地權(quán)與鄉(xiāng)村建設(shè)

姚樹榮 四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

地權(quán)的實質(zhì)是土地所有制與以之為內(nèi)核的生產(chǎn)關(guān)系，對鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體利益關(guān)系及治理機(jī)制有著重要影響，但在大歷史觀下從地權(quán)角度對鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果不多，本文擬圍繞地權(quán)與鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)系談幾點認(rèn)識。

第一，鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)有大歷史觀和大發(fā)展格局。百年鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐表明，鄉(xiāng)村問題不是一個孤立存在的問題，它內(nèi)生于我國上百年工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，從根本上取決于社會生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r，內(nèi)嵌于工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民、政府與市場等一系列社會關(guān)系與結(jié)構(gòu)之中。鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)避免就鄉(xiāng)村問題而討論鄉(xiāng)村問題，落入“技術(shù)化”“內(nèi)卷化”陷阱。技術(shù)主義的“鄉(xiāng)土重建”方案雖對解決鄉(xiāng)村問題有積極作用，但難以從根本上解決鄉(xiāng)村問題；不斷地通過以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的方式，加大對鄉(xiāng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，雖能在一定程度減緩城鄉(xiāng)發(fā)展差距，但不能明顯提升農(nóng)民的生活質(zhì)量與滿意程度，不能扭轉(zhuǎn)農(nóng)村青壯年勞動力向城市單向流動的態(tài)勢，不能解決試點村投入過度而非試點村投入嚴(yán)重不足的馬太效應(yīng)。鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)順應(yīng)社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求，遵循工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的發(fā)展規(guī)律，既不消極等待也不急躁冒進(jìn)，以歷史的耐心，在對工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系、國家與農(nóng)民關(guān)系、政府與市場關(guān)系動態(tài)調(diào)整的過程中加以系統(tǒng)解決。

第二，鄉(xiāng)村建設(shè)必須適應(yīng)性變革鄉(xiāng)村地權(quán)制度。民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動是以知識分子為主體振興鄉(xiāng)村的偉大嘗試，歷史意義重大而深遠(yuǎn)，一些探索至今仍有啟示價值，但本質(zhì)上是改良主義的，沒有變革地權(quán)制度，沒能觸動鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)，沒能發(fā)動農(nóng)民廣泛參加，沒能從根本上改變鄉(xiāng)村貧困落后的面貌，具有歷史的局限性。中國共產(chǎn)黨成立后，抓住鄉(xiāng)村地權(quán)這個關(guān)鍵“鎖鑰”，先后領(lǐng)導(dǎo)了土地革命時期、抗日戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期的地權(quán)制度改革，發(fā)動農(nóng)民廣泛參與，鄉(xiāng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化。中華人民共和國成立后，受趕超主義、工業(yè)化優(yōu)先、城市化偏向以及城鄉(xiāng)二元體制的影響，特別是伴隨著農(nóng)業(yè)的社會主義改造，我國逐步建構(gòu)起了獨特的保障性地權(quán)制度，把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“窄化”為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地功能“固化”為社會保障，這種保障性地權(quán)制度雖對低成本快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化發(fā)揮了重要作用，但也是導(dǎo)致鄉(xiāng)村相對于城市日新月異發(fā)展而日漸衰退的重要原因。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城市反哺農(nóng)村方面采取了一系列政策措施，但城鄉(xiāng)發(fā)展差距在一定時期內(nèi)仍然存在，主要原因是沒有變革保障性地權(quán)制度，破除城鄉(xiāng)二元體制的束縛。歷史經(jīng)驗表明，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須變革保障性地權(quán)制度，賦予鄉(xiāng)村與城市平等的發(fā)展權(quán)利，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的多樣化、市場化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供支撐。

