新發(fā)展格局下市級自然資源“十四五”規(guī)劃的思考
——以河北省承德市為例

■ 安永龍/劉東達/王曉峰/殷志強/王愛軍/萬利勤/齊 歡/邵 海

（1.中國地質環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081；2.承德市自然資源和規(guī)劃局，河北 承德 067000；3.承德市規(guī)劃設計研究院，河北 承德 067000）

生態(tài)文明建設是統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，建設美麗中國的必然要求[1]，也是貫徹落實中央堅持和完善社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)[2]?！笆奈濉币?guī)劃是我國確立“三級四類”（“三級”即國家、省、市縣，“四類”即發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及空間規(guī)劃）規(guī)劃體系邁入新時代后編制的第一個五年規(guī)劃，是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設新征程的第一個五年規(guī)劃，其意義不言而喻。規(guī)劃的編制不僅有利于提前謀劃相關領域重大項目建設和加強發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，而且有利于凝心聚力，抓住并用好國家戰(zhàn)略機遇，應對重大風險挑戰(zhàn)[3]。

1 自然資源規(guī)劃編制的理論基礎

1.1 自然資源規(guī)劃的理論淵源

自然資源領域最早的規(guī)劃是20世紀初期德國開展的以慕尼黑和柏林等大城市為代表的重點地域的區(qū)域性規(guī)劃[4]。20世紀20年代，英國為了逐步縮小偏遠地區(qū)與中心城市的綜合差距，盡可能緩解人口和就業(yè)在南北部地區(qū)的分布不均衡，開展了區(qū)域性規(guī)劃。20世紀30年代，美國開展田納西河流域綜合治理，從合理開發(fā)水資源到有序發(fā)展農林牧漁各業(yè)，運用技術手段保障了規(guī)劃的有效落地。20世紀30年代末至50年代初期，日本從德國引入“國土計劃”理論，頒布了自然資源領域規(guī)劃的第一部法律，即《國土綜合開發(fā)法》[5-6]。20世紀 50年代中期，法國完成了全國范圍的區(qū)域規(guī)劃，編制了各類專項規(guī)劃，例如流域綜合開發(fā)規(guī)劃、重要旅游區(qū)的開發(fā)規(guī)劃、中心城區(qū)的治理規(guī)劃等[7]。

我國自然資源領域最早的規(guī)劃是20世紀50年代開展的土地利用規(guī)劃[8-9]，而我國自然資源領域較為系統(tǒng)的規(guī)劃則是原國土資源系列五年規(guī)劃綱要。國土資源“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃都是在時代背景下為貫徹國家整體發(fā)展戰(zhàn)略要求，結合行業(yè)職能而編制的五年發(fā)展計劃，規(guī)劃內容和編制的形式、方式隨時代發(fā)展不斷創(chuàng)新?！笆濉睍r期，自然資源機構改革及職能發(fā)生變化，因此，“十四五”規(guī)劃由原國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、土地利用等不同規(guī)劃轉變?yōu)樽匀毁Y源規(guī)劃，這是順應時代要求對自然資源領域規(guī)劃的改革創(chuàng)新和新探索，也是歷次“五年規(guī)劃”的延續(xù)和升華。

1.2 自然資源規(guī)劃的編制原則

確定自然資源規(guī)劃編制的基本原則，對于自然資源領域系統(tǒng)布局具有重要的理論意義。堅持系統(tǒng)保護是基礎，嚴格落實耕地保護制度和生態(tài)保護要求，強化山水林田湖草沙自然資源系統(tǒng)保護與利用；堅持高效利用是手段，全面提高自然資源利用效率，提高市場化配置水平，提升土地、礦產、森林、水等資源開發(fā)利用效率；堅持系統(tǒng)思維與創(chuàng)新引領是動力，以系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)方法統(tǒng)籌引導自然資源保護與保障，發(fā)揮自然資源管理改革創(chuàng)新的引領作用；堅持以人民為中心是根本，將保障群眾權益和人民福祉作為自然資源規(guī)劃工作的出發(fā)點，提高自然資源管理水平，助力提升人民福祉。

