漁業(yè)船舶海上事故成因與對(duì)策分析

朱暉，陳淑娜

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023)

進(jìn)入21世紀(jì)，各國(guó)間以海洋為紐帶，增加彼此間的溝通和交流，通過(guò)加強(qiáng)海洋合作推進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展。與此同時(shí)，世界海運(yùn)量也在持續(xù)增長(zhǎng),各類(lèi)船舶數(shù)量急劇增加，海上交通狀況日趨緊張,船舶安全事故較以往發(fā)生的頻率也在增加[1]。

作為航海大國(guó)，自2012年中國(guó)陸續(xù)提出了“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”、“共建21世紀(jì)海上絲綢之路”等國(guó)家戰(zhàn)略，沿海各省市也相應(yīng)地積極推進(jìn)海上經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。截至2019年底，中國(guó)漁業(yè)船舶數(shù)量已達(dá)到73.12萬(wàn)艘，其中機(jī)動(dòng)漁船占比較大，約46.83萬(wàn)艘，非機(jī)動(dòng)漁船26.29萬(wàn)艘，漁業(yè)人口和漁業(yè)從業(yè)人員達(dá)1 828.2萬(wàn)人。但由于海上交通條件、船舶硬件設(shè)施等因素的影響，漁業(yè)船舶在海上因突發(fā)狀況造成財(cái)產(chǎn)和人身?yè)p害的事故不斷發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013至2015年期間，全國(guó)范圍內(nèi)，漁業(yè)船舶海上作業(yè)過(guò)程中遇險(xiǎn)事故共發(fā)生873起，約1 040人遇難死亡[2]。漁業(yè)作為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要發(fā)展行業(yè)，也是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，在給社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，漁民的人身安全也面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。

遼寧擁有大陸海岸線2 718.3 km，海域面積約15萬(wàn) km2，約300座漁港和40 000余艘漁業(yè)船舶，海洋漁業(yè)在遼寧的經(jīng)濟(jì)占比中一直居于重要地位，海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速[3]。根據(jù)遼寧省漁港監(jiān)督局2015—2019年對(duì)大連、丹東、錦州、營(yíng)口、盤(pán)錦、葫蘆島和綏中等地的漁業(yè)船舶海上事故的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2015年遼寧船舶遭遇海上事故59起，死亡70人；2016年71起，死亡122人；2017年59起，死亡86人；2018年31起，死亡26人；2019年37起，死亡14人(圖1)。

圖1 2015—2019年遼寧省漁業(yè)船舶海上事故統(tǒng)計(jì)

依據(jù)2005—2015年中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)遼寧省辦事處業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析得出，遼寧省漁業(yè)船舶海上事故中碰撞事故占54.7%；火災(zāi)事故占3.6%；擱淺事故占5.2%；風(fēng)災(zāi)事故占8.4%；觸損事故占18.1%；觸礁事故占6.9%；自沉事故占3.1%。漁業(yè)船舶事故種類(lèi)分析，見(jiàn)圖2。

圖2 2005—2015年漁業(yè)船舶海上事故種類(lèi)占比

在對(duì)漁業(yè)船舶事故的發(fā)生和船舶海上事故類(lèi)型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后，將漁業(yè)船舶海上事故成因分別總結(jié)為4個(gè)方面，分別是不良的作業(yè)環(huán)境、漁業(yè)船舶管理制度的缺陷、船東、船員的不安全操作及船舶本身存在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，各地政府不斷出臺(tái)相關(guān)政策文件關(guān)注漁業(yè)安全生產(chǎn)及管理，支持漁業(yè)安全生產(chǎn)工作，推進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，相關(guān)漁業(yè)部門(mén)在漁業(yè)生產(chǎn)安全管理方面做了大量工作，努力推進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。但各類(lèi)漁業(yè)生產(chǎn)安全事故仍然頻發(fā)，極大地?fù)p害了漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)人員的人身健康和財(cái)產(chǎn)安全及漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)域的穩(wěn)定。本研究依據(jù)2005—2015年中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)遼寧省辦事處業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、2015—2019年遼寧省漁港監(jiān)督局對(duì)大連、丹東、錦州、營(yíng)口、盤(pán)錦和葫蘆島等地的漁業(yè)船舶海上事故的統(tǒng)計(jì)資料，進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)分析，旨在明確漁業(yè)船舶海上事故成因，提出預(yù)防措施，減少海上安全事故的發(fā)生。

1 漁業(yè)船舶海上事故風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型

漁業(yè)船舶海上事故存在事故可預(yù)測(cè)性低，受作業(yè)環(huán)境影響、受人為因素影響大、事故后果嚴(yán)重等特點(diǎn)，漁業(yè)船舶海上事故風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)影響因素大致可以分為不良作業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(自然條件和航行條件)、人員操作風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、船舶自身風(fēng)險(xiǎn)四大類(lèi)。

