低生育率下生育政策改革建議

陳悅歡 朱穎賢

（廣東省婦幼保健院 廣東廣州 511442）

當(dāng)前我國處于低生育水平且生育率有持續(xù)下降趨勢，生育率的降低是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的結(jié)果，但同時(shí)又是阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的直接因素，長期持續(xù)的低生育率問題不僅會加劇人口老齡化問題，還會嚴(yán)重影響未來的勞動力供給，進(jìn)而影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，探索提升生育率的有效措施迫在眉睫。必須努力落實(shí)寬松化生育政策，采取積極手段鼓勵生育，以實(shí)現(xiàn)適度生育水平。

一、我國低生育率問題的歷史與現(xiàn)狀

1982年，我國將計(jì)劃生育政策定為基本國策，并寫入憲法，當(dāng)年的生育政策是“提倡一對夫妻生育一個(gè)子女”,符合各省市（自治區(qū)）規(guī)定條件的，經(jīng)批準(zhǔn)，可以生育第二個(gè)子女。嚴(yán)禁不符合法定條件者生育。其主要目的是，通過提倡晚婚、晚育、少生、優(yōu)生，有計(jì)劃地控制人口。在隨后的1985年至1993年間，我國計(jì)劃生育政策執(zhí)行嚴(yán)格，因此，自1987年始，我國出生人口逐年下降，直至21世紀(jì)之初（見圖1）。嚴(yán)格執(zhí)行的計(jì)劃生育政策有效限制了我國人口的增長，一定程度緩解了社會負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。

然而，隨著上世紀(jì)60年代出生人口步入老齡化，當(dāng)前我國面臨著嚴(yán)峻的人口結(jié)構(gòu)問題：一方面是新生人口的持續(xù)低迷，另一方面是老齡人口的快速膨脹。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國人口總量14.12億，出生率和自然增長率再創(chuàng)新低，越來越接近零增長。照此趨勢，2025年中國人口將達(dá)到峰值，并于之后進(jìn)入負(fù)增長。與此同時(shí)，老齡人口也大幅增加，65歲及以上人口1.91億，占全部人口的13.5%；60歲及以上人口規(guī)模則高達(dá)2.64億，占總?cè)丝诘?8.7%。

為了提升人口出生率，緩解人口結(jié)構(gòu)性問題，2013年11月，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。隨后在2015年，十八屆五中全會進(jìn)一步放寬生育政策，提出“全面實(shí)施一對夫婦可以生育兩個(gè)子女的政策”。受政策寬松刺激，2014年和2016年我國出生人口數(shù)實(shí)現(xiàn)兩次反彈，但隨后急轉(zhuǎn)直下（見圖1）。2020年我國出生人口約1200萬人，出生率為8.52‰，首次跌破1%。因此，政策寬松并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)我國出生人口持續(xù)低迷的問題。為了更加有效地?cái)U(kuò)大新生人口規(guī)模，2021年中共中央政治局審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。各地方政府隨即出臺各類鼓勵政策，給予響應(yīng)政策的夫妻更多的假期和獎勵。盡管如此，鑒于二孩政策實(shí)施效果的不理想，以及政策邊際效果遞減的特征 可以預(yù)見三孩出生率將不樂觀。那么，如何從根本上有效地解決我國人口生育率迅速下滑的問題呢？為了回答這一問題，需要首先對我國出生人口數(shù)量迅速下滑的原因進(jìn)行剖析。

圖1：我國出生人口與婚姻登記情況圖 數(shù)據(jù)來源wind數(shù)據(jù)庫

二、我國生育率迅速下滑的原因分析

1980年至2000年出生的人口基數(shù)較大，是拉動生育率提升的主要潛在人群。圖1和圖2分別展示了我國出生人口與婚姻登記情況、全國平均初婚年齡。結(jié)合兩圖可知，1990年以來，全國平均初婚年齡整體呈上升趨勢，與圖1中始于2005年的結(jié)婚登記高峰比較一致，而同期男性和女性平均結(jié)婚年齡分別為25.5歲和23.5歲，大體對應(yīng)于始于1980年的出生人口高峰。這部分人群中，目前約半數(shù)已經(jīng)超過35歲（1987年以前出生），即已超出適齡生育年齡。2013年以后，隨著平均結(jié)婚年齡段青年人群的減少（對應(yīng)1987年以后出生）以及平均結(jié)婚年齡的上升，婚姻登記人數(shù)快速下降，構(gòu)成了隨后新生人口出現(xiàn)大幅下降的結(jié)構(gòu)性原因。

