探索有溫度的南京城市更新之路

包詠菲

當城市從增量擴張向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)變，實施城市更新已是適應城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。2021年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，南京入選第一批城市更新試點名單。南京作為特大城市，堅持以人民為中心，重塑城市空間、激發(fā)城市生機活力，探出富有溫度的城市更新之路。

高站位推進城市更新

實施城市更新行動，是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確的重大工程項目。南京順應時代要求，審時度勢，通過城市更新，推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，從源頭上促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，探出了一條城市更新的新路。

頂層設(shè)計的必然要求。2021年兩會期間，“城市更新”首次寫入政府工作報告。江蘇省“十四五”規(guī)劃對下一階段城市更新工作作了更為詳細的部署，更加重視城市功能的發(fā)揮和城市品質(zhì)的提升。南京市第十五次黨代會明確了“全面建設(shè)人民滿意的社會主義現(xiàn)代化典范城市”的奮斗目標，今后五年是全面建設(shè)典范之城的起步階段。南京這幾年重點面向居住類地段、傳統(tǒng)歷史地段的城市更新實踐，具有探索和借鑒意義。南京將城市更新作為服務構(gòu)建新發(fā)展格局的重要戰(zhàn)略抓手，不斷探索，推動“城市讓生活更美好”的美好愿景變?yōu)楝F(xiàn)實圖景。

順應新時代城市轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的需要。存量城市更新是時代所需，是城市化進入下半場的必然選擇。當前，南京的城市已進入增量開發(fā)與存量更新并重的新階段。在以高質(zhì)量發(fā)展為時代主題的今天，存量提升已經(jīng)成為共識，城市更新不再依賴傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式，力求小而精。城市更新應當采取漸進式、微改造的形式，遵循城市發(fā)展規(guī)律、統(tǒng)籌城市空間功能、理順城市文化脈絡(luò)。南京在居住類地段開展城市更新的探索，促進城市更新從傳統(tǒng)征收拆遷模式向“留改拆”方式轉(zhuǎn)變，帶動城市發(fā)展由增量擴展轉(zhuǎn)向增存并重。

推進城市現(xiàn)代化的重要選擇。當前，城市更新成為實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市功能完善、城市品質(zhì)提升和歷史文化傳承的必然選擇，是今后規(guī)劃和自然資源管理工作的重點任務。2020年，南京城鎮(zhèn)化率達到86.8%，作為城市化進程相對較快的地區(qū)，此前南京已在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化、歷史文化保護等方面做了大量探索和創(chuàng)新。盡管此前未將這些工作明確定義為“城市更新”，但時至今日，城市更新的內(nèi)涵仍在不斷被這些探索所驗證和豐富?！笆奈濉奔敖窈笠粋€時期，城市更新工作將持續(xù)與區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治理水平提升等密切相關(guān)。

共謀共建的治理變革

南京圍繞城市更新積極探索、先行先試，出臺相關(guān)政策40余項，從以前“拆改留”到現(xiàn)在“留改拆”，多個歷史風貌區(qū)規(guī)劃設(shè)計從“自上而下”到“自下而上”反向操作，從舊城改造“就地平衡”到新城反哺老城，用更精細化的手法結(jié)合“以人為本”的更新理念，形成多種可復制、可推廣的更新模式。

以系統(tǒng)謀劃思維推進城市科學更新。南京市高度重視系統(tǒng)謀劃。根據(jù)城市資源稟賦、發(fā)展階段和實際需求，加強城市布局、功能、歷史文化等工作統(tǒng)籌謀劃，從居住類和非居住類兩方面同步推進和完善城市更新政策。2020年5月，印發(fā)《開展居住類地段城市更新的指導意見》，明確對建成區(qū)范圍內(nèi)危破老舊住宅片區(qū)進行更新，這一政策獲全國推廣。2021年初，建立城市更新工作聯(lián)席會議制度，由市房產(chǎn)局、市規(guī)劃和自然資源局、市建委等成員部門定期召開會議統(tǒng)籌推進城市更新工作。2021年11月，出臺《南京市存量房屋改建為租賃住房辦理實施細則（試行）》，進一步強化存量房屋改建為租賃住房的管理體系。南京在歷史文化街區(qū)與風貌區(qū)更新保護方面持續(xù)探索，出臺《南京市歷史文化名城保護條例》，并為更新重點項目小西湖專門制定了微更新規(guī)劃方案實施指導意見。區(qū)級層面成立專門實體化運作機構(gòu)。2021年5月，南京市掛牌成立首個區(qū)級城市更新實體化運作部門——秦淮區(qū)城市更新工作領(lǐng)導小組辦公室，秦淮區(qū)作為南京具有深厚文化底蘊的老城區(qū)，依托實體化機構(gòu)全面系統(tǒng)地探索實踐城市更新工作。