1.3 自然資源規(guī)劃的任務范疇

明確自然資源規(guī)劃的目標指向和任務范疇，對于自然資源管理具有重要的實踐意義。首先，應立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮比較優(yōu)勢，構建高質量發(fā)展的國土空間保護新發(fā)展格局；其次，應堅持綠水青山就是金山銀山理念，推動綠色發(fā)展，守住自然生態(tài)安全邊界；再次，應推動綠色低碳發(fā)展，強化國土空間規(guī)劃和用途管控，落實生態(tài)保護、基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控邊界，減少人類活動對自然空間的占用；從次，應提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，構建以國家公園為主體的自然保護地體系；最后，應全面提高資源利用效率，健全自然資源資產產權制度和法律法規(guī)，加強自然資源調查評價監(jiān)測和確權登記，建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制。

2 “十三五”時期承德市自然資源領域取得的主要成績

回顧“十三五”時期，承德市自然資源系統(tǒng)深入貫徹習近平總書記對承德市建設京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)、弘揚塞罕壩精神等重要指示，全面落實黨中央、國務院、河北省委、河北省政府和承德市委決策部署，踐行“兩山”理論，以“三區(qū)兩城”發(fā)展定位科學規(guī)劃國土空間，集約節(jié)約利用自然資源，加強生態(tài)保護修復，圍繞水、土、礦、林草、濕地、地質遺跡等自然資源調查和研究，開展了多門類自然資源調查監(jiān)測，在國家生態(tài)文明試驗區(qū)綜合地質調查方面積累了成熟的經驗和做法，打造了支撐生態(tài)文明建設的“承德樣板”[9]，為承德市的高質量發(fā)展提供了強有力的支撐，圓滿完成“十三五”規(guī)劃確定的土地、礦產等約束性指標任務。

3 承德市自然資源“十四五”時期面臨的發(fā)展形勢

根據(jù)《自然資源“十四五”規(guī)劃編制工作方案》和《中共承德市委關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》,承德市自然資源和規(guī)劃局于2020年開始組織編制承德市自然資源第十四個五年規(guī)劃（以下簡稱承德市自然資源“十四五”規(guī)劃）。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃編制以“黨建統(tǒng)領、系統(tǒng)治理，政策協(xié)同、利民為本，生態(tài)立市、綠色發(fā)展，深化改革、創(chuàng)新驅動，高質量發(fā)展、京津冀‘一盤棋’”為基本原則，以習近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領，以新發(fā)展理念為指導，以國土空間規(guī)劃為基礎，突出強調“弘揚塞罕壩精神”“增強碳匯能力”“推動綠色發(fā)展”“筑牢京津生態(tài)屏障”等核心要素。

“十四五”時期，我國進入以高質量發(fā)展為主題的新發(fā)展階段，對自然資源事業(yè)發(fā)展提出新使命，“多規(guī)合一”新格局對自然資源事業(yè)發(fā)展提出新要求，對于承德市而言，應圍繞“生態(tài)承德”建設，嚴格落實生態(tài)功能定位，需要著力推進自然資源調查監(jiān)測、確權登記、資產評估核算、開發(fā)利用、國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復等“七個關鍵環(huán)節(jié)”工作。因此，要正確研判形勢，做好突發(fā)狀況下的配套應對措施和相關政策儲備，明確規(guī)劃總體思路，以支撐承德市自然資源“十四五”規(guī)劃的科學編制和精準實施。

2021年8月，習近平總書記在承德塞罕壩機械林場考察時強調，要貫徹新發(fā)展理念，弘揚塞罕壩精神，在推動綠色發(fā)展、增強碳匯能力等方面大膽探索，切實筑牢京津生態(tài)屏障。這充分體現(xiàn)了承德市生態(tài)文明建設的示范性、引領性和重要性，不僅為承德市綠色發(fā)展指明了方向，也為承德市自然資源領域發(fā)展帶來了機遇。

雖然機遇當前，但挑戰(zhàn)也同樣不能忽視。承德市自然資源領域面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在七個方面：耕地保護意識需加強、生態(tài)環(huán)境風險需防范、“三區(qū)兩城”建設機制需創(chuàng)新、自然資源資產產權制度需健全、“碳達峰、碳中和”工作需深化、自然資源調查體系需構建、礦業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理需加強?！笆奈濉睍r期，生態(tài)文明建設和自然資源管理任務加重，資源結構調整、轉型升級和全面深化改革加快，建設用地增量有限，推進存量挖潛和城市更新任務艱巨，承德市要以積極的態(tài)度主動適應新情況、新變化，在加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，站在新的歷史起點上推動自然資源高質量發(fā)展。