第三，鄉(xiāng)村地權(quán)與鄉(xiāng)村建設(shè)具有內(nèi)在的互動共演關(guān)系。鄉(xiāng)村社會是一個耗散結(jié)構(gòu)的復(fù)雜系統(tǒng)，其內(nèi)部系統(tǒng)由生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑三個子系統(tǒng)以及技術(shù)、資源、產(chǎn)權(quán)、分配、制度和文化六個關(guān)鍵因素構(gòu)成，其外部環(huán)境主要由國內(nèi)環(huán)境、國際環(huán)境以及一些不可控因素構(gòu)成。在鄉(xiāng)村社會，土地是最重要的生產(chǎn)資料，基于土地的產(chǎn)權(quán)制度安排（地權(quán)制度）是鄉(xiāng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心。從根本上講，鄉(xiāng)村地權(quán)制度取決于鄉(xiāng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，并隨著鄉(xiāng)村生產(chǎn)力的不斷發(fā)展而適應(yīng)性演化；同時，鄉(xiāng)村地權(quán)制度對鄉(xiāng)村生產(chǎn)力發(fā)展有重要的促進(jìn)或阻礙作用。鄉(xiāng)村地權(quán)制度演化的基本邏輯可概括為：外部環(huán)境變化引起技術(shù)變化，技術(shù)變化引起經(jīng)濟(jì)過程中人們的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化，產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化最終引起鄉(xiāng)村地權(quán)制度的變化；鄉(xiāng)村地權(quán)制度變化反過來又引起產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化，產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化進(jìn)一步作用于技術(shù)，技術(shù)變化再會引起外部環(huán)境的變化。在同一的地權(quán)制度安排下，會形成不同的地權(quán)配置模式。地權(quán)配置模式不同，導(dǎo)致相關(guān)參與者的利益關(guān)系不同、博弈策略不同，形成不同的鄉(xiāng)村建設(shè)模式，面臨不同的矛盾和問題，最終導(dǎo)致差異化的鄉(xiāng)村建設(shè)績效，由此又推動著地權(quán)不斷動態(tài)演化，形成多樣性的地權(quán)配置模式與鄉(xiāng)村建設(shè)模式。在保障性地權(quán)制度下，地權(quán)配置與鄉(xiāng)村建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的協(xié)同演化特征，即“地權(quán)的行政化配置與政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)建模式→地權(quán)的市場化配置與資本主導(dǎo)型鄉(xiāng)建模式→地權(quán)的金融化配置與農(nóng)戶自主型鄉(xiāng)建模式”。

第四，鄉(xiāng)村地權(quán)制度從保障性向財產(chǎn)性演化具有客觀必然性。土地功能具有保障性與財產(chǎn)性雙重性質(zhì)，二者既相互依存又相互矛盾。在土地資源稀缺、人地矛盾突出的我國，因市場機(jī)制缺失而導(dǎo)致的土地利用效率損失備受社會詬病；隨著人地關(guān)系與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民對土地的保障功能需求持續(xù)減弱；隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，土地產(chǎn)權(quán)人對土地固有的財產(chǎn)性收益的追逐具有內(nèi)在張力；等等。這些因素不斷沖擊著保障性地權(quán)制度的秩序，共同驅(qū)動著鄉(xiāng)村地權(quán)制度不斷演化。近20年來，我國宅基地制度的演化呈現(xiàn)出以下特征：一是避開實體形態(tài)的權(quán)利流轉(zhuǎn)限制，側(cè)重于指標(biāo)形態(tài)的權(quán)利流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新；二是以“空間分置”為手段，在讓部分宅基地承擔(dān)居住保障功能的同時，釋放出部分宅基地的財產(chǎn)功能，提高了資源利用效率；三是地權(quán)配置模式多樣化，有利于差別化地解決偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)、大城市近郊以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高等不同類型鄉(xiāng)村的發(fā)展空間與資金問題；四是地權(quán)配置從主要保障城市發(fā)展轉(zhuǎn)向主要服務(wù)鄉(xiāng)村振興，從政府行政配置轉(zhuǎn)向農(nóng)民集體及農(nóng)戶自主配置，市場在土地要素配置中發(fā)揮的作用越來越大。社會演化的趨勢昭示，在多重力量的推動下，鄉(xiāng)村地權(quán)制度必將繼續(xù)從保障性向財產(chǎn)性方向演化，但在較長時期內(nèi)會穩(wěn)定為一種兼顧保障性與財產(chǎn)性功能的復(fù)雜地權(quán)結(jié)構(gòu)，地權(quán)分置、地利共享、價值形態(tài)的發(fā)展權(quán)交易和實物形態(tài)的使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)可能成為新型地權(quán)制度建構(gòu)的重點。

