財政性科研經費投入能否促進科研創(chuàng)新效率

付玉梅,張麗平

(1.汕頭大學商學院，廣東 汕頭 515063；2.河北經貿大學會計學院，河北 石家莊 050061)

0 引言

科學研究經費是從事研究活動的必備前提，亦是國家科學研究活動正常開展的重要經濟基礎。相對于橫向科研經費的金額少、監(jiān)控嚴及科研周期短等特征，縱向科研經費金額較大、可監(jiān)管性較差、科研周期較長。加之科研經費管理的作用不只是體現(xiàn)在額度控制、支出核算等財務管理方面，而且還擔負著優(yōu)化研究者激勵結構、提高科研項目實施轉化效率及引導研究人才培養(yǎng)發(fā)展等職能。目前，有學者對我國財政性科研經費的資助力度與扶持現(xiàn)狀等基礎問題進行了定性研究，但從扶持金額等絕對水平上很難觀測財政性科研經費的投入與使用情況，而資金的使用效率高低則是評價其效率高低的重要依據(jù)。因而，本文重點探討財政性科研經費的使用效率問題。

為了鼓勵科教興國，政府出臺了諸多政策加大對財政性科研經費的投入，各省市區(qū)科研產出也取得了較大進步。從數(shù)量上看，財政性科研經費的投入量和相應的產出都在增加，但現(xiàn)實中財政性科研經費使用效率到底如何？徐凱等[1]發(fā)現(xiàn)，高校的投入產出并不明顯，經費使用效率相對較低。萬莉等[2]發(fā)現(xiàn)，科研創(chuàng)新效率在各省間存在顯著差異?；趧討B(tài)視角，趙聚輝等[3]研究發(fā)現(xiàn)，科研創(chuàng)新效率呈逐年遞增且增幅在各省域存在一定差異。宗曉華等[4]發(fā)現(xiàn)，科研效率雖有提高但速度緩慢，中西部地區(qū)高校由于經費投入不穩(wěn)定，科研效率波動較大。上述學者對財政性科研經費的使用效率進行了一定研究，但相關研究仍處于起步階段，多數(shù)研究僅探討了科研經費的資助金額與科研產出之間的關系，未涉及不同產出類別的具體差異、其他配套條件以及地區(qū)環(huán)境影響等問題?；诖?，本文重點探究以下問題：①財政性科研經費投入是否顯著提升科研產出？②針對不同科研產出類型，財政性科研經費投入的上述正向效應是否明顯存在？③財政性科研經費的投入與其他方面投入 (如人力資本及科研平臺建設)之間的作用關系互補抑或替代？④地區(qū)制度環(huán)境如何影響財政性科研經費的產出效率？

1 制度背景、文獻綜述與理論分析

1.1 制度背景

近年來，按照中央部署要求，積極發(fā)揮職能作用，大力支持以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新。一方面，加大財政科研經費投入，為科研創(chuàng)新提供有力保障；另一方面，始終堅持問題導向，致力于建立健全資金管理機制。在深化科研項目資金管理改革方面，國務院印發(fā)了 《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》 (國發(fā)〔2014〕11號)，中辦與國辦聯(lián)合印發(fā)了 《中共中央，國務院關于深化體制機制改革 加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，旨在通過簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、改革和創(chuàng)新科研經費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制。2016年中辦、國辦印發(fā)了 《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，對科研經費管理辦法進行了重大調整，在經費比例、開支范圍、科目設置等方面提出了一系列 “松綁+激勵”的有效措施。

隨著國際化的不斷推進，發(fā)表在全國性權威期刊及外文期刊的論文數(shù)量不斷增加，論文產出總量增加的同時產出質量也在不斷提升。由圖1可見，科研論文產出 (數(shù)量)與財政性科研經費的投入呈明顯正相關關系；高質量的全國性權威期刊及外文期刊數(shù)量也與財政性科研經費的投入呈明顯正相關關系。由圖2可見，學校層面的年均論文總數(shù)一定程度上呈現(xiàn)下降趨勢，這個現(xiàn)象可能是由于期刊對論文要求質量提高，導致很多低質量論文無法發(fā)表。整體而言，學校層面的科研論文產出與財政性科研經費的投入仍然呈現(xiàn)明顯的正相關關系。隨著學校對高質量期刊論文考核要求的增加，以及國際化的激勵導向，發(fā)表在全國性權威期刊及外文期刊的論文數(shù)量不斷增加，其與財政性科研經費的投入也呈明顯的正相關關系。

