荒漠地區(qū)實施草原生態(tài)補獎政策存在的問題及對策研究
——以烏審旗為例

永 海，文 明，鐵木爾巴格那

(1.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學院 牧區(qū)發(fā)展研究所，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010； 2.烏審旗嘎魯圖鎮(zhèn)林業(yè)工作站，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000)

我國自2011年起，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的多個省、自治區(qū)以每5年為一輪實施了草原生態(tài)保護補助獎勵機制(以下簡稱“草原生態(tài)補獎政策”)。經(jīng)過10年的努力，實現(xiàn)了草原生態(tài)環(huán)境逐年恢復、居民生活環(huán)境不斷改善、農(nóng)牧民收入水平明顯提高、畜牧業(yè)生產(chǎn)力不斷提高等良好的生態(tài)與經(jīng)濟效益。草原生態(tài)補獎政策已覆蓋內(nèi)蒙古自治區(qū)12個盟、市的0.68億hm2(占內(nèi)蒙古總土地面積的57.48%)天然草原，并有534萬農(nóng)牧民從中受益[1]。在烏審旗，2015年的草原植被平均蓋度達到35%～47%，比2010年明顯提高。牧民每人每年可享受生態(tài)補獎資金1 000多元[2]。

從已有的學術(shù)論文或研究報告等相關(guān)文獻中發(fā)現(xiàn)，草原生態(tài)補獎政策實施中存在補獎標準低、禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的劃分不合理、草原的監(jiān)管難度大等諸多問題[2，3]。烏審旗地處毛烏素沙漠腹地，以內(nèi)蒙古草原獨特的地理位置成為我國北方重要的天然生態(tài)屏障。因此，烏審旗的草原生態(tài)保護與修復對建設(shè)北方生態(tài)屏障具有重要意義。圍繞著這些問題，課題組于2020年6月末，對烏審旗的牧戶及基層工作者進行了實地訪談調(diào)研。對目前所實施的草原生態(tài)補獎政策進行了深層解析，找出問題并提出相應的對策與建議。

1 烏審旗實施草原生態(tài)補獎政策基本情況

烏審旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)最南端，鄂爾多斯市西南部，地處毛烏素沙漠腹地，位于東經(jīng)108°17′36＂～109°40′22＂、北緯37°38′54＂～39°23′50＂。全旗總面積為11 645km2，下轄6個蘇木鎮(zhèn)、61個嘎查，總?cè)丝跒?1.75萬人(2020年末)?，F(xiàn)有草原面積為88.07萬hm2，全旗“三化”草場面積達45.33萬hm2，占草原面積的64.5%。

1.1 第一輪草原生態(tài)補獎政策實施情況(2011年—2015年)

烏審旗自2011年開始全面落實了國家草原生態(tài)補獎政策。以草畜平衡獎勵、禁牧補助、牧民生產(chǎn)資料補貼、草原管護員工資等4種補獎內(nèi)容實施補獎。第一輪補獎政策涉及全旗6個蘇木鎮(zhèn)61個嘎查的牧戶?？傃a獎面積為76.31萬hm2，其中草畜平衡獎勵面積為34.48萬hm2，占45.18%，禁牧補助面積為41.83萬hm2，占54.82%。草畜平衡區(qū)的獎勵標準為每年每畝1.5元。禁牧區(qū)補助標準為每年每畝6元(見表1)。另外，對全旗所有21 139戶牧戶發(fā)放了牧民生產(chǎn)資料補貼，其補貼標準為每年每戶500元。并聘用了140名草原管護員，其工資標準為每年每人4 000元。草原管護員工資由自治區(qū)承擔50%(28萬元/年)，市、旗級承擔50%(28萬元/年)。

表1 烏審旗第一輪草原生態(tài)補獎內(nèi)容與補獎標準(2011年—2015年)

1.2 第二輪草原生態(tài)補獎政策的實施情況(2016年—2020年)

