城市韌性實(shí)踐國(guó)際經(jīng)驗(yàn)解析及啟示
——《韌性城市韌性生活》報(bào)告解讀

孟海星沈清基賈 倩慈 海

“城市韌性實(shí)踐”是指以構(gòu)建或優(yōu)化城市人居環(huán)境應(yīng)對(duì)外來(lái)干擾的抵抗、恢復(fù)和適應(yīng)等能力，維持城市安全、功能穩(wěn)定與持續(xù)繁榮為目的的人類能動(dòng)性的社會(huì)活動(dòng)，如城市韌性相關(guān)的評(píng)估、規(guī)劃、建設(shè)與管理等。值得注意的是，在近年來(lái)韌性理論指導(dǎo)城市韌性實(shí)踐的過程中仍存有種種挑戰(zhàn)[1-2]，如有研究指出荷蘭鹿特丹市空間規(guī)劃體系中，即便同一機(jī)構(gòu)不同部門的官員也存在對(duì)韌性不同的理解[3]；又如美國(guó)紐約等發(fā)達(dá)城市有能力通過大力投資完善基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提升城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的魯棒性[4]，而在孟加拉達(dá)卡等欠發(fā)達(dá)地區(qū)則更重視將社會(huì)資本作為弱勢(shì)群體韌性構(gòu)建的重要方面[5]。由于存在著對(duì)韌性概念的多樣化闡釋，以及城市間情境的差異，城市韌性實(shí)踐似乎難以進(jìn)行城市間的橫向比較，也難以對(duì)當(dāng)前城市韌性實(shí)踐的共性挑戰(zhàn)進(jìn)行歸納分析。2019年7月“100韌性城市①”（100 Resilient Cities，下文簡(jiǎn)稱“100RC”）發(fā)布的《韌性城市韌性生活》報(bào)告（下文簡(jiǎn)稱“《韌性報(bào)告》”），對(duì)100RC在6年來(lái)全球范圍內(nèi)開展的城市韌性實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)回顧，為回應(yīng)上述問題提供了一種可能的視角和豐富的案例資料。為此，筆者將結(jié)合《韌性報(bào)告》解讀，梳理歸納100RC城市韌性實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上嘗試探討韌性城市建設(shè)的總體框架、邏輯路徑與建議，為國(guó)內(nèi)城市韌性理論研究與建設(shè)實(shí)踐提供參考。

1 《韌性報(bào)告》結(jié)構(gòu)與內(nèi)容概述

《韌性報(bào)告》共8節(jié)，根據(jù)報(bào)告內(nèi)容及結(jié)構(gòu)關(guān)系，筆者將該報(bào)告分成3個(gè)部分。第一部分：第1～4節(jié)。主要內(nèi)容包括：提出城市韌性概念，即“城市中的個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和系統(tǒng)在各種慢性壓力和急性沖擊下存續(xù)、適應(yīng)、發(fā)展的能力”；概述100RC成立和發(fā)展歷程。第二部分：第5～6節(jié)。介紹100RC城市韌性實(shí)踐4個(gè)關(guān)鍵路徑及23個(gè)城市案例，4個(gè)關(guān)鍵路徑分別為培育韌性“領(lǐng)跑者”（champions）、韌性規(guī)劃與實(shí)施、韌性籌資，以及跨尺度、跨部門協(xié)作。第三部分：第7～8節(jié)。闡述100RC城市韌性實(shí)踐主要行動(dòng)領(lǐng)域及76個(gè)城市案例，15個(gè)行動(dòng)領(lǐng)域包括：氣候變化、數(shù)據(jù)與技術(shù)、地震韌性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、洪水、遺產(chǎn)與文化、住房、自然資產(chǎn)與基于自然的基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)后韌性、韌性區(qū)域、韌性河流、社會(huì)公正、交通與通訊和水資源與衛(wèi)生設(shè)施。

2 城市韌性實(shí)踐的主要路徑

100RC強(qiáng)調(diào)將韌性思維的前瞻性、主動(dòng)

性和協(xié)作性特點(diǎn)貫徹于城市規(guī)劃、建設(shè)與治理的全過程，報(bào)告中體現(xiàn)的城市韌性實(shí)踐路徑主要包括以下4個(gè)方面。