圖1 財政性科研經費投入與學術論文產出 (地區(qū)層面)

圖2 財政性科研經費投入與學術論文產出 (高校層面)

1.2 國內外研究綜述

Abbott等[5]研究發(fā)現(xiàn)，澳大利亞的高?？蒲行瘦^高，但該方法得到的效率值是相對分數(shù)，較高的數(shù)值并不表明大學科研效率的絕對水平較高，因而大學仍有改進的空間。在此基礎上，F(xiàn)legg等[6]把實驗數(shù)據(jù)結果分為規(guī)模效率與技術效率，著重分析低效率情況的子樣本。Schubert[7]認為西方發(fā)達國家對大學和所屬政府的研究機構的改革大大增強了財政資源的使用效率，主要強調增加科研人員的可靈活操作，獎勵高效率大學。Auranen等[8]發(fā)現(xiàn)，引入激勵和競爭機制可以有效增加高?？蒲薪涃M的使用效率。從現(xiàn)有文獻看，國外關于科研經費使用效率的研究主要是通過定性與定量方法來對預期回報價值或已產生的回報利益進行合理有效的評估[9-10]。國內學者主要從使用財政性科學研究經費購買設備、項目經費結余、使用范圍與使用審批、現(xiàn)有科研儀器設施設備的利用效率，以及建立科學研究經費報銷手冊和管理體制五個方面提出提高財政性科研經費使用效率的相關對策，不同學者分別從人文社會科研項目的評價體系[11]、大學科學研究經費管理[12]、科學研究經費管理機制以及科研經費使用雙方的博弈監(jiān)督[13]等視角來分析科研經費的使用效率。

本文旨在從科研人員角度分析科研經費投入產出，尋找影響科研經費使用效率的真正因素；另一方面，財政性科研經費促進產出效率可能還需要其他配套措施，因而，在效率分析時，還著重考慮了其他配套條件對財政性科研經費產出促進效率的影響。

1.3 理論分析

一方面，財政性科研經費投入利于促進科研產出。在科研產出過程中具有較高的信息不對稱與不確定性，加之科研創(chuàng)作需要特色專有的高人力資本持續(xù)不斷投入，從最初的想法到論文的創(chuàng)作，再到投稿與最后產出，整個過程周期長、見效慢。因而，如果僅基于個人動機，理性的個人大都很難全身心投入到科研產出水平的提高與論文成果質量的提升中去。此時的科研產出若無政府的扶持激勵，很難實現(xiàn)數(shù)量的增加與質量的提升。財政性科研經費的投入可全面激勵科研人員全身心投入到科研創(chuàng)作中，不用擔心實驗失敗或論文創(chuàng)作付之東流，可降低科研人員的科研風險與不確定性，其他相關資源及平臺的建設也可幫助科研人員提高科研產出。

另一方面，財政性科研經費投入也可能對科研產出的影響有限。信息不對稱下政府是否有能力選拔出優(yōu)秀的資助項目，尤其是在缺乏激勵下，政府委托的部門或負責人可能存在一定的道德風險與偷懶卸責[14]，進而引致科研項目評選難以選出有潛力的扶持項目。已有研究表明，高人力資本行業(yè)中長期持續(xù)的投入與相對緩慢的產出過程，導致有關科研產出及才能等的評價指標相對模糊，因而難以找到統(tǒng)一合適的評價體系，也可能導致相關負責人難以挑選出優(yōu)秀項目作為支持。更為重要的是，在中國鄉(xiāng)土人情與差序格局中，關系型交易普遍存在于社會生活之中。因而，各項人才及科研項目的評選過程中也可能存在部分選拔的偏袒[15]，帶來人才選拔項目的低效甚或無效。即便選出了有潛力的科研項目，但礙于環(huán)境的不斷變化，該政策的實施效果還與其伴隨的外部環(huán)境與個人偏好密切相連。當入選者獲得的科研項目可幫助其獲取科研資源、高額薪酬或行政職位時，也可能誘發(fā)其偷懶卸責行為，而不再專注于學術研究，繼而導致財政性科研經費的扶持作用有限。此外，隨著科研管理的 “放管服”改革，雖然科研經費管理政策制度逐步完善，但也存在一些突出的矛盾和問題，如科研活動中政府與市場的邊界模糊[15]，科研管理制度對于人的智力投入的科學評價與補償不合理[16-17]，缺乏資金使用的動態(tài)調整機制、缺乏對科研人員智力成本的核算[18-19]，科研經費內控執(zhí)行力不足[20]，基層科研人員基本需求的滿足度不高，科研經費內部審計目標不明確等問題。相關研究也支持我國財政性科研經費的產出效率不高這一結論[1,4,21]?；谏鲜龇治?，本文提出如下研究問題：財政性科研經費投入是否提升了科研產出？對于不同的科研產出類型，財政性科研經費投入的正向效應是否均存在？財政性科研經費的投入與人力資本、平臺建設等方面的其他投入之間的作用關系如何？地區(qū)所處的制度環(huán)境又如何影響財政性科研經費的產出效率？

