社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的法制完善

李曉萍

(福建警察學(xué)院 法律系，福建 福州 350007)

社區(qū)教育多元主體辦學(xué)是指由專門從事社區(qū)教育的辦學(xué)機(jī)構(gòu)(電大、社區(qū)學(xué)院等)、高等/職業(yè)學(xué)校、行業(yè)企業(yè)及其他社會力量等多方主體，共同承擔(dān)社區(qū)教育辦學(xué)責(zé)任，相互協(xié)同、分擔(dān)責(zé)任、共享利益，從而實現(xiàn)社區(qū)教育辦學(xué)目標(biāo)的辦學(xué)體制[1]。社區(qū)教育多元主體辦學(xué)在擴(kuò)大社區(qū)教育資源供給、緩解社區(qū)教育供需矛盾、創(chuàng)新社區(qū)教育辦學(xué)管理模式、構(gòu)建多元協(xié)同的社區(qū)教育辦學(xué)體系等方面具有明顯優(yōu)勢。當(dāng)前，多元主體參與社區(qū)教育的趨勢初顯，亟須加強(qiáng)規(guī)范設(shè)計和制度供給，為各類主體更好地參與社區(qū)教育提供法律支撐。

一、社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的現(xiàn)狀及存在問題

(一)社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的現(xiàn)狀

1.參與社區(qū)教育的多元主體數(shù)量和類型日益增多。隨著政府職能轉(zhuǎn)變以及社區(qū)教育治理體系的完善，社區(qū)教育活動的參與主體數(shù)量日漸擴(kuò)張，類型涵蓋高校、行業(yè)組織、企業(yè)、民非組織和專業(yè)化的社會機(jī)構(gòu)等。高校在學(xué)習(xí)場所、課程師資、志愿服務(wù)等方面給社區(qū)教育注入支持，是參與社區(qū)教育的重要力量。而隨著社會組織的蓬勃發(fā)展，基金會、社團(tuán)等社會組織在自身的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，通過募集資金、搭建平臺等方式不同程度地介入社區(qū)教育服務(wù)，成為參與社區(qū)教育的不可忽視的力量。例如，在上海，各種社會力量參與社區(qū)教育活動就有生動實踐。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年，上海市學(xué)習(xí)型社會建設(shè)指導(dǎo)辦公室與復(fù)旦大學(xué)等18所高校開展社區(qū)教育資源建設(shè)合作以及課程建設(shè)；中國銀行等企業(yè)則通過與上海市教委上海分行進(jìn)行合作簽約，開展金融知識類社區(qū)教育學(xué)習(xí)課程項目；民非機(jī)構(gòu)則通過“社會學(xué)習(xí)點”等創(chuàng)新形式積極參與社區(qū)教育[2]。

2.多元主體參與社區(qū)教育的形式和途徑趨于多樣。首先，多元主體參與社區(qū)教育的形式由最初簡單的場地設(shè)施開放、開展講座等志愿活動，逐步拓展至社區(qū)教育管理實施、策劃運營、課程開發(fā)、師資建設(shè)等各個方面，多元社會力量的資金、人才、品牌、技術(shù)等資源優(yōu)勢逐步融入社區(qū)教育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。社會力量參與社區(qū)教育的程度日漸深化，從初期的社區(qū)教育外圍事務(wù)逐步深入到社區(qū)教育核心部分，如社區(qū)教育公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的供應(yīng)。其次，多元主體參與社區(qū)教育的途徑由初期簡單的締結(jié)契約方式轉(zhuǎn)向成熟規(guī)范的政府購買、特許經(jīng)營等多樣化方式，社會力量通過政府購買、企業(yè)贊助及基金會捐贈等多路徑介入社區(qū)教育服務(wù)，參與方式逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)范的制度安排。最后，鑒于社區(qū)教育本身具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，政府、市場及社會組織提供多元主體辦學(xué)，使得三者之間呈現(xiàn)多元合作樣態(tài)，在不同力量驅(qū)動下形成了不同的合作模式。如以多元供給的公私合作方式為例，就存在政府直接出資購買服務(wù)、政府與社會組織或其他中介組織進(jìn)行聯(lián)合、政府出資設(shè)立社會組織承接等多種合作模式[3]。