2.1 培育城市韌性“領(lǐng)跑者”，推動(dòng)韌性制度化

韌性制度化（Institutionalization of resilience）指在“城市管理機(jī)構(gòu)或城市文化中樹立韌性思維習(xí)慣或范式基準(zhǔn)，從城市管理體系的不同層面上推動(dòng)城市韌性的優(yōu)化提升”[6]。當(dāng)前，不僅學(xué)界對(duì)韌性概念內(nèi)涵仍有爭(zhēng)論，不同國(guó)家、城市乃至部門之間也存有概念理解上的偏差[3]。100RC認(rèn)為韌性城市建設(shè)首先要建立并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)體制，主張?jiān)O(shè)立城市首席韌性官（Chief Resilience Officer，CRO）職務(wù)。由CRO負(fù)責(zé)組建團(tuán)隊(duì)、協(xié)調(diào)與爭(zhēng)取地方?jīng)Q策層、投資者和其他利益相關(guān)群體的支持，整合之前可能割裂存在的不同群體、資源和過程，逐漸培養(yǎng)一批認(rèn)同和支持城市韌性工作的“領(lǐng)跑者”，推動(dòng)韌性制度化建設(shè)，為有序推進(jìn)城市韌性規(guī)劃編制與實(shí)施等后續(xù)工作打好基礎(chǔ)，筆者梳理出代表性城市案例并歸納策略參看表 1。

表1 韌性制度化的城市案例與策略歸納

2.2 編制城市韌性規(guī)劃，篩選優(yōu)先實(shí)施領(lǐng)域

規(guī)劃作為建設(shè)韌性城市的重要抓手，與傳統(tǒng)類型規(guī)劃相比，韌性規(guī)劃并非只為尋找應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的策略，其重點(diǎn)還體現(xiàn)在：①整體性認(rèn)識(shí)城市風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)，突破傳統(tǒng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)方案“筒倉(cāng)②”式?jīng)Q策弊端，綜合考慮各子系統(tǒng)與風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系；②對(duì)城市現(xiàn)有項(xiàng)目、進(jìn)展、主管部門等方面進(jìn)行整理，評(píng)估市民需求和項(xiàng)目之間的匹配性，以及現(xiàn)有資產(chǎn)在風(fēng)險(xiǎn)前的價(jià)值；③綜合考慮城市愿景、可測(cè)度性、可追蹤性等方面篩選確定優(yōu)先開展的韌性領(lǐng)域，與多方群體進(jìn)行廣泛對(duì)話，為其規(guī)劃實(shí)施尋找數(shù)據(jù)、技術(shù)等支持；④鼓勵(lì)方法創(chuàng)新，填補(bǔ)知識(shí)缺口，重視新的理念、數(shù)據(jù)、方法和視角的引入，對(duì)城市不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估診斷和應(yīng)對(duì)方案制定。100RC在城市韌性實(shí)踐中開發(fā)了一系列工具和方法（表 2）。

表2 100RC城市韌性實(shí)踐涌現(xiàn)的技術(shù)方法或工具

2.3 多渠道籌資，確保資金來(lái)源與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性

城市韌性規(guī)劃和實(shí)施，如老化基礎(chǔ)設(shè)施更新等均需要一定的資金支持。這在城市層面還存在一些挑戰(zhàn)，如缺乏決策層政治意愿支持，缺乏有效的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價(jià)值化評(píng)估工具等。如何拓寬韌性籌資方式，合理確定基礎(chǔ)設(shè)施更新計(jì)劃，100RC城市做了積極的探索（表 3）。

表3 100RC韌性融資策略歸納

2.4 破除“筒倉(cāng)”效應(yīng)，開展跨尺度、跨部門的協(xié)作

建設(shè)韌性城市需要破除地方政府“筒倉(cāng)”式?jīng)Q策模式，強(qiáng)調(diào)跨越不同尺度、不同部門和主體之間的通力協(xié)作，推動(dòng)城市韌性實(shí)踐成效。具體舉措如：①舉辦培訓(xùn)、研討會(huì)等形式活動(dòng)加強(qiáng)CRO合作網(wǎng)絡(luò)；②爭(zhēng)取大都市圈層面政治支持；③爭(zhēng)取來(lái)自公共的、私人的，教育科研、企業(yè)與非盈利機(jī)構(gòu)等合作伙伴在知識(shí)、技術(shù)方法、數(shù)據(jù)等方面的支持，鼓勵(lì)方案創(chuàng)新；④在國(guó)際層面尋找可借鑒的方案和資金與技術(shù)支持，同時(shí)對(duì)外宣傳所在城市的方案和需求。

3 國(guó)際城市韌性實(shí)踐的主要領(lǐng)域

《韌性報(bào)告》將全球韌性城市建設(shè)主要領(lǐng)域分為15個(gè)方面，但并未對(duì)劃分的依據(jù)或視角進(jìn)行說明，這未免使讀者感到城市韌性實(shí)踐的紛繁而復(fù)雜。為此，筆者根據(jù)關(guān)注視角的不同，將城市韌性實(shí)踐領(lǐng)域重新劃分為三組：防災(zāi)韌性、功能韌性和過程韌性，篩選相關(guān)韌性策略進(jìn)行舉例與歸納。