2 研究設計

2.1 數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文從31個省、市、自治區(qū)的 《高等學?？萍冀y(tǒng)計資料匯編》中手工整理出2003—2018年科研經費投入和產出的基礎數(shù)據(jù)，實證回歸采用Stata16.0軟件進行操作。為了避免極端值影響，對所有連續(xù)變量進行上下1%的Winsorize處理。

2.2 模型設計及變量定義

為了檢驗高校財政性科研經費的使用效率，本文建立如下回歸模型：

Outputi,t=α0+α1Agovi,t+∑αiControli,t+

∑year+∑Province+εi,t

(1)

因變量 (Output)表示科研產出的系列成果，由于科研創(chuàng)新活動分為基礎研究、應用研究、試驗發(fā)展三種類型，參考萬莉等[2]的研究，將科研創(chuàng)新過程劃分為知識創(chuàng)新、科研創(chuàng)新、技術轉讓三個環(huán)節(jié)?；A研究主要反映知識創(chuàng)新，其創(chuàng)新產出主要以 “論文發(fā)表量”衡量；應用研究主要反映科研創(chuàng)新，其創(chuàng)新產出主要以 “專利授權數(shù)”衡量；試驗發(fā)展主要衡量技術轉讓，其創(chuàng)新產出主要以 “專利出售總金額”衡量；最后用 “省部級以上的科研獎勵總數(shù)”衡量總創(chuàng)新產出，包括論文總量 (Paper)、外文數(shù)量 (EngPaper)、成果授權 (Achawrd)、技術轉讓合同收入 (Trittc)和獲得的省部級以上科研獎項總數(shù) (Anaward)。

自變量 (Agov)代表對地區(qū)財政性科研經費的投入，主要包括中央撥入的科研事業(yè)費、主管部門專項費以及其他政府部門專項費等?？刂谱兞恐饕婕敖虒W與科研人員總數(shù) (Tnumtrp)、當年科技經費內部支出金額 (Amtiexpstf)、科技課題總數(shù) (Tnumsttp)、國際合作研究項 (Intcrre)、國際學術會議舉辦數(shù) (Intacppr)、省份機構數(shù) (Institute)、省份高校數(shù) (School)、省份高校教師人數(shù) (Tnumtech)及研究項目合計 (Tnumrdprj)。同時采用控制年度和地區(qū)層面固定效應的回歸模型，變量的詳細定義見表1。

表1 變量定義

3 回歸分析

3.1 描述性統(tǒng)計分析

表2列出了描述性統(tǒng)計的結果，在樣本區(qū)間內，論文總產出的均值與中值分別為0.772和0.671。其中，外文產出的均值與中值分別為0.184和0.135，成果授權的均值與中值分別為0.006和0.004，成果轉化收入的均值與中值分別為1.995和1.278，省部級以上獎項總和的均值與中值分別為8.211和4，結果表明不同科研產出類型在地區(qū)層面存在較大差異。財政性科研經費投入的均值、最大值和最小值分別是41.928、148.165和1.414。此外，人力資本投入的均值為1.038，國際合作研究接受及國際學術會議舉辦的均值分別為0.030和0.067，省份的機構數(shù)均值為0.006，表明財政性科研經費投入在不同地區(qū)也存在較大差異。

3.2 基本回歸結果分析

表3所示為財政科研經費與不同類型科研產出之間的關系，可見，無論是基于論文總量 (列1)，還是發(fā)表具有高質量的外文數(shù)量 (列2)，抑或基于省份層面的成果授予 (列3)、轉讓合同收入 (列4)，以及省部級以上的科研獎勵總數(shù) (列5)，結果均發(fā)現(xiàn)，財政性科研經費的投入能顯著提升不同類型的科研成果產出，且其同時提升產出的數(shù)量與質量，即政府大力投入的財政性科研經費對國家科技發(fā)展與創(chuàng)新產出具有明顯促進作用。