圖2：全國平均初婚年齡 數(shù)據(jù)來源 wind數(shù)據(jù)庫

生育意愿是低生育率時(shí)代生育行為和生育率變化的主要驅(qū)動力[1]。四川省統(tǒng)計(jì)局人口就業(yè)處和調(diào)查中心于2016年組織實(shí)施的四川育齡群眾生育二孩意愿調(diào)查顯示，約三分之二的受訪者認(rèn)為，不打算生育二孩的主要原因是“養(yǎng)育成本高”“經(jīng)濟(jì)壓力大”。盡管1987年后若干年出生人口基數(shù)仍然較大，目前均仍處于適齡生育年齡，但是由于他們在步入社會后面臨高房價(jià)、激烈的就業(yè)競爭等問題，生育意愿較低。根據(jù)生育的新家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，是否再生育一個(gè)孩子將取決于生育的邊際成本或影子價(jià)格。生育孩子的邊際成本不僅包括食物、衣服和住房等直接成本，還包括當(dāng)年輕人（一般是母親）由于生育和撫養(yǎng)子女而退出勞動力市場，造成收入損失或者工作機(jī)會喪失而帶來的生育機(jī)會成本。而高房價(jià)物價(jià)和高受教育水平意味著，生育子女的年輕人面臨著高昂的直接成本與機(jī)會成本。一方面，為應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)而推出的“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃極大地刺激了房地產(chǎn)市場的繁榮，導(dǎo)致過去十余年間房價(jià)大幅上升，間接推高了其他生活成本；而當(dāng)前受新冠肺炎疫情影響，主要發(fā)達(dá)國家大規(guī)模的貨幣寬松政策又較大程度推高了大宗商品價(jià)格，給我國帶來了輸入性通貨膨脹?？焖偕蠞q的生活成本，特別是住房成本增加了年輕人的生存負(fù)擔(dān)，從而削弱了生育意愿。另一方面，2008年以來，我國普通高等學(xué)校畢業(yè)生人數(shù)逐年增加，但同期GDP增速整體呈下滑趨勢（見圖3），意味著近年來高校畢業(yè)生面臨著較大的就業(yè)壓力和激烈的競爭，在此環(huán)境下，女性因?yàn)樯鴷簳r(shí)或永久離開了勞動市場，將面臨較大的機(jī)會成本。

圖3：我國普通高校畢業(yè)生數(shù)與GDP增速 數(shù)據(jù)來源 wind數(shù)據(jù)庫

除此之外，父母受教育程度[2]、長輩對孫子女雙全的偏好[3]、同代家人如兄弟姐妹的生育行為[4]等也是影響生育意愿的重要因素。不僅如此，社會流動缺乏良好預(yù)期也是導(dǎo)致家庭生育意愿下降的必然因素[5]。

三、提升我國人口生育率的改革建議

為了應(yīng)對低生育率問題，一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)曾出臺一系列鼓勵政策并取得了一定的成效。如瑞典1985年出臺了“速度獎勵”政策，對于在一孩出生后的30個(gè)月內(nèi)父母又生育了第二個(gè)孩子的家庭給予與一孩相同的育兒津貼。該政策推動了瑞典1985年后若干年總和生育率的不斷提高，并于1990年出現(xiàn)了一波小高潮，但隨后政策效應(yīng)逐漸消退。為了持續(xù)鼓勵生育，1995年瑞典設(shè)置了為期1個(gè)月的父親專屬育兒假，并在2002年和2016年分別將其延長至2個(gè)月和3個(gè)月[6]。與2002年育兒假延長相對應(yīng)的是2010年以前瑞典總和生育率的整體提升。國外鼓勵生育的成功政策對于提升我國人口生育率具有一定的借鑒意義。基于對國外案例的研究，結(jié)合我國實(shí)際情況，本文針對性地提出提升我國人口生育率的四項(xiàng)改革建議。

（一）改革產(chǎn)假制度，降低女性生育機(jī)會成本

根據(jù)《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》，女職工享受產(chǎn)假，并按照國家規(guī)定享受生育津貼。《中華人民共和國勞動法》明確規(guī)定了女職工生育享受不少于九十天的產(chǎn)假。根據(jù)《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》，女職工生育享受98天產(chǎn)假，其中產(chǎn)前可以休假15天；難產(chǎn)的，增加產(chǎn)假15天；生育多胞胎的，每多生育1個(gè)嬰兒，增加產(chǎn)假15天。女職工懷孕未滿4個(gè)月流產(chǎn)的，享受15天產(chǎn)假；懷孕滿4個(gè)月流產(chǎn)的，享受42天產(chǎn)假。近期，為響應(yīng)國家“三孩政策”，各地也紛紛調(diào)整生育政策，大都延長產(chǎn)假、生育假或?yàn)樯蚱揠p方提供育兒假等。假期補(bǔ)貼能夠刺激女性生育意愿，但是盡管政策力度很大，并且法律法規(guī)也極大程度地保護(hù)了女性生育權(quán)，如《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》就明確規(guī)定，“任何單位不得因結(jié)婚、懷孕、產(chǎn)假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議。但是，女職工要求終止勞動（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議的除外”，現(xiàn)實(shí)中企業(yè)要求女職工入職若干年內(nèi)不得生育，或者以各類理由直接或變相迫使女職工辭職或放棄產(chǎn)假的事件頻頻發(fā)生，加深了職場“女性歧視”。許多女性為了不丟失工作而不得不延遲、減少甚至放棄生育。因此，單純地對女性進(jìn)行生育假期補(bǔ)貼的政策效果必然受到一定程度抑制。對此，建議對現(xiàn)行產(chǎn)假制度進(jìn)行改革，大幅壓縮產(chǎn)假時(shí)長，但同時(shí)以夫妻家庭為單位改革育兒假作為補(bǔ)充，育兒假可以由夫妻雙方自由決定如何在夫妻間分配。如此一來，企業(yè)在錄用女性職工時(shí)并不必然面臨現(xiàn)行較長時(shí)間的女性產(chǎn)假，而在招錄男性職工時(shí)，反而也可能面臨未來較長時(shí)間的育兒假，因而一定程度緩解職場“女性歧視”，降低女性生育機(jī)會成本。