3.1 防災(zāi)韌性：應(yīng)對(duì)城市典型風(fēng)險(xiǎn)

韌性概念進(jìn)入城市領(lǐng)域最初便是基于城市防災(zāi)減災(zāi)的需要[11]，防災(zāi)韌性成為城市韌性實(shí)踐的一個(gè)重要視角?！俄g性報(bào)告》指出城市主要面臨急性沖擊和慢性壓力兩類風(fēng)險(xiǎn)：前者主要包括洪水、地震和熱浪等突發(fā)性災(zāi)害沖擊，后者主要包括基礎(chǔ)設(shè)施老化、住房不足、公共交通效率低下、社會(huì)凝聚力下降等慢性壓力。本文選擇氣候變化和洪水兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，歸納代表城市的韌性策略（表 4）。

表4 城市防災(zāi)韌性提升策略案例

3.2 功能韌性：關(guān)注城市功能穩(wěn)定

城市功能在城市韌性實(shí)現(xiàn)的過程中起著核心作用，城市韌性的內(nèi)涵之一就在于強(qiáng)調(diào)城市在外界干擾下保持其關(guān)鍵功能的持續(xù)和穩(wěn)定。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施等功能維度來(lái)看，100RC在城市功能韌性方面典型案例和提升策略歸納可參看表 5?？傮w來(lái)看，城市功能韌性提升策略體現(xiàn)了因地制宜性和整體性特征。一方面，城市功能受到發(fā)展階段、社會(huì)需求等地方情境的限制，需要制定因地制宜的提升策略；另一方面，城市功能韌性提升往往以完善城市特定功能為契機(jī)，力求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的多重效益，推動(dòng)城市綜合韌性的提升。

表5 城市功能韌性提升策略案例

3.3 過程韌性：鼓勵(lì)韌性實(shí)踐方案創(chuàng)新

對(duì)韌性城市建設(shè)，曾有學(xué)者批評(píng)“如果韌性理念仍以傳統(tǒng)方案實(shí)施而缺乏創(chuàng)新性方法的話，其結(jié)果將難有實(shí)際進(jìn)展”[12]。在100RC城市實(shí)踐中體現(xiàn)了不斷整合基于智慧技術(shù)的、傳統(tǒng)文化和自然生態(tài)的創(chuàng)新方案應(yīng)用于城市韌性實(shí)踐的全過程（表 6）。我國(guó)地域廣闊，歷史悠久，各地城市在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中繼承了很多與災(zāi)害斗爭(zhēng)的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)與生態(tài)智慧，同時(shí)近年來(lái)大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)快速發(fā)展，為挖掘歷史智慧，創(chuàng)新韌性提升方案提供了契機(jī)。

表6 城市韌性提升的創(chuàng)新方案案例

4 對(duì)《韌性報(bào)告》的反思與啟示

《韌性報(bào)告》包含多樣化的城市韌性實(shí)踐案例，無(wú)疑為國(guó)內(nèi)韌性城市建設(shè)提供了寶貴資料。盡管如此，該報(bào)告也表現(xiàn)出一定的局限性。如在介紹韌性路徑和領(lǐng)域之前，缺乏對(duì)韌性城市總體實(shí)施框架的構(gòu)建，對(duì)韌性城市與韌性生活之間關(guān)系的闡釋不足；對(duì)韌性實(shí)踐路徑的闡釋過于寬泛；未明確指明對(duì)城市韌性實(shí)踐現(xiàn)存的挑戰(zhàn)等。筆者基于前文分析，初步探討韌性城市建設(shè)的整體實(shí)施框架、邏輯路徑與現(xiàn)存挑戰(zhàn)，并就國(guó)內(nèi)韌性城市建設(shè)提出建議。

4.1 韌性城市建設(shè)的概念框架

筆者基于韌性城市建設(shè)關(guān)鍵因素、過程和機(jī)制的梳理分析，嘗試構(gòu)建了韌性城市建設(shè)概念模型（圖1）。首先，韌性城市整體上由韌性生產(chǎn)、韌性生活和韌性生態(tài)三部分組成，重視城市生產(chǎn)、生活與生態(tài)之間的耦合關(guān)系，從統(tǒng)籌和實(shí)現(xiàn)“三生”融合協(xié)同發(fā)展的角度建設(shè)韌性城市。第二，韌性城市建設(shè)應(yīng)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)組織與市民不同主體作用，形成政府引領(lǐng)與服務(wù)，多部門協(xié)作與全民共同參與的韌性城市治理機(jī)制。第三，韌性城市建設(shè)要在對(duì)城市現(xiàn)狀和綜合韌性目標(biāo)綜合考慮的基礎(chǔ)上，把握韌性目標(biāo)、具體領(lǐng)域、主體作用和實(shí)施路徑方法等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提升城市特定韌性的同時(shí)考慮實(shí)現(xiàn)多重效益和城市綜合韌性提升。