4 承德市自然資源“十四五”規(guī)劃編制的創(chuàng)新點

4.1 國土空間規(guī)劃體系下新發(fā)展格局的內涵

國土空間是生態(tài)文明建設的載體，統(tǒng)籌兼顧國土空間保護與發(fā)展是新時代改革發(fā)展的要求，建立國土空間規(guī)劃體系是貫徹習近平生態(tài)文明思想，推進生態(tài)文明建設的重要舉措。國土空間規(guī)劃強調整體謀劃新時代國土空間開展保護格局，用以支撐構筑穩(wěn)定多樣的生態(tài)空間、保障優(yōu)質綠色的農業(yè)空間、塑造宜居高效的城鎮(zhèn)空間，有力地推動了自然資源管理開創(chuàng)新格局。承德市的自然資源管理新格局具有以下三方面的內涵：一是要堅持生態(tài)保護優(yōu)先的發(fā)展理念，秉持尊重自然、順應自然、保護自然的原則，完善以壩上高原防護區(qū)、京津水源地水源涵養(yǎng)重要區(qū)、灤河流域和潮河流域等流域生態(tài)廊道重要生態(tài)區(qū)域為基礎，以茅荊壩、霧靈山、避暑山莊等自然保護地為重要載體的“兩區(qū)三域六廊多節(jié)點”生態(tài)空間保護新格局；二是要形成“環(huán)京津都市農業(yè)環(huán)”“山地特色農產品發(fā)展區(qū)”“壩上綠色生態(tài)產品區(qū)”，實施鄉(xiāng)村建設行動，深化農業(yè)供給側改革，推動形成“一核、三區(qū)、五重點”的現(xiàn)代農業(yè)農村發(fā)展新格局；三是加快構建全方位開放、多方向貫通的綜合交通通道，深度融入京津冀世界級城市群發(fā)展。堅持多點布局、梯次融合、統(tǒng)籌規(guī)劃、組團發(fā)展，構建以中心城區(qū)為中心、以各縣城為支撐的城市發(fā)展體系，以各縣城為重點，以建制鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，以重點鎮(zhèn)為支點，以中心村、特色村為基礎的鄉(xiāng)村發(fā)展體系，形成“1+7+N”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局。

4.2 探索“三筆賬”的計算模式

早在2013年，習近平總書記就對河北省承德市生態(tài)建設與脫貧攻堅統(tǒng)籌推進提出要求：建設京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)，同步解決貧困問題。監(jiān)測承德市全域多年水資源動態(tài)變化，開展承德市水源涵養(yǎng)能力評價（水賬核算）是貫徹落實功能區(qū)定位的必然要求。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃以承德市瀑河流域為例，探索水、土地、地熱和地質遺跡等自然資源綜合調查的技術方法、工作模式和協(xié)作機制。

健全國家自然資源資產管理體制是健全自然資源資產產權制度的一項重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內在要求[11]。自然資源管理貫穿從生態(tài)產品調查評估、保值增值到價值變現(xiàn)的全生命周期，在基礎研究、市場建設、技術研發(fā)、制度指導等方面發(fā)揮根本性、系統(tǒng)性的作用[12-13]，開展承德市自然資源資產價值核算（資產賬）是自然資源資產管理的必然要求。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃選擇圍場縣作為試點開展自然資源資產價值評價評估體系研究，核算自然資源資產價值，查清自然資源資產現(xiàn)狀及動態(tài)變化特征，建立自然資源資產價值實物量與價值量對應表，計算自然資源資產價值總賬，支撐自然資源資產價值評估管理和國家生態(tài)文明建設先行區(qū)創(chuàng)建。

2021年4月22日，國家主席習近平出席領導人氣候峰會發(fā)表講話強調，中國將生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義總體布局，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。中國宣布力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，是基于推動構建人類命運共同體和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出的重大戰(zhàn)略決策，需要中國付出艱苦努力[14]。這不僅對產業(yè)結構調整提出更加緊迫的要求，也為產業(yè)結構優(yōu)化升級提供了重大戰(zhàn)略機遇。開展承德市森林碳匯核算和交易（碳賬核算）是推動綠色發(fā)展的必然要求。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃將在承德壩上高原開展森林生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制試點研究，以森林碳匯為例核算承德市碳賬現(xiàn)狀，支撐承德壩上高原御道口牧場管理區(qū)森林碳匯項目開發(fā)。