(二)社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的存在問題

1. 社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的主動性和持續(xù)性不足。整體而言，多元主體參與社區(qū)教育的主觀意識與長期動力不足，參與積極性不高，參與程度較為零散有限。盡管目前多元主體參與社區(qū)教育已有較多探索，但是長期以來主要由政府主導(dǎo)社區(qū)教育辦學(xué)的狀態(tài)和思維根深蒂固。多元主體參與社區(qū)教育的主體意識較為缺乏，主動對接意識不強(qiáng)，甚至存在“被動參與”的情況。在觀念意識上，絕大部分社會組織和力量將參與社區(qū)教育視為是一種“任務(wù)”，而非自身的應(yīng)然職責(zé)。這導(dǎo)致提供的社區(qū)教育資源存在質(zhì)量不高、不適合社區(qū)教育需求、教學(xué)活動針對性不強(qiáng)等問題。同時，社會各方主體參與社區(qū)教育的長效機(jī)制不足，使得其參與社區(qū)教育的持續(xù)性較弱。雖然有的企業(yè)或社會組織基于品牌拓展或宣傳營銷的目的主動參與社區(qū)教育，但這種參與缺乏系統(tǒng)性和長期性，極大地影響了社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的廣度和深度。這主要歸因于當(dāng)前多元主體參與社區(qū)教育方面缺乏健全的法律法規(guī)和完整的配套措施，社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的能力和價值尚有待發(fā)掘。

2．社區(qū)教育多元主體辦學(xué)協(xié)同性弱，社會參與制度保障缺失。社區(qū)教育多元主體辦學(xué)體制作為新型社區(qū)教育組織形式，有別于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型辦學(xué)體制。在此種共同治理模式下，政府與企業(yè)等多元主體應(yīng)為緊密合作、相互協(xié)調(diào)的協(xié)同關(guān)系，然而，目前“政府居于教育治理體系的中心、學(xué)校依附政府、市場參與無力、社會被邊緣化的教育治理基本格局依然沒有得到根本動搖和改變”[4]。究其原因，首先，在于政府部門與社區(qū)教育各社會力量之間的關(guān)系不順暢。在社會力量與政府的合作關(guān)系問題上，二者并未形成妥適的相處模式。政府在社區(qū)教育運行過程中的作用與定位尚未從“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺保瑢ι鐓^(qū)教育大包大攬、對社會力量干預(yù)過多的現(xiàn)象依舊存在，與多元主體共同合作治理的框架尚未形成。其次，現(xiàn)行法制對社會力量的角色定位不清，對社會力量如何參與社區(qū)教育、參與社區(qū)教育的程度、范圍、界限、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等缺乏明文規(guī)定，從而造成多元主體角色定位的不確定性，影響其參與積極性。

二、社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的法制狀況分析

教育法律制度是促進(jìn)和保障教育功能得以順利實現(xiàn)的重要保證，前述社區(qū)教育多元主體辦學(xué)存在的問題與目前社區(qū)教育領(lǐng)域法律制度的缺失或不明確有關(guān)。

(一)社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的法制現(xiàn)狀

1.社區(qū)教育法制現(xiàn)狀。以“標(biāo)題”含“社區(qū)教育”為檢索條件，檢索北大法律法規(guī)庫，可得現(xiàn)行有效的國家層面相關(guān)立法為0部，地方性法規(guī)2部(分別為《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》)，其他的均為規(guī)范性文件或工作文件。以“全文”含“社區(qū)教育”為檢索條件，得到法律、行政法規(guī)均為0部，地方性法規(guī)69部，部門規(guī)章2部，地方政府規(guī)章14部。且在前述立法中，除了前述西安和成都的兩部社區(qū)教育促進(jìn)條例以外，其余文件中“社區(qū)教育”的命中次數(shù)基本為“1次”(檢索日期2021年11月24日)。這說明現(xiàn)行立法性文件大多對社區(qū)教育僅有零星提及，并未有詳盡規(guī)定。目前，雖然有作為依法治教根本大法的《中華人民共和國教育法》第20條規(guī)定“國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度……鼓勵發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育……推動全民終身學(xué)習(xí)”，在法律層面明確了繼續(xù)教育的地位，然而對社區(qū)教育仍然缺乏明確的法律規(guī)制。在地方社區(qū)教育立法方面，雖然福建、上海等多個省市有所實踐，但總體仍是將其在終身教育立法以及家庭教育促進(jìn)立法中予以規(guī)范，三者之間的關(guān)系并未厘清，且相關(guān)立法對社區(qū)教育的性質(zhì)、組織經(jīng)費等保障機(jī)制等重要問題基本未加提及。整體而言，我國社區(qū)教育立法存在國家層面立法缺位、地方性法規(guī)零散、實施性較差、全國范圍內(nèi)沒有形成一個有目標(biāo)以及有內(nèi)部聯(lián)系的統(tǒng)一體的問題[5]。