圖1 韌性城市概念模型

4.2 城市韌性實(shí)踐的邏輯路徑

城市韌性實(shí)踐在規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)包括韌性規(guī)劃編制、韌性評(píng)估與優(yōu)化等一系列活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)從韌性理論研究到韌性實(shí)踐的轉(zhuǎn)化[2]。本文在借鑒美國(guó)質(zhì)量管理專家戴明推廣的PDCA循環(huán)概念模型的基礎(chǔ)上，將城市韌性理論研究到實(shí)踐轉(zhuǎn)化的邏輯路徑表達(dá)為R-PDCA5個(gè)階段（圖2），這5個(gè)階段或其中部分階段之間的連動(dòng)關(guān)系可以在一定程度上為城市韌性實(shí)踐提供思維與邏輯方面的支撐。

圖2 城市韌性研究與實(shí)踐的R-PDCA邏輯框架

4.3 城市韌性實(shí)踐的現(xiàn)存挑戰(zhàn)

城市韌性實(shí)踐中仍有不少問題和挑戰(zhàn)，在未來(lái)韌性城市研究與實(shí)踐中應(yīng)予以重視。具體包括：①“韌性”概念在全球不同地域文化和語(yǔ)言背景下還存在翻譯和闡釋上的差異，為韌性理念的傳播與實(shí)踐形成一定困難[13]；②城市韌性規(guī)劃的專業(yè)界限不明確，在規(guī)劃內(nèi)容上與其他現(xiàn)有規(guī)劃可能產(chǎn)生重復(fù)或沖突，另外對(duì)韌性規(guī)劃本身及實(shí)施效果的評(píng)估研究相對(duì)不足[14-15]；③經(jīng)筆者在中國(guó)黃石市韌性辦公室調(diào)研獲悉，盡管100RC提供了一系列定性或定量方法用于城市韌性評(píng)估和規(guī)劃編制過程，但這些方法實(shí)際應(yīng)用中，還存在一定的“水土不服”問題，如評(píng)估指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑不一致，評(píng)估指標(biāo)本土化釋義模糊等；④韌性城市建設(shè)持續(xù)性和建設(shè)質(zhì)量受地方政治意愿影響較大，極易受到政府換屆的影響等。

4.4 對(duì)國(guó)內(nèi)城市韌性實(shí)踐的建議

結(jié)合前文分析，筆者就國(guó)內(nèi)城市開展韌性實(shí)踐提出以下建議：①進(jìn)一步明確中國(guó)語(yǔ)境和規(guī)劃語(yǔ)言體系下的“城市韌性”相關(guān)概念內(nèi)涵，開展城市韌性專項(xiàng)規(guī)劃的編制方法研究與實(shí)踐；②促進(jìn)韌性理念從學(xué)界向地方政府、企業(yè)和市民的傳播，從多重效益回報(bào)的角度爭(zhēng)取政策、資金、技術(shù)和人力等多方面支持和共同參與；③對(duì)國(guó)際上的韌性技術(shù)方法開展本土化研究，開發(fā)適合中國(guó)規(guī)劃與社會(huì)治理語(yǔ)境的韌性技術(shù)方法工具，開展城市韌性規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估相關(guān)研究；④推廣基于自然的方案、智慧技術(shù)的方案或設(shè)計(jì)應(yīng)用于城市韌性實(shí)踐；⑤開展基于地方情境的城市韌性規(guī)劃與建設(shè)示范項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)因地制宜性和目標(biāo)導(dǎo)向性，避免實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單復(fù)制；⑥注重韌性城市建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性的過程，韌性城市建設(shè)需要持續(xù)性的投入以及對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估與反饋調(diào)控等。

資料來(lái)源：

文中圖表均為筆者整理、自制。

注釋

① 100RC于2013年由美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)（Rockefeller Foundation）發(fā)起，是目前世界上最大的韌性城市私人資助項(xiàng)目。

② “筒倉(cāng)”（silo），原意指儲(chǔ)存糧食的容器。筒倉(cāng)現(xiàn)象是指政府不同職能系統(tǒng)或部門上下級(jí)單位之間溝通順暢，但與橫向其他平行職能系統(tǒng)或部門之間的信息溝通和資源共享不夠，總體協(xié)同性差的現(xiàn)象。