1.1 作業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[4]

1.1.1 自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

導(dǎo)致中國(guó)海上事故頻發(fā)的自然災(zāi)害主要有氣象風(fēng)暴潮、海嘯、風(fēng)浪、海冰、大風(fēng)以及大霧天氣。這些自然災(zāi)害的的發(fā)生會(huì)嚴(yán)重影響漁船航行和生產(chǎn)安全，同時(shí)也會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。目前中國(guó)海洋監(jiān)測(cè)主要集中在中國(guó)近海，還存在部分的海洋災(zāi)害不能預(yù)測(cè)，有的雖然能夠預(yù)報(bào)，但受海上監(jiān)測(cè)信號(hào)的影響，實(shí)際情況與預(yù)報(bào)內(nèi)容差距大。海洋災(zāi)害主要特點(diǎn)是突發(fā)性、破壞性以及無(wú)法控制性。

圖3 2011—2019年海洋自然災(zāi)害直接財(cái)產(chǎn)損失和死亡人數(shù)情況

1.1.2 通航環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

地形、海況、礁石、淺灘、潮汐、流速、流向、航道狀況及通航密度、漁區(qū)漁網(wǎng)的分布等都會(huì)對(duì)漁業(yè)船舶通航造成影響。2014年《中華人民共和國(guó)航道法》的發(fā)布，對(duì)航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)及相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，以期保障航道暢通和通航安全，促進(jìn)水路運(yùn)輸發(fā)展。其中第35條提出禁止危害航道通航安全的行為，主要包括在航道內(nèi)設(shè)置漁具、傾倒砂石、泥土、廢棄物等危害航道通航安全的行為。《中華人民共和國(guó)航道法》的發(fā)布實(shí)施使?jié)O業(yè)船舶航道行駛的安全性有了一定的保障，但現(xiàn)實(shí)的航道情況仍存在大量的違規(guī)建設(shè)、違規(guī)傾倒等行為，原因在于《中華人民共和國(guó)航道法》對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定僅停留在責(zé)令改正、罰款、賠償?shù)冉?jīng)濟(jì)層面，并沒(méi)有對(duì)違法者造成較大的威脅和壓力；此外，隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持，海上作業(yè)船舶、海上工程建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，但海上通航環(huán)境建設(shè)卻未能同步，航道、港口建設(shè)滯后，尤其是在捕魚(yú)期，極易導(dǎo)致漁船碰撞、觸礁等事故的發(fā)生。

1.2 人員操作風(fēng)險(xiǎn)

漁業(yè)船舶海上事故的發(fā)生與船舶作業(yè)人員的安全操作有著密切的聯(lián)系，在漁民安全事故中，人員操作的不規(guī)范行為會(huì)給安全航行帶來(lái)諸多隱患?！督煌ò踩ā返谒恼聦?duì)船舶的航行、停泊及作業(yè)做了相關(guān)要求[5]， 1958年交通部、水產(chǎn)部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)非機(jī)動(dòng)船舶海上安全航行暫行規(guī)則》規(guī)定了非機(jī)動(dòng)船舶在海上運(yùn)輸、捕魚(yú)或者其他工作時(shí)，應(yīng)遵循安全航行規(guī)則。為保證漁業(yè)船舶航行作業(yè)的安全，規(guī)范漁業(yè)船舶值班標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部于1999年發(fā)布了《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》，規(guī)定了船長(zhǎng)、船員的值班規(guī)則及作業(yè)操作要求。雖然目前中國(guó)漁業(yè)相關(guān)法律對(duì)漁船海上作業(yè)提出了相應(yīng)的規(guī)則和要求，但通過(guò)對(duì)漁業(yè)船舶事故調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，一大部分事故是由船員的不當(dāng)操作引起，主要表現(xiàn)為瞭望不當(dāng)、船舶機(jī)動(dòng)設(shè)備操作不當(dāng)、判斷失誤、海況監(jiān)測(cè)情況有誤、通信聯(lián)絡(luò)失誤、號(hào)燈型號(hào)顯示不當(dāng)、未采取安全航速等。人為失誤是海上事故發(fā)生的主要原因，降低人為因素造成的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)船舶的航行安全至關(guān)重要。