探索這“三筆賬”的科學計算模式是踐行“綠水青山”變“金山銀山”的“價值標尺”，只有“刻度”定得準，價格才能“不虧秤”。

4.3 自然資源調查監(jiān)測方法創(chuàng)新

2020年1月17日，自然資源部印發(fā)《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》，標志著統(tǒng)一規(guī)范的自然資源調查監(jiān)測制度基本形成[15]，不僅有效地解決了過去調查部門分散、概念不統(tǒng)一、內容相互交叉、指標之間相互矛盾的問題，而且能從生態(tài)文明建設的視角，應用系統(tǒng)論的觀點統(tǒng)籌山水林田湖草沙整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。因此，構建自然資源調查監(jiān)測體系有效整合自然資源調查職責，其成果能夠滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。在新發(fā)展格局下，自然資源調查監(jiān)測的前提是以國土空間規(guī)劃與自然資源“一張圖”作為統(tǒng)一底圖，這張底圖要以第三次全國國土調查（簡稱“三調”）數(shù)據(jù)為基礎，系統(tǒng)整合“三調”、地理國情調查和自然資源綜合調查等數(shù)據(jù)而成。

在“十四五”時期，承德市自然資源調查要站在全局高度進行謀劃，確保調查數(shù)據(jù)的真實性、精準性和科學性，這也是支撐規(guī)劃落地實施的關鍵?！熬C合”二字是調查工作的創(chuàng)新點也是難點所在，需有序開展承德市自然保護地、水流、森林、草原、濕地資源和地理國情等專項調查，同時要針對特色產業(yè)區(qū)進行土地質量地球化學調查，在重點流域開展城市設計地質調查，探索建立生態(tài)地質調查和填圖方法并應用，針對物種入侵破壞生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象進行生態(tài)地質條件調查，在條件成熟地區(qū)率先開展全域地表基質層調查工作，這些專項調查成果是支撐調查“綜合”性的有力保障。

以流域、區(qū)域等不同尺度的自然資源為監(jiān)測單元，構建橫向（流域不同尺度）和縱向（地質建造—地表基質層—土壤—植被—大氣等）兩級聯(lián)動的自然資源立體監(jiān)測體系。依據(jù)監(jiān)測體系所反映出的規(guī)律特征，選擇典型區(qū)、縣采用“天-空-地-井”立體監(jiān)測技術手段，開展典型地區(qū)水、森林、草原、濕地、土地、礦產、地下空間等自然資源綜合監(jiān)測示范。同時，為了實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的實時收集、儲存、處理，利用人工智能和云端技術，建立壩上高原農牧交錯帶自然資源野外科學觀測研究站，其中在御道口牧場如意河流域安裝水、土、氣、森林、草原等多要素監(jiān)測設備。為了探索建立不同流域不同尺度下自然資源監(jiān)測技術體系，在御道口牧場場部建立水平衡固定野外原位試驗場，為自然資源開發(fā)保護與科學研究提供高精度、高分辨率的基礎數(shù)據(jù)與智慧服務。

4.4 歷史文化名城保護創(chuàng)新

承德市是國家首批24座歷史文化名城之一，避暑山莊和周圍寺廟被列入世界文化遺產名錄。承德市現(xiàn)有全國重點文物保護單位22處、省級文物保護單位65處、市級文物保護單位6處，歷史建筑32處，尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物4160處，歷史文化街區(qū)3處，歷史文化資源豐富。

歷年來，承德市高度重視歷史文化名城保護工作，先后出臺了一系列政策文件，對歷史文化名城保護工作進行安排部署。先后組織編制了三版歷史文化名城保護規(guī)劃、兩版歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃和歷史建筑保護規(guī)劃，不斷完善保護規(guī)劃體系，為歷史文化名城保護工作提供了規(guī)劃支撐。

為貫徹落實習近平總書記2021年8月考察承德時的重要指示精神，“保護好、傳承好、利用好中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，深刻認識文化遺產的重要歷史價值和時代意義，承德市首次將歷史文化名城保護寫入市級自然資源“十四五”規(guī)劃，明確歷史文化名城保護的目標、要求與任務，此舉將進一步推進承德歷史文化名城保護工作，提升城市文化品質，對全面建設高質量發(fā)展的“生態(tài)強市、魅力承德”具有重要意義。