2.多元主體辦學(xué)法制現(xiàn)狀。同樣，在多元主體辦學(xué)方面亦存在制度供給不足的現(xiàn)象。首先，在當(dāng)前社區(qū)教育辦學(xué)以政府主導(dǎo)的情況下，由于立法缺失，即使是政府管理下的社區(qū)學(xué)院其法律地位也不明確。社區(qū)學(xué)院未進(jìn)入國民教育序列范疇，法定身份缺失，既不能作為法人獨立招生，也無獨立頒發(fā)文憑資格，辦學(xué)處境尷尬[6]。其次，關(guān)于多元主體參與社區(qū)教育需要解決的參與范圍、參與界限、參與資格、決策機(jī)制等問題缺乏法律規(guī)定。前述現(xiàn)有的兩部地方性法規(guī)對社會力量參與社區(qū)教育也僅提及“鼓勵自然人、法人或者其他組織捐助”，沒有明確多元主體在社區(qū)教育辦學(xué)中的重要地位以及辦學(xué)過程中的權(quán)責(zé)獎懲等具體細(xì)則，相關(guān)規(guī)定的指引性和強(qiáng)制性較弱。再次，國家層面亦尚未出臺統(tǒng)一的政府和社會資本合作法，因此，對社區(qū)教育中基于公私伙伴關(guān)系治理模式產(chǎn)生的相關(guān)法律問題，如多元辦學(xué)主體的合作方式、法律權(quán)責(zé)等問題基本無章可依。比如，在近年來興起的政府購買社區(qū)教育模式中，由于缺乏專門的督導(dǎo)評估的機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)督評估權(quán)力與責(zé)任不明確，難以確保第三方供給的社區(qū)教育質(zhì)量。最后，在社區(qū)教育問責(zé)機(jī)制上，多元主體對社區(qū)教育辦學(xué)的監(jiān)督缺乏有效途徑。人民群眾、社會組織、企業(yè)、第三方中介機(jī)構(gòu)等作為社會監(jiān)督的多元主體，是教育監(jiān)督體系中必不可少的組成部分[7]。目前，社會監(jiān)督機(jī)制在我國社區(qū)教育治理中亦長期處于缺位狀態(tài)。

(二)社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制完善的必要性和可行性

1.完善社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制的必要性。首先，完善社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制是加快學(xué)習(xí)型社會建設(shè)以及實現(xiàn)全面“依法治教”的需要。社區(qū)教育在構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會中處于重要地位，而“依法治教”是貫徹落實依法治國戰(zhàn)略的必然要求。目前，我國現(xiàn)行社區(qū)教育立法存在國家層面社區(qū)教育立法缺位、立法文本實施性較差、終身教育立法和家庭教育立法關(guān)系不順等諸多問題，這不僅影響了社區(qū)教育法制的統(tǒng)一性，還影響了社區(qū)教育相關(guān)政策的施行實效。完善社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制，明確社區(qū)教育多元辦學(xué)主體的法律權(quán)責(zé)，對調(diào)動多元主體參與社區(qū)教育、促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)以及完善中國特色社會主義教育法律體系有很大裨益。其次，完善社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制是促進(jìn)社區(qū)治理能力、推進(jìn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的需要?，F(xiàn)代化教育治理體系的重要特征是多個利益主體協(xié)同參與、合作共治[8]，通過完善社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制，構(gòu)建多主體以合作為目的的共同治理框架，從而推動社區(qū)教育治理走向規(guī)范化和專業(yè)化。而且，通過完善社區(qū)教育立法，將成功的教育理論實踐升華為權(quán)威的約束性和指引性教育規(guī)范，可以有效避免社區(qū)教育工作的隨意性和無序性，從而保障和滿足社區(qū)成員終身學(xué)習(xí)的需求，推進(jìn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展。

2．完善社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制的可行性。首先，在現(xiàn)實基礎(chǔ)方面，社區(qū)教育多元辦學(xué)實踐和探索日趨豐富。教育部等九部門出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》明確指出了“培育多元主體，引導(dǎo)各級各類學(xué)校和社會力量積極參與社區(qū)教育”的基本原則，社區(qū)教育發(fā)展從單一主體到多元主體轉(zhuǎn)變。前述社會力量參與社區(qū)教育的諸多實踐，促使各方之間找到了合作結(jié)合點和價值共同點，社區(qū)教育多元辦學(xué)體制的初步形成為多元辦學(xué)法制的完善奠定了良好的社會基礎(chǔ)。其次，在社區(qū)教育制度建設(shè)方面，社區(qū)教育政策儲備和立法積累已較為成熟。一方面，經(jīng)過三十多年不懈努力，我國社區(qū)教育政策經(jīng)過從無到有、從零散到專門制定的變遷歷程，指導(dǎo)并推動了我國的社區(qū)教育的健康有序發(fā)展[9]；另一方面，與社區(qū)教育密切相關(guān)的終身教育立法和家庭教育立法取得了重大突破，多省市出臺了終身教育或家庭教育促進(jìn)條例，其中有的條例已對社區(qū)教育加以一并規(guī)范。成都和西安兩市更是率先以地方性法規(guī)的形式出臺了社區(qū)教育專項立法，并設(shè)專章或?qū)ｉT條款對社區(qū)教育的多元主體參與加以規(guī)定。最后，學(xué)界關(guān)于社區(qū)教育立法以及教育多元協(xié)作治理亦展開了理論研究。近年來，社區(qū)教育立法的呼聲日漸高漲，在社區(qū)教育多元協(xié)作領(lǐng)域又形成了諸多細(xì)分研究重點和共識。這些理論研究和立法實踐都為國家社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制的完善做了良好鋪墊。