2016年—2020年，實施了第二輪草原生態(tài)補獎政策。涉及全旗6個蘇木鎮(zhèn)61個嘎查的88.07萬hm2草場，補獎內(nèi)容有草畜平衡獎勵、禁牧補助、草原專職管護員工資、績效考核獎勵等4種。并且，烏審旗還采取了“上封頂下保底”的措施，實現(xiàn)農(nóng)牧民均衡收益。為了避免補貼到戶資金過高， 采取封頂保底措施。人均享受補貼金額不得超過全旗農(nóng)牧民前一年人均純收入2倍，即2016年為28 836元/人·年，牧區(qū)牧民的草原生態(tài)補獎資金和家庭人均純收入相加不得低于國家最低貧困線2 986元/人·年。

1.2.1 草畜平衡區(qū)。草畜平衡區(qū)草原面積為44.90萬hm2，占總草場面積的50.98%，草畜平衡獎勵標準為每年每畝2.12元。被劃定為草畜平衡區(qū)的牧戶，在休牧期(4月1日-6月30日)內(nèi)，必須嚴格執(zhí)行休牧制度，嚴禁違反草畜平衡規(guī)定超載放牧。

1.2.2 禁牧區(qū)。禁牧區(qū)草原面積為43.17hm2，占總草場面積的49.02%，禁牧補助標準為每年每畝6.37元(見表2)。

1.2.3 草原專職管護員。按照自治區(qū)核定的草原專職管護員經(jīng)費34萬元計劃，聘用了草原專職管護員18名，其工資標準為每年每人18 888元(1 574元/人·月)。

1.2.4 績效考核獎勵。 根據(jù)國家、自治區(qū)的具體安排與部署，對工作突出、成績顯著的地區(qū)給予績效考核獎勵。用于草原生態(tài)保護建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展的績效考核獎勵資金，采取整嘎查村或聯(lián)戶推進，典型示范等多種形式，統(tǒng)一配置資源，引導草原補助獎勵區(qū)農(nóng)牧民進行草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。扶持對象為享受草原補助獎勵政策，從事草原畜牧業(yè)的農(nóng)牧民、種養(yǎng)殖合作社、農(nóng)牧民聯(lián)戶和家庭牧場等新型牧民經(jīng)營合作組織及草牧業(yè)生產(chǎn)加工企業(yè)。建設(shè)內(nèi)容為標準化棚圈、貯草棚、飼草料生產(chǎn)加工設(shè)備以及草原生物災害防治等。資金采取項目化管理，建設(shè)標準參照自治區(qū)同類項目執(zhí)行。

表2 烏審旗第二輪草原生態(tài)補獎內(nèi)容與補獎標準(2016年-2020年)

2 存在問題

相比第一輪、第二輪的補獎面積擴大至覆蓋烏審旗的全部草場，補獎標準也有所提高。這些都有利于草原生態(tài)保護、穩(wěn)定增長農(nóng)牧民收入等效益，但仍然存在一些不足之處。

2.1 保底標準過于低

制定保底標準中規(guī)定，牧區(qū)牧民的草原生態(tài)補獎資金和家庭人均純收入相加不得低于國家最低貧困線標準，即每人每年2 986元，這項保底標準明顯低于內(nèi)蒙古自治區(qū)的其他旗縣。而且人均收入在2 986元的貧困線以下家庭來講，很難維護和遵守以生態(tài)保護為優(yōu)先的禁牧或草畜平衡政策。

2.2 草原專職管護員少、工資待遇低

烏審旗在實施第二輪補獎時聘用了草原專職管護員18人，相比第一輪的140人少了很多。目前，管護員人均管轄面積約為4.89萬hm2，人均巡邏半徑為12.48 km。按規(guī)定行政執(zhí)法必須2人以上共同進行，一般3～4人小組要在14.67萬hm2～19.60萬hm2范圍內(nèi)巡邏，每個執(zhí)法組的巡邏半徑在21.62 km～24.99 km之間。再加上地形復雜、土路多、鐵絲網(wǎng)多、巡邏車輛老舊等原因?qū)е卤O(jiān)管困難。