（二）大幅提高生育保險(xiǎn)繳存標(biāo)準(zhǔn)，增加生育津貼

在提振生育率方面，與假期補(bǔ)貼相比，現(xiàn)金補(bǔ)貼的激勵效果更大，現(xiàn)金補(bǔ)貼與假期補(bǔ)貼相結(jié)合的政策效果最為顯著[6]。根據(jù)《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》，女職工產(chǎn)假期間的生育津貼，對已經(jīng)參加生育保險(xiǎn)的，按照用人單位上年度職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)由生育保險(xiǎn)基金支付；對未參加生育保險(xiǎn)的，按照女職工產(chǎn)假前工資的標(biāo)準(zhǔn)由用人單位支付。對此，在確保生育津貼全覆蓋的同時(shí)，建議配合產(chǎn)假制度改革，大幅提高生育保險(xiǎn)繳存標(biāo)準(zhǔn)，并輔助財(cái)政支持，增加女性生育津貼，同時(shí)，生育津貼應(yīng)當(dāng)邊際遞增，重點(diǎn)支持二孩三孩生育。

盡管對于參加生育保險(xiǎn)的女性，產(chǎn)假期間的生育津貼由生育保險(xiǎn)基金進(jìn)行支付，但職工休假造成了企業(yè)在崗員工減少，一定程度制約了企業(yè)發(fā)展，為解決因職工生育休假期間企業(yè)的負(fù)擔(dān)和機(jī)會成本問題，建議劃定一定比例的生育保險(xiǎn)設(shè)置生育激勵基金，針對支持生育的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

（三）對積極響應(yīng)生育政策的家庭提供住房補(bǔ)貼

隨著生育子女?dāng)?shù)量的增加，家庭住房需求增加。調(diào)查顯示，當(dāng)前高房價(jià)成為制約我國生育率的重要因素[7]。亦有研究發(fā)現(xiàn)，無論從城市層面還是個(gè)體層面，房價(jià)上升對20-44歲女性的生育都有負(fù)面影響[8]。因此，建議各地政府制定鼓勵生育的住房補(bǔ)貼政策，采取直接補(bǔ)貼、提供購房貸款利率優(yōu)惠、房價(jià)補(bǔ)貼等多種手段，對積極響應(yīng)生育政策的家庭提供補(bǔ)貼，降低生育多子女而帶來的住房成本上升。

（四）加快推動教育均等化，提高社會流動性

社會學(xué)家通常以“相比父母一代，下一代改變收入地位的機(jī)會”定義社會流動。統(tǒng)計(jì)顯示，2020年，我國城鎮(zhèn)常住人口中有29%沒有城鎮(zhèn)戶口，并主要由進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工構(gòu)成。而從遷出地的角度看，在農(nóng)村戶籍人口中，有34%的人口并不常住農(nóng)村。由于城市可提供的工作機(jī)會更多，但教育資源十分有限，并且城鄉(xiāng)教育水平的差異較大，大量的進(jìn)城人員不能為下一代提供更好的教育資源，對社會流動性缺乏良好預(yù)期，從而降低了生育意愿。對此，建議一方面進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)落后地區(qū)教育資源的投入，另一方面增加城市內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間、中西部之間的師資對流，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建設(shè)智慧課堂等教育資源共享平臺，加強(qiáng)教育資源共享，推動實(shí)現(xiàn)教育均等化。

（五）考慮全面放開生育政策

從“單獨(dú)二孩”“全面二孩”的政策效果來看，放開生育的邊際效果明顯遞減，即使全面放開生育，愿意生育三個(gè)或以上孩子的家庭也將占比極低。因此，在當(dāng)前我國人口生育率急速下降的現(xiàn)實(shí)背景下，“三孩政策”抑制了具有生育養(yǎng)育三個(gè)以上子女能力的家庭的生育需求，但對于不愿意生育二孩、三孩的人群而言，該政策并不會實(shí)質(zhì)性改變其決策行為。因此，建議在落實(shí)上述費(fèi)用減免、各項(xiàng)補(bǔ)貼以及社會制度改革等政策的同時(shí)，考慮盡快全面放開生育政策，鼓勵“愿生盡生”。