表3 財政科研經費與不同類型科研產出的關系

4 拓展性分析

4.1 配套措施交互效應的拓展性檢驗

科研經費與科研人員投入是決定科研產出的兩個最為基礎的條件，此外，科研成果還受科研平臺、交流機會及受扶持的項目類別等因素影響。不同地區(qū)在科研人員和人力資本差異、學術活動舉辦以及在研受扶持項目具有明顯差別，因而在評估財政科研經費投入的使用效率問題時，不得不考慮科研創(chuàng)作過程中的其他配套措施?；诖?，本文進一步探究科研人員投入 (Tnumtech)、人力資本差異 (HLC)、科研活動舉辦 (Intcrre、Intacppr)和在研項目類型 (基礎性研究Basic、應用型研究Apply、實驗型研究Experi)對財政性科研經費投入促進科研產出影響的調節(jié)作用。將人力資本等其他配套措施與財政性科研經費分別做交乘項，再加入回歸模型來進一步分析。

基于論文總數(shù)的回歸結果顯示，僅有財政性科研經費的投入是遠遠不夠的，因為科研項目的具體落地還需科研人員去執(zhí)行。因此，人力資本的數(shù)量，尤其是高層次人力資本的投入之于財政性科研投入對科研論文產出的正向促進作用具有明顯的強化提升效應。與此同時，論文創(chuàng)作后還需有相應的交流平臺，以利于科研成果的刊出。檢驗結果發(fā)現(xiàn)，國際合作研究接受與國際會議交流也一定程度強化了財政性科研產出對論文總產出的促進作用。除此之外，應用型研究和實驗型研究均對財政性科研經費投入與科研成果產出之間的正向關系具有顯著促進作用?；A性研究項目對科研成果的產出具有一定擠出作用，可能的原因在于，應用型和實驗型研究大都源于某一實際現(xiàn)象，具有較強的操作性，便于數(shù)據(jù)獲取進而利于論文發(fā)表，而基礎性研究旨在對事物的物性、結構和各種關系進行分析，這些研究沒有任何特定的應用，在進行研究時對其成果促進的作用尚不明確，或雖肯定會有用途但并不確知達到應用目的的技術途徑和方法，因此在面臨較高的不確定性與失敗風險下，其對財政性科研經費投入的產出促進效應影響有限。

產出質量結果表明，配套措施正向調節(jié)財政性科研經費對科研成果授權的正向影響。除了基礎性研究外，其他各項配套措施均對財政性科研經費投入的促創(chuàng)效應具有明顯的正向調節(jié)作用。人力資本的投入與財政性科研經費雙重增加有利于科研成果授權的不斷增加。國際性科研活動的增加亦有助于財政性科研經費對科研成果授權的正向作用。應用型研究和實驗型研究與財政性科研經費的雙重增加對科研成果的授權也有正向促進作用。

本文還探討了財政性科研經費與人力資本等交互效應對技術轉讓合同收入的影響，結果表明，高級職稱研究人員對財政性科研經費投入之于技術轉讓合同收入的正向影響存在一定的替代作用?？赡艿脑蛟谟?，一方面，高級職稱研究人員是一種稀缺資源，其自身技術的價值性對技術轉讓合同收入本就具有重要價值，而資金的投入可以替代人力資本，如購置先進的機器設備來實現(xiàn)人力技術的替代；另一方面，也可能由于高級職稱研究人員進行的科研成果大都是理論層面或重大攻關性問題，短期內甚至相當長的一段時間內都無法進行技術轉讓為其帶來相應的收入。國際科研平臺方面，無論是國際合作研究還是國際學術會議的舉辦，均能進一步強化財政性科研經費對技術轉讓收入的正向作用。在研項目層面，實驗型研究有利于技術轉讓合同收入的增加。可能的原因在于，基礎性研究項目因其聚焦于解釋現(xiàn)象本質以及規(guī)律，需要大量的時間與資金投入，且面臨較高的不確定性與失敗風險，故而對技術轉讓合同收入具有一定的擠出效應。