三、社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的法制完善思路

(一)明確社區(qū)教育多元主體辦學(xué)法制完善的立法理念和價值取向

立法理念和價值取向是完善法制活動的指引。社區(qū)教育是終身教育發(fā)展的重要途徑，具有普惠性和終身性的特點，社區(qū)教育法制的完善應(yīng)突出體現(xiàn)社區(qū)教育的公益性和多元合作性。社區(qū)教育立法應(yīng)貫徹終身教育思想，突出公益性原則，這樣才能確保公民平等擁有獲得社區(qū)教育的機(jī)會，并與上位的終身教育立法宗旨相一致。如目前《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》就直接規(guī)定了社區(qū)教育為“公益性”教育活動。公益原則要求社區(qū)教育辦學(xué)主體秉持承擔(dān)社會責(zé)任和服務(wù)社會發(fā)展的理念，將參與社區(qū)教育活動作為服務(wù)公眾終身學(xué)習(xí)的公益活動，然而，堅持社區(qū)教育的公益性原則并不意味著絕對禁止收費，為了確保社區(qū)教育服務(wù)提供的可持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)允許辦學(xué)主體收取適當(dāng)?shù)馁M用，并將收費項目與額度控制在一定比例之內(nèi)。同時，在當(dāng)前國家政策鼓勵社區(qū)教育社會力量參與的基礎(chǔ)上，應(yīng)該以立法的形式把多元主體辦學(xué)固定為社區(qū)教育辦學(xué)的基本機(jī)制，將多元化的社區(qū)教育資源整合機(jī)制加以常態(tài)化和制度化，以引導(dǎo)和鼓勵行業(yè)企業(yè)等社會力量積極參與社區(qū)教育供給。

(二)細(xì)化社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的相關(guān)配套制度

雖然現(xiàn)有的少數(shù)社區(qū)教育地方立法對多元主體參與社區(qū)教育作出了鼓勵性規(guī)定，但整體而言相關(guān)規(guī)范的操作性較差。針對當(dāng)前社區(qū)教育中社會參與主體協(xié)同性薄弱、社會參與制度保障不足的困境，應(yīng)盡快加強(qiáng)制度供給，出臺具體的配套措施及實施細(xì)則。通過構(gòu)建完善的“各資源主體的資源整合共享機(jī)制、利益補償機(jī)制以及評價督查機(jī)制、經(jīng)費保障機(jī)制、課程開發(fā)機(jī)制、人員培養(yǎng)機(jī)制等”[10]，為社區(qū)教育多元主體辦學(xué)提供充分的法律依據(jù)和制度保障，使各方主體的權(quán)利義務(wù)法定化和透明化。比如，在資金支持方面，可以借鑒國外關(guān)于教育多元融資模式、產(chǎn)學(xué)結(jié)合等方面的法制保障經(jīng)驗，通過法律法規(guī)的形式確定多元主體辦學(xué)的參與模式以及完善經(jīng)費投入政策、政府購買社會服務(wù)制度、稅收減免政策等，確保多元主體參與社區(qū)教育的積極性。在規(guī)范多元主體辦學(xué)行為和監(jiān)控辦學(xué)質(zhì)量方面，應(yīng)立法明確辦學(xué)主體的準(zhǔn)入資格，通過合同約定、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、第三方機(jī)構(gòu)評估、辦學(xué)質(zhì)量報告、問責(zé)等多種方式，確保良好社區(qū)教育辦學(xué)秩序以及優(yōu)質(zhì)辦學(xué)質(zhì)量。通過規(guī)范的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及明確的各方主體權(quán)責(zé)義務(wù)，從而實現(xiàn)社區(qū)教育多元主體辦學(xué)的資源利用效率最大化。