2.3 生態(tài)自然恢復區(qū)轉(zhuǎn)移人口安置以及扶持政策難以持續(xù)

在鄂爾多斯市實施收縮轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略總體布局下，依據(jù)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展“三區(qū)”規(guī)劃，烏審旗自2008年起實施牧區(qū)生態(tài)自然恢復區(qū)人口轉(zhuǎn)移工作。重點從嘎魯圖鎮(zhèn)、蘇力德蘇木等生態(tài)脆弱區(qū)共轉(zhuǎn)移1 858戶、4 856人，分別集中安置在嘎魯圖鎮(zhèn)(1 366戶)、烏審召鎮(zhèn)(126戶)、圖克鎮(zhèn)(366戶)，于2010年前后搬遷入住。轉(zhuǎn)移合同規(guī)定，在集中安置點向牧戶提供一套住房(按家庭人口1～3人為80 m2、4～6人為90 m2、6人以上為100 m2)，至2027年給每人每年6 000元的補貼(60歲以上則領(lǐng)取每月598元的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金，無補貼)，并向牧戶提供每畝每年8元的禁牧補助以及每畝每年的水澆地退耕還草補償[4]。 據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沒有兌現(xiàn)2019年三、四季度的補助，草場禁牧補助也從合同約定的8元/畝·年降至6.378元/畝·年。因此，出現(xiàn)了在城鎮(zhèn)難以穩(wěn)定就業(yè)的牧戶陸續(xù)回遷從事畜牧業(yè)現(xiàn)象。也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移牧戶草場被無償利用、房屋以及畜棚設(shè)施缺失管護、有些嘎查(村)整體搬遷導致十多年幾乎沒得到基礎(chǔ)設(shè)施(水、電、路)建設(shè)投資等問題。

3 對策與建議

3.1 適當提高保底標準，或與養(yǎng)老補助、醫(yī)療保險和助學補助等政策相結(jié)合

可以借鑒內(nèi)蒙古的其他旗縣的經(jīng)驗，例如，按人頭保底的正藍旗(保底5 000元)、與養(yǎng)老和助學結(jié)合的阿巴嘎旗(保底5 000元，再加養(yǎng)老補助3 600元和助學補助6 000元)、按年齡分段的阿拉善左旗(16歲以下：3 000元；16～60歲：15 000元；60歲以上老人：10 000元+養(yǎng)老保險)等地區(qū)制定保底標準的依據(jù)，以及與養(yǎng)老補助、助學補助等政策的結(jié)合的經(jīng)驗。

3.2 適當增加人力、提高待遇以及改善監(jiān)管技術(shù)保障

按照“內(nèi)蒙古草原管護員管理辦法”相關(guān)規(guī)定和程序，適當增加專職管護員名額，并適當提高工資待遇、工作經(jīng)費以及監(jiān)測工具的購買與維修等財政預算。并適當縮小旗級財政承擔的經(jīng)費比率，避免出現(xiàn)以罰款資金來用以監(jiān)管的現(xiàn)象。

3.3 在履行草畜平衡制度的前提下，支持部分農(nóng)牧民的適度回遷問題

地方政府難以兌現(xiàn)合同的現(xiàn)實情況下，應支持部分農(nóng)牧民履行草畜平衡制度的前提下的適度回遷問題。經(jīng)過十多年的調(diào)整和適應，已經(jīng)轉(zhuǎn)移進城的牧戶能否在城鎮(zhèn)生活基本已定局。應對涉及牧區(qū)生態(tài)恢復區(qū)人口轉(zhuǎn)移政策的牧戶生活及草場恢復狀況進行全面摸底調(diào)查，準確掌握其生產(chǎn)生活的需求與草場的載畜量等基本信息，對穩(wěn)定轉(zhuǎn)移戶補助、回遷戶的草畜平衡采取合理的政策措施，適度調(diào)整“三區(qū)”規(guī)劃在內(nèi)的相應發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。