5 編制市級自然資源“十四五”規(guī)劃的難點及對策

5.1 規(guī)劃編制前需做好頂層架構設計

搭建好頂層架構是做好市級自然資源“十四五”規(guī)劃編制的重要前提和基礎。自然資源規(guī)劃涉及的范圍廣、領域寬，與相關部門的規(guī)劃之間勢必存在重疊，甚至出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象，這些無疑增加了統(tǒng)籌難度。因此，規(guī)劃編制前需要謀大篇、布大局，要以長遠的、宏觀的戰(zhàn)略性思維抓細抓實“十四五”規(guī)劃頂層架構設計工作，對于需要銜接的地方預留好“接口”。具體來說，橫向上要做好與市級國土空間規(guī)劃和涉及自然資源領域相關部門的其他規(guī)劃（專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃等）的無縫銜接，縱向上對上要做好與自然資源部、河北省自然資源“十四五”規(guī)劃的對接，對下要做好與市轄各區(qū)、縣自然資源“十四五”規(guī)劃的銜接，避免出現(xiàn)規(guī)劃間自相矛盾，甚至規(guī)劃“斷頭”現(xiàn)象。只有頂層設計做得好，規(guī)劃才能更精細、更系統(tǒng)、更科學。

5.2 規(guī)劃編制要理清自然資源管理邏輯關系

自然資源“十四五”規(guī)劃管理邏輯的梳理是關鍵要素。自然資源系統(tǒng)機構重組后，規(guī)劃管理職責由原來分散在國土、發(fā)改、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保等部門向自然資源部門集中統(tǒng)一，必然需要重新梳理新的業(yè)務領域和職能體系，與此同時，規(guī)劃編制人員還必須掌握涉及農業(yè)、林草、測繪、地質等自然資源領域的綜合知識。在相關領域內國土資源規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃、土地資源規(guī)劃、林草規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等都涉及自然資源領域規(guī)劃的內容，而自然資源規(guī)劃都涵蓋以上規(guī)劃內容但非全部，因此，亟需理清本級自然資源管理職責和邏輯關系。此處以承德市為例加以說明，詳見圖1。

圖1 承德市自然資源管理邏輯關系

5.3 規(guī)劃編制要科學處理好“高”與“低”的關系

自然資源“十四五”規(guī)劃目標的確定和“界線”的劃分是必要條件。規(guī)劃目標的制定要把握好“度”，目標既不能過高，也不能過低。如果目標定得過低,則無法滿足生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展對自然資源的需求；如果定得過高，就會脫離實際，變成“空中樓閣”和一紙空文，同樣與規(guī)劃編制的初衷相背離。另外，生態(tài)文明建設要求必須統(tǒng)籌處理好自然資源內外部之間的關系，例如開發(fā)與保護的關系，這既是“十四五”規(guī)劃的基本要求，也是其中的重點難點。如何平衡此類關系，除了技術層面協(xié)調，更需要制度和政策的保障。

5.4 規(guī)劃文本要有健全的落地性保障措施

調研考核是自然資源“十四五”規(guī)劃落地的引擎。沒有實地調研和具體的考核措施做保障，無法使規(guī)劃真正落地，不落地的規(guī)劃只能是“紙上談兵”。就承德市而言，規(guī)劃編制前期，一方面需要到各地進行實地調研、訪問、資料收集等，如實了解縣級、鄉(xiāng)級、村級發(fā)展的迫切需求、規(guī)劃現(xiàn)狀等；另一方面，要與承德市自然資源領域各部門和直屬單位進行深入溝通和交流，充分對接需求，注重部門間和部門內各項業(yè)務的協(xié)同性，最大程度掌握規(guī)劃要點和規(guī)劃方向。規(guī)劃編制中期，需聘請相關領域專家進行技術咨詢、方案討論、問題交流等，為規(guī)劃“把脈”。規(guī)劃編制后期，要廣泛征求社會各界意見，充分吸收有價值、有意義的建議。另外，整個規(guī)劃編制過程中都要注意與省級和縣級規(guī)劃的對接和銜接，不能出現(xiàn)政策矛盾或不一致的部分。最終形成宏觀銜接、中觀對接、微觀落地的規(guī)劃成果。除此之外，還要建立相關目標考核機制和監(jiān)督機制，確保規(guī)劃落地。

6 結束語

科學編制自然資源“十四五”規(guī)劃，對履行好“兩統(tǒng)一”職責，促進自然資源合理利用和保護，提升自然資源對國民經濟和社會發(fā)展的保障能力具有重大意義。新發(fā)展格局下，做好市級自然資源“十四五”規(guī)劃，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實新發(fā)展理念，明確規(guī)劃總體目標，理清總體思路，力求規(guī)劃內容實、效果好、易操作、可考核，使之發(fā)揮應有作用。