深化河北省農村土地制度改革的探索與思考

□文/張紅梅 張昀保

土地是農業(yè)生產的最重要生產要素，也是農民的“命根子”。農村土地制度是農村土地關系的總和，是農村經濟制度的最基本內容，在農業(yè)農村生產關系中占有重要地位。當前，河北省農業(yè)農村正在進行著一系列重大歷史變革，農業(yè)生產由傳統(tǒng)跨越為現(xiàn)代，農村社會由封閉轉變?yōu)殚_放，城鄉(xiāng)關系由分割轉化為融合。特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，農村土地制度必須適應新的形勢變化進行改革和完善，這是新時代賦予的新使命和新任務。因此，深入分析研究農村土地制度，把握好新時代農村土地制度改革的方向、重點任務具有重要的意義。

一、河北省農村土地制度改革發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十八大以來，黨中央作出一系列重大決策部署，初步構建了農村土地制度改革的“四梁八柱”，建立農村土地“三權分置”制度，基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證。河北省從2013年開始，通過一系列組合拳，農村土地改革取得了明顯成效。

1.承包地“三權分置”制度日趨完善?！叭龣喾种谩笔侵袊r村土地制度改革的一大創(chuàng)新之舉，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略途徑的重要途徑。河北省制定出臺了《關于農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權的基礎上，平等保護土地經營權。同時，利用5年時間積極開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，使農民吃上了“定心丸”，解決一批涉及土地的矛盾糾紛，促進農村和諧穩(wěn)定。

2.農村土地承包經營權有序流轉。河北省積極推進涉農縣鄉(xiāng)兩級流轉管理服務組織規(guī)范化建設，推廣應用流轉合同、流轉委托書等示范文本，實行流轉合同鄉(xiāng)村兩級備案制度。大力開展農村土地承包仲裁機構建設，健全糾紛調處機制，妥善解決流轉糾紛。依托農村土地經營權流轉服務中心、農村產權交易中心（所）等推動土地經營權流轉入市交易。全省現(xiàn)已建設農村產權流轉交易中心156家，實現(xiàn)了涉農縣全覆蓋。

3.農村土地制度改革試點不斷推進。2015年，河北省定州市被列為國家農村土地征收制度改革試點，此后又相繼增列為農村集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革試點，全面開展三項改革試點工作。試點工作開展以來，河北實現(xiàn)了農村集體經營性建設用地與國有建設用地在交易平臺、地價體系、交易規(guī)則、備案管理四方面的統(tǒng)一，特別是把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，作為推動供給側結構性改革的重要一環(huán)，在著力縮小征地范圍的同時，多措并舉保障土地要素供給，降低了產業(yè)用地成本。

二、河北省農村土地制度現(xiàn)存的主要問題

1.承包地“三權分置”制度仍需完善。從農村集體土地所有權落實主體上看，目前農村集體是農村土地所有權主體，但卻不能真正作為土地所有權的行使主體，直接對農村土地進行經營或管理。其次，承包農戶與經營主體之間利益存在沖突。承包農戶享有的承包權與經營主體的土地經營權是派生關系。當權利主體之間考慮問題的角度不一時，圍繞土地利益分配會展開博弈。此外，農村土地流轉規(guī)范程度也不高。農村土地流轉行為中，同村農戶以血緣、地緣等關系為紐帶，口頭允諾的情況較為普遍，而且流轉行為中一些關鍵性信息如流轉價格、期限、農業(yè)補助歸哪一方等均未明確，后期一旦發(fā)生糾紛，往往提供不了證明材料。

2.農村集體建設用地入市改革步伐緩慢。一方面，集體建設用地就地入市潛力有限。從定州試點情況看，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內的集體經營性用地，包括工業(yè)用地、房地產用地、商服用地等直接入市，問題不大。但遠離城鎮(zhèn)中心、第二、三產業(yè)發(fā)展落后的農村地區(qū)，其建設用地開發(fā)難度較大，價值并不突出。另一方面，入市收益分配不平衡。公共利益征地由政府反哺集體和農民，但集體經營性建設用地入市，如何由集體和農民反饋國家，兼顧國家、集體、個人多方利益，這方面目前沒有很好的制度安排。

3.農村宅基地改革困難重重。首先，宅基地自愿有償退出補償。受傳統(tǒng)觀念影響，以河北農村為例，即便是公職人員離鄉(xiāng)在城里工作，也有回“老家”養(yǎng)老觀念。一處宅基地如果退出也僅有3～5萬元的收益，很多人都不愿放棄。其次，退出宅基地再利用難度較大。從定州試點工作來看，退出的宅基地，如果復耕復種，需要先對土地進行平整，村集體需要為此支付一定費用，而且，這類新開墾的耕地需要連續(xù)耕種2年以上，土壤環(huán)境才能發(fā)生明顯改變。即使申請宅基地的本集體經濟組織成員獲得了退出的宅基地，在建房時，相比新宅基地，依然需要支付更多的費用。

三、深化河北省農村土地制度改革的路徑與對策

1.鞏固完善承包地“三權分置”制度。要落實好農村土地集體所有權，在鞏固好農村土地確權登記頒證成果的基礎上，加快推進確權登記頒證成果的應用。指導村集體經濟組織嚴格簽訂和完善農村土地承包合同，督促農村集體按程序在公開市場發(fā)包集體土地。要通過建立健全農村產權流轉交易市場，逐步探索建立進城落戶農民相關權益退出機制，鼓勵和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。要完善農村土地經營權流轉制度，積極培育和建立土地使用權流轉交易市場，加快縣級農村產權流轉交易中心建設。要制定完善產權流轉交易管理辦法，加強農村產權流轉交易服務和監(jiān)督管理。

2.激發(fā)農村集體建設用地入市改革的內生動力。要建立入市制度和監(jiān)管規(guī)則，加快制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見，將農村集體經營性建設用地入市與國有經營性建設用地交易一起納入統(tǒng)一的公共交易平臺，加快探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的農村集體建設用地基準地價體系和農村宅基地基準地價體系，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地在統(tǒng)一市場上的“同地同價”。要多渠道激發(fā)市場活力，在當前存量農村集體經營性建設用地入市與農村宅基地制度改革尚不能有效打通的背景下，可將存量其與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地綜合整治等政策組合運用，用好政策組合拳。

3.積極探索農村宅基地的權益保障與資源集約有效實現(xiàn)形式。要建立農村閑置宅基地自愿有償退出模式，對因原來歷史原因形成超標準占用農村宅基地或一戶多宅的，以及非本村成員通過繼承房屋等占有的宅基地，可由農村集體經濟組織牽頭，探索有償使用的有效實現(xiàn)路徑。要完善農村宅基地退出補償、復墾機制，積極探索進城落戶農民自愿有償退出或轉讓宅基地實現(xiàn)形式。對于宅基地空置率較高的村莊以及生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的村莊，可以實施易地搬遷，原村址或部分宅基地拆除復墾。整治復墾后產生的結余指標，根據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，在一定區(qū)域范圍內進行有償轉讓，實現(xiàn)土地指標利益的最大化，充分激活農村資源，為加快鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。