第五，地權(quán)配置正向地影響鄉(xiāng)村建設(shè)績效。地權(quán)配置對鄉(xiāng)村建設(shè)績效具有重要影響。在農(nóng)民自愿和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的前提下，有地權(quán)配置比無地權(quán)配置的鄉(xiāng)村建設(shè)績效更優(yōu)。地權(quán)配置模式對鄉(xiāng)村建設(shè)績效的影響存在明顯差異，地權(quán)的保留型配置模式對鄉(xiāng)村建設(shè)績效的影響最大，地權(quán)的轉(zhuǎn)移型和拓展型配置模式的影響程度存在不穩(wěn)定性。地權(quán)配置模式存在適用范圍與約束條件，轉(zhuǎn)移型模式比較適合遠(yuǎn)離中心城市的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，保留型模式比較適合城市近郊鄉(xiāng)村和具有資源稟賦的鄉(xiāng)村，拓展型模式比較適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高區(qū)域的鄉(xiāng)村。三種地權(quán)配置模式基本涵蓋了我國鄉(xiāng)村的主要類型，且能達(dá)到保障農(nóng)戶住有宜居、盤活閑置土地和提升鄉(xiāng)村建設(shè)績效等目標(biāo)，較好地兼顧了土地穩(wěn)定與效率、保障與財產(chǎn)的功能。

第六，新型地權(quán)制度為鄉(xiāng)村共建共治共享奠定制度基礎(chǔ)。政府、市場與農(nóng)民的關(guān)系是百年鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的最大困惑?！疤柗Q鄉(xiāng)村運動而農(nóng)民不動”，民國時期以知識分子為主推動的鄉(xiāng)村建設(shè)運動沒能激活農(nóng)民的主體意識，這是導(dǎo)致運動變得“無聲無息”的重要原因。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村建設(shè)實踐中，農(nóng)民的主體意識仍然沒有很好地激活，主要原因是在地權(quán)殘缺的制度條件下地方政府或社會資本因循單邊治理的思維，在鄉(xiāng)村建設(shè)中唱“獨角戲”，一定程度上擠壓了農(nóng)民自主作為的空間，消解了農(nóng)民的主體意識。鄉(xiāng)村建設(shè)的本質(zhì)是通過生產(chǎn)方式變革與生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，走出我國鄉(xiāng)村普遍存在的要素流失、農(nóng)民主體缺位、內(nèi)生能力不足以及政府或資本單邊主導(dǎo)引致利益失衡和矛盾沖突的困境。習(xí)近平總書記關(guān)于“共建共治共享”的社會治理理論，為新時代我國鄉(xiāng)村建設(shè)走出一條“共建共治共享”的新路提供了理論指引。新型地權(quán)制度為促進(jìn)城鄉(xiāng)要素優(yōu)化組合、提升農(nóng)民可行能力和激勵多元主體共建共治共享提供了制度條件。新時代實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，關(guān)鍵是抓住城市化帶動消費升級的歷史機(jī)遇，建立城鄉(xiāng)融合體制和新型地權(quán)制度，形成一套可操作的共建共治共享機(jī)制，讓城市化輻射到的鄉(xiāng)村以市場方式率先振興起來，同時把節(jié)約的財力轉(zhuǎn)移給城市化輻射不到的鄉(xiāng)村進(jìn)行保底建設(shè)。

第七，以地權(quán)變革推動鄉(xiāng)村建設(shè)需要處理好五對關(guān)系。一是處理好建設(shè)與保護(hù)的關(guān)系，切忌“大拆大建”，注重鄉(xiāng)村的歷史文化傳承與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。二是處理好標(biāo)準(zhǔn)化與多樣化的關(guān)系，既要推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，又要把握鄉(xiāng)村的異質(zhì)性特點，因地制宜、分類分步實施，不搞“一刀切”。三是處理好新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，一方面堅持推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，降低農(nóng)民工市民化成本，為農(nóng)民工創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，提供平等包容的市民待遇；另一方面要暢通生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動的制度性渠道，促進(jìn)科技入鄉(xiāng)、人才入鄉(xiāng)，充分發(fā)揮好城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用；四是處理好集體與成員的關(guān)系，既要選好配強(qiáng)村“兩委”干部，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，又要強(qiáng)化農(nóng)民人力資本投資，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)與內(nèi)生發(fā)展能力，平衡好集體與成員有關(guān)土地的權(quán)責(zé)利關(guān)系。五是處理好空間分散與集聚的關(guān)系，要遵循鄉(xiāng)村人口的流動規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)與村莊空間布局，合理把握農(nóng)民集中居住的時度效，既避免浪費大量人財物資源建設(shè)“美麗的空心村”，造成村莊布局過度分散、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)難以共享的問題，又杜絕超越發(fā)展階段、違背村民意愿、過度追求經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的合村并居與大規(guī)模集中居住問題。