解決環(huán)境問題，雖然執(zhí)法充分并做出嚴厲的行政處罰，但是被損害的環(huán)境卻并未得到修復(fù)。修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境依然被視為一種損害填補型的民事責任，責任的性質(zhì)決定其必須通過民事訴訟的方式來加以解決。檢察機關(guān)行使的是公共職能維護公共利益。檢察機關(guān)行使公權(quán)力實質(zhì)上與污染者不平等，但是由于其民事責任的性質(zhì)，決定檢察機關(guān)只能通過起訴的方式，通過司法途徑來加以解決。有學者指出，我國公益訴訟制度存在公益訴訟私法化的傾向[20]，這在一定程度上是存在的，而在未對我國民事責任與行政法責任作出系統(tǒng)性改造的前提下，檢察機關(guān)通過介入平等主體的民事訴訟從而實現(xiàn)其公權(quán)力職能是最優(yōu)的制度路徑。在我國執(zhí)法訴訟缺失的條件下，通過賦予行政機關(guān)與檢察機關(guān)在民事訴訟中的原告地位，可以有效地彌補環(huán)境侵權(quán)者民事責任缺失的現(xiàn)狀。筆者認為，雖然檢察機關(guān)是國家公權(quán)力機關(guān)，但是在提起民事訴訟的過程中其并未與污染者處于權(quán)利義務(wù)不平等的狀態(tài)，也并非對被告的人身自由等基本權(quán)利施加限制，所以有關(guān)的舉證責任規(guī)則并不應(yīng)當因檢察機關(guān)作為原告而變化。

（二）厘清檢察機關(guān)與其他環(huán)保主體之間的權(quán)責關(guān)系

如前文所述，環(huán)境公共利益往往與私益發(fā)生交叉與重合，并且在法律上難以做出界分。環(huán)境公共利益的保護融合了私主體、行政機關(guān)以及司法機關(guān)多重角色。應(yīng)當合理地確定檢察機關(guān)介入環(huán)境民事公益訴訟的程序及其角色定位。第一，只有私主體不提起訴訟時檢察機關(guān)才有必要介入。因為，私主體利益往往直接受到侵害，其作為利益受損害的一方比檢察機關(guān)掌握了更多的信息。如果社會公共利益通過私人提起的訴訟就可以得到保護的，檢察機關(guān)就沒必要進行干涉[21]。第二，檢察機關(guān)也應(yīng)當尊重社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中的角色地位。盡管環(huán)保社會組織在我國的發(fā)展并不發(fā)達并且存在諸多缺陷，但是其相較于檢察機關(guān)可能更加專業(yè)，并且有利于公民意識的培育。在環(huán)境保護組織能夠有效提起訴訟時，檢察機關(guān)應(yīng)當支持社會團體對公共利益的維護，否則也是對檢察資源不必要的浪費，同時，檢察機關(guān)應(yīng)當發(fā)揮支持起訴制度的優(yōu)勢，將公共權(quán)力的優(yōu)勢與社會組織的積極性和專業(yè)性相結(jié)合，充分發(fā)揮公權(quán)力機關(guān)與社會組織的協(xié)同治理作用。第三，行政權(quán)應(yīng)當優(yōu)位于檢察權(quán)的行使，行政權(quán)的行使更加高效、更加專業(yè)，在行政執(zhí)法已經(jīng)能夠有效防范環(huán)境公共利益受損時，檢察權(quán)應(yīng)當保持謙抑性。同時，行政處罰需要行政機關(guān)舉證證明行政行為的合法性，而提起民事訴訟則使得舉證責任倒置，雖然都是為了保護環(huán)境公共利益，但是通過行政途徑與通過司法途徑會讓雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生巨大的改變，要防范環(huán)境民事公益訴訟制度的濫用，通過行政權(quán)可以達到規(guī)制目的的則不需要通過訴訟方式進行。

（三）加強與其他程序的銜接與協(xié)調(diào)

目前對于環(huán)境公共利益的保護，我國形成了環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟三大訴訟并存的結(jié)構(gòu)，三者之間存在交叉關(guān)系。中共中央、國務(wù)院在2017年頒布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種獨立于傳統(tǒng)的侵權(quán)訴訟以及公益訴訟的新型訴訟。在該改革方案中，強調(diào)了政府的訴訟地位，也提出了具體的可操作的規(guī)范，并對提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的具體程序、訴訟前的磋商程序做了規(guī)定。然而，該改革方案在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接問題上僅做了簡化處理，即應(yīng)當由最高人民法院根據(jù)我國實際來確定。最高人民法院2020年發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》，填補了兩類訴訟銜接的空白。但對于二者之間的關(guān)系，目前仍存在爭論，存在排斥說與兼容說[22]。排斥說認為環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都是獨立的訴訟程序，兩者在程序上不具有兼容性。兼容說認為環(huán)境公益訴訟中的原告可以與環(huán)境公益訴訟的原告作為共同原告提起訴訟，在一個案件中實現(xiàn)對同一損害的救濟[23]。筆者認為二者是兼容的，盡管其提起訴訟的主體不同，但是兩種訴訟的責任都屬于民事責任并且內(nèi)容具有重合性，如果承認兩類程序的獨立性，難免造成民事責任的重復(fù)追訴，二者提起主體的不同問題應(yīng)通過確立原告之間提起訴訟的順位來進行安排。而如何界分環(huán)境侵權(quán)訴訟中的損害和公益訴訟、損害賠償訴訟中的損害，防止私益借助公益訴訟得到了保護，則應(yīng)當確立私益訴訟和后二者的明確區(qū)分標準，防止私人的“搭便車”現(xiàn)象。

（四）加強檢察機關(guān)履職工作能力與獨立性

通過對環(huán)境保護權(quán)力的分立，能夠有效地實現(xiàn)司法權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督制約，但重要的是處理好二者的相互關(guān)系，防止執(zhí)法的交叉重疊與權(quán)責不明。當然，司法體制改革目前仍在探索之中，文章的分析仍舊是學理上的，檢察機關(guān)的相對獨立性對環(huán)境公共利益保護的實證效果還有待于進一步觀察。同時，為應(yīng)對這一新型的、更加專業(yè)化的訴訟，檢察機關(guān)也應(yīng)當進行內(nèi)部機構(gòu)的調(diào)整，推動檢察部門的專門化，實現(xiàn)與審判機關(guān)的有效對接，避免公訴部門、民事行政檢察部門的職責交叉重疊。同時，檢察機關(guān)應(yīng)吸納環(huán)境法方向的專業(yè)人才，推動檢察機關(guān)的專業(yè)化建設(shè)，也應(yīng)當加強與社會組織、專業(yè)機構(gòu)的合作，提升自己的辦案水平。

在我國公有制為主體的國情下，環(huán)境公共利益的保護更為迫切。在行政監(jiān)管缺位的情形下，檢察權(quán)應(yīng)當適當?shù)亟槿胍詫崿F(xiàn)公共利益的保護。尤其是在監(jiān)察體制改革與司法改革背景下，檢察權(quán)的適當介入被賦予了更大的意義。應(yīng)當處理好檢察機關(guān)與私主體、社會團體、行政權(quán)力在維護公共利益上的職責的合理劃分。盡管檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體地位已被法律所明確，但僅僅確立其提起訴訟的主體地位還是遠遠不夠的，遠不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，未來應(yīng)從合理界定檢察機關(guān)參加訴訟的屬性、介入程序與角色定位、增強履職的工作能力與獨立性、程序的銜接與協(xié)調(diào)的方面做出更加細化的規(guī)定，把握好檢察權(quán)行使的量與度。