財政性科研經費投入與其他配套條件的交互作用對省部級以上科研獎項總數(shù)的影響結果表明，財政性科研經費投入對省部級以上科研獎項總數(shù)有正向作用，無論是教師總人數(shù)，還是高級職稱以上的科研人員，財政性科研經費投入與這些人力資本的共同投入對省部級以上科研獎項總數(shù)的影響有限，即財政性科研經費投入與教學及科研人員配備的雙重增加并不一定能帶來省部級以上科研獎項總數(shù)的增加?？赡艿脑蛟谟冢阂环矫?，省部級以上科研獎項需要原創(chuàng)和高質量的研究成果，在完成這些研究成果的過程中不僅需要物質方面的科研經費及配套措施的提供，還需要精神層面的因素投入；另一方面，由于財政性科研經費投入的扶持力度相對較低，與科研人員投入相同的時間與精力到其他地方所帶來的回報相比，財政性科研經費的投入金額相對偏低。此外，還可能因為科研創(chuàng)作過程中的不確定性，導致產出成果差強人意，最終體現(xiàn)為質量不高或難以獲得省部級以上的科研獎項。國外交流方面，無論是國際合作研究，還是國際學術會議的舉辦，財政性科研經費的投入與國外交流及平臺的增加均不能顯著提升獲得省部級以上的科研獎項數(shù)量?？赡艿脑蛟谟趪饨涣髋c國際學術會議的舉辦會更多地促進外文成果的產出，而省部級以上的科研獎項則更多看重根植中國特殊制度背景和現(xiàn)實問題的一些重大發(fā)現(xiàn)。研究項目方面發(fā)現(xiàn)，基礎研究項目的投入不利于財政性科研經費投入對省部級以上科研獎項總數(shù)的正向促進作用，與之相反，應用研究項目的投入則可強化正向促進作用。

4.2 地區(qū)制度環(huán)境的拓展性檢驗

定義Zone(當?shù)貐^(qū)為北京、上海、廣州、江蘇、天津、浙江以及海南時Zone為1，反之為0)，并將其引入模型，回歸結果見表4?？梢姈|部地區(qū)在資金獲取及人力資本上優(yōu)于非東部地區(qū)，在財政性科研經費投入的邊際效應遞減規(guī)律下，東部地區(qū)的科研基數(shù)投入相對較大，非東部地區(qū)的科研經費投入基數(shù)相對較小，最終體現(xiàn)為非東部地區(qū)的財政性科研經費對科研產出的促進作用凸顯。

表4 財政性科研經費與成果產出的地區(qū)差異

4.3 穩(wěn)健性檢驗

本文還對產出成果以及財政性科研經費投入等關鍵指標進行了系列敏感性測試，用對數(shù)化的系列科研成果產出與財政性科研經費投入來替代，回歸結果保持不變。此外，參考已有文獻做法，一方面通過滯后一期解釋變量，另一方面通過回歸過去三年加總的財政性科研經費投入與三年加總的科研產出，相關回歸結果穩(wěn)健不變。

5 研究結論與啟示

本文基于2004—2019年 《高等學?？萍冀y(tǒng)計資料匯編》披露的各省、市、自治區(qū)層面的數(shù)據(jù)，探究了政府對高等院?？蒲薪涃M投入與科研成果產出的關系以及其他配套措施、地區(qū)制度環(huán)境的交互作用，結果表明：無論是科研產出的數(shù)量還是質量，財政性科研經費對其均有一定促進作用，尤其是在人力資本相匹配、國際合作交流平臺搭建充分的配套措施下，財政性科研經費的產出促進作用更為凸顯，且相對于東部地區(qū)，財政性科研經費的投入產出效率在非東部地區(qū)更為顯著。

本文的研究啟示在于：①持續(xù)不斷地增加財政性科研經費的投入，尤其是對重要的攻關性問題的專項資金投入，是實現(xiàn)創(chuàng)新驅動的重要保障；②對于科研產出結果，需要綜合不同層面，兼顧科研產出的數(shù)量與質量來綜合評估財政性科研經費的使用效率；③科研經費的獲取主要由財政部、科技部、教育部等部門通過項目申報和立項審批進行，雖然財政科技投入規(guī)?？焖僭鲩L，但是通過描述性統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)其財政性科研經費分配布局存在一定程度上的 “馬太效應”，人力資本及國際合作科研相關活動也呈現(xiàn)出較大差異，進而對科研成果產出有較大影響，政府應根據(jù)地區(qū)發(fā)展的不平衡對科研經費的劃撥制定因地制宜的配套方案，對非東部地區(qū)的科研人員應給予增量性的科研財政劃撥 (如現(xiàn)行的地區(qū)項目就是很好的措施與方案)；④在財政性科研經費的申請、審批與使用過程中，應進一步簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、強化落實，改革和創(chuàng)新科研經費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以更好地激發(fā)廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性。