以群眾滿意度為標桿，搭建多元共治平臺。老城的改造和更新最難的就是要厘清復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，充分尊重居民的權(quán)利，這就要求從政府一元主體運作走向多元主體運作。位于新街口商圈的石榴新村是典型的不具備征收條件的城中村危舊片區(qū)，于2019年被列為南京首個城市更新危房安全消險改造試點項目。定期設(shè)置領(lǐng)導接待日，由市區(qū)、項目分管、屬地街道、區(qū)職能部門主要領(lǐng)導等與居民面對面溝通，召開“居民議事會”，傾聽居民意見和建議。南京市及秦淮區(qū)探索出以原地重建、回遷安置為主，異地置換、優(yōu)先購買原地商用房屋相結(jié)合的更新方式。居民對原地回遷、異地置換或承租公有房屋擁有自主選擇權(quán)，居民廣泛參與政策制定、設(shè)計改造全過程。多元主體參與讓項目的推進進程加快：前期對于居民是否改造意愿的征詢同意率在2020年7月一詢達到97%，在10月二詢達到87%。2021年1月，項目實施簽約階段簽約率順利達到97%，2021年6月項目正式開工，如今居民們都期盼著早日搬進新房。

小西湖片區(qū)是老城南現(xiàn)存較為完整保留明清傳統(tǒng)風貌的居住區(qū)之一。此前，老街區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)復雜，片區(qū)改造陷入停滯。政府、原住民、實施改造的市場主體、專家學者、社區(qū)規(guī)劃師、大學生志愿者等社會多方力量自下而上多輪收集意見，明確了改造原則——“小規(guī)模，漸進式”有機更新，即整個片區(qū)分成15個規(guī)劃管控單元和127個實施單元，每個實施單元所有產(chǎn)權(quán)人意見一致才開始整治改造，尊重民意又避免收購零碎無效資產(chǎn)。如今，小西湖片區(qū)800多戶居民近半選擇留下，老房子重新煥發(fā)生機：整潔干凈的民宅庭院，構(gòu)思精巧的藝術(shù)小館，放學后在街巷嬉戲追逐的孩童，小西湖共生院將“原住民”與“外來客”的碰撞轉(zhuǎn)化為一種社群關(guān)系的“共生”……改造過的小西湖片區(qū)具有多元化的形態(tài)和產(chǎn)權(quán)，卻仍然保留了原有街區(qū)格局和傳統(tǒng)街巷肌理，被評為全國城市更新優(yōu)秀案例。

延續(xù)城市文脈，融入市民生活。城市更新的“新”是一種發(fā)展，意味著更替性延續(xù)。如何讓歷史文脈融入當代生活，成為市民的文化底蘊和城市的精神地標？南京從整理城市文脈、實施內(nèi)涵建設(shè)、融入當代生活中破題，從文脈延續(xù)中探出城市更新的路徑。

頤和路片區(qū)是南京擁有近現(xiàn)代公館最多的歷史文化街區(qū)，南京綜合運用“留改拆加”手段進行歷史文化建筑保護，保留與整體風貌協(xié)調(diào)的歷史建筑，改造價值一般、質(zhì)量較差的建筑，增加公共空間和配套設(shè)施，植入產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，形成獨具特色的民國歷史窗口、古都文創(chuàng)中心和國際交往客廳。位于來鳳街的國創(chuàng)園所在地曾是“江南鑄造銀元制錢總局”，解放后這里成為紅遍全國的“南京第二機床廠”。2012年，這處老舊工廠成為“國家領(lǐng)軍人才創(chuàng)業(yè)園”，園區(qū)對經(jīng)典進行文化再造，加入符合新時代的設(shè)計和內(nèi)容，將上個時空的老工業(yè)遺跡，變?yōu)楫斚聲r空中有價值的珍品，傳遞出金陵的風情與文化。秦淮硅巷·悅動新門西“蛻變”為物聯(lián)科技與文化載體，依托明城墻、南京第一棉紡廠、南京印染廠等歷史古跡和工業(yè)遺存，以物聯(lián)網(wǎng)、體育文化為主，對舊城存量資源進行盤活，拓展商業(yè)文化空間。

在城市更新過程中，不僅建筑本身的使用價值、經(jīng)濟價值得到了發(fā)揮，而且當人們行走其間，南京數(shù)百年的歷史就在保留的建筑中靜靜地被敘述出來。

賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)硅巷經(jīng)濟活躍度。城市更新的內(nèi)涵決定了城市更新應當為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務，成功的城市更新項目，都實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的迭代或附加。南京打破“就地平衡”的運作方式，探索建立新城反哺老城機制，不少老街巷通過設(shè)施嵌入、功能融入、文化代入等舉措，空間品質(zhì)和文化魅力得以提升?！靶∥骱辈粩嗤晟平謪^(qū)結(jié)構(gòu)，改善街區(qū)風貌，優(yōu)化營商環(huán)境，使文旅產(chǎn)業(yè)在老城得以復興，在方便居民生活的同時，也增加了居民收入。南京依托主城高校院所、廠房街巷，推動一批工業(yè)遺存化身文創(chuàng)高地、城市硅巷，以城市更新再造創(chuàng)新空間，推動更多存量空間向創(chuàng)新空間轉(zhuǎn)化，嶄新氣象不斷涌現(xiàn)。南京的硅巷載體面積已超過100萬平方米，集聚高新技術(shù)企業(yè)上百家，培育引進科技型企業(yè)超千家。研創(chuàng)型企業(yè)、都市型工業(yè)帶著現(xiàn)代技術(shù)、最新潮流“隱身”于老城街巷中，賡續(xù)著城市不竭的活力。

讓城市更新富有溫度

城市更新是一項事關(guān)長遠發(fā)展的綜合性任務，也是南京為歷史文化名城的高質(zhì)量發(fā)展探路，向世界展示歷史底蘊與時代潮流兼?zhèn)涞某鞘行蜗蟮氖姑蟆Ｄ暇┨剿鞲挥袦囟鹊某鞘懈轮?，具有很強的啟示意義。

吸納社會參與，探索城市共建共治共享之路。城市更新的最終目標是盤活存量資源，適應當下與未來發(fā)展需求，最終實現(xiàn)城市提質(zhì)升級、群眾公共利益充分保障，人民的獲得感和幸福感不斷增強?！袄C花式”的微更新改造需要改造者在很長的時間里，用耐心、韌性、智力不斷尋找與不同利益主體共贏的平衡點。政府需要通過政策引導城市更新，但要以目標為導向，即實現(xiàn)城市功能優(yōu)化、環(huán)境質(zhì)量改善、社會文化繁榮、治理能力提升。群眾的參與很重要，應多傾聽其訴求，優(yōu)先解決其需要。此外，參與城市更新的企業(yè)也要有社會責任感和擔當，要努力創(chuàng)造條件，實現(xiàn)商業(yè)價值和社會責任投資的有效協(xié)同。

延續(xù)城市文脈，留住城市底色。城市更新是城市治理的重要方面，也是城市治理的關(guān)鍵過程。如何讓富有特色的建筑保存下來，延續(xù)傳統(tǒng)文化，保留城市的記憶？這是城市更新的重點和難點。城市更新的溫度，必須彰顯出文脈的融合度。文化遺產(chǎn)是人類的共同遺產(chǎn)，是不同文明、不同文化交流互鑒的重要載體，保護好文化遺產(chǎn)是城市管理者的歷史使命和責任。文化遺產(chǎn)走進城市生活，融入城市發(fā)展，是文化遺產(chǎn)保護、傳承以及價值傳播的最好的方式。南京變“拆改留”為“留改拆”，更多采用“小規(guī)模、漸進式”的微更新，保有形續(xù)無形、育文化創(chuàng)特色;通過“找出來、保下來、亮出來、用起來、串起來”，系統(tǒng)挖掘、梳理和展示歷史文化資源，可以更好促使傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交相輝映。

推進社區(qū)更新，引領(lǐng)美好生活。當前，治理體系和治理能力現(xiàn)代化的末梢在社區(qū)，而社區(qū)在參與城市更新時扮演著越來越重要的角色。人民的城市人民建，城市更新與社區(qū)治理相結(jié)合，能更好地增強居民主人翁意識。社區(qū)以地域社會既存的資源為基礎(chǔ)，在多方參與及協(xié)作下，對居民身邊的居住環(huán)境進行漸進式改善，以“日用而不覺”的方式，不斷提升社區(qū)活力與魅力。社區(qū)是漸進式微更新得以延續(xù)的重要載體，它使得片區(qū)微更新實施單元有了明確的引導主體。因此，可進一步明確社區(qū)更新屬地主體責任，通過政策引領(lǐng)和行動計劃，鼓勵開展有溫度、有特色的社區(qū)更新?！?/p>

（江蘇群眾工作研究基地供稿。感謝南京市規(guī)劃和自然資源局、南京市規(guī)劃和自然資源局秦淮分局和南京市秦淮區(qū)城市更新工作領(lǐng)導小組辦公室對調(diào)研工作的支持）

責任編輯：袁?文