1.3 船舶自身風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)漁業(yè)船舶導(dǎo)致事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，可承受海難事故等級(jí)低。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)的漁船在種類(lèi)分布上還存在大量的木質(zhì)結(jié)構(gòu)漁船，木質(zhì)漁船與鋼鐵結(jié)構(gòu)漁船相比，存在易燃、抗擊打能力弱及可抗風(fēng)力海浪等級(jí)低等特點(diǎn)，存在很多安全隱患。加之在此類(lèi)漁船中，還存在一部分漁船所有人人為降低漁船投入，建造或購(gòu)入不符合安全出廠標(biāo)準(zhǔn)的漁船，這種漁船在設(shè)計(jì)生產(chǎn)時(shí)往往僅憑出海經(jīng)驗(yàn)，并未根據(jù)安全生產(chǎn)圖紙進(jìn)行設(shè)計(jì)建造，且造船使用的材料也并非是通過(guò)安全檢驗(yàn)的產(chǎn)品，所以經(jīng)常在航行過(guò)程中發(fā)生機(jī)器失靈、甲板松動(dòng)裂開(kāi)、船體進(jìn)水等故障，一旦遭遇海難事故，船上人員生還可能性極低，會(huì)大大增加事故后果；第二，漁船老齡化嚴(yán)重。由于漁業(yè)安全教育不充分，導(dǎo)致部分漁民忽視或輕視漁船的適航能力，并未按期對(duì)漁船進(jìn)行維修和保養(yǎng)，加上漁船檢驗(yàn)部門(mén)、漁船停泊港口對(duì)漁船適航能力的檢查力度不夠、監(jiān)管不足，致使?jié)O船安全隱患的存在，漁船抗風(fēng)浪能力減弱，適航性能差；第三，未按要求配備通導(dǎo)設(shè)備。目前，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)的大型漁船已按照漁船改造指示配備了GPS、AIS、北斗導(dǎo)航、船用對(duì)講及單邊帶電臺(tái)等先進(jìn)通導(dǎo)設(shè)備，但事故通查顯示，仍存在部分漁船，尤其是小型漁船、“三無(wú)”漁船等為了減少漁船投入、躲避漁政部門(mén)的監(jiān)管未配備通導(dǎo)設(shè)備，這在很大程度上增加了漁船事故的風(fēng)險(xiǎn)。第四，安全救生設(shè)備配備不合格。主要表現(xiàn)在三方面：其一，救生設(shè)備“量”未達(dá)標(biāo)。部分漁船在配備救生設(shè)備時(shí)并未根據(jù)船上人員數(shù)量足額配備；其二，救生設(shè)備“質(zhì)”未達(dá)標(biāo)。部分漁船上的救生設(shè)備如救生衣、救生筏等破損、滅火器不能使用；其三，救生設(shè)備未單獨(dú)存放，船上物品擺放混亂[6]。

1.4 管理風(fēng)險(xiǎn)

1.4.1 執(zhí)法依據(jù)

1986年中國(guó)出臺(tái)了漁業(yè)管理的專(zhuān)門(mén)法律即《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》(后分別在2000年10月、2004年8月經(jīng)過(guò)兩次修訂)，為漁業(yè)養(yǎng)殖、捕撈、漁船管理等提供了法律依據(jù)，保障了海洋經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。其中明確規(guī)定了捕撈許可證制度，對(duì)違反捕撈作業(yè)規(guī)定的行為作出了懲罰性要求，但并未設(shè)置漁船準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，也未設(shè)置違反漁船準(zhǔn)入制度的懲罰性條款[7]。

中國(guó)漁業(yè)管理法規(guī)自頒布實(shí)施以來(lái)對(duì)漁業(yè)管理方面尤其是漁業(yè)船舶的管理提供了強(qiáng)有力的執(zhí)法依據(jù)，為漁業(yè)管理工作的規(guī)范化提供了有力保障。然而這些法律文件作為漁業(yè)執(zhí)法的重要依據(jù)，存在嚴(yán)重的滯后性?！吨腥A人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》于2009年發(fā)布實(shí)施，在第六章罰則篇中，大部分違反規(guī)定行為均處以500～2 000元罰款，相較于現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及消費(fèi)水平而言，違法成本低，不利于航道管理和保護(hù)，危害漁業(yè)船舶航行安全；《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》作為保證漁業(yè)船舶航行作業(yè)安全的規(guī)范性文件，自1999年11月8日頒布實(shí)施至今，已有20年的時(shí)間，期間也并未進(jìn)行有效修定，且該法律文件的大多數(shù)條款均屬于道德層面的約束，并未規(guī)定違反應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任[8]。

1.4.2 管理體制

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步整合了海洋漁業(yè)相關(guān)部委的職能，在很大程度上加強(qiáng)了對(duì)海洋漁業(yè)的綜合管理[9]。但本次機(jī)構(gòu)改革，將漁港、漁檢、漁監(jiān)等職能隸屬于不同部門(mén)，漁業(yè)執(zhí)法與海警的職能界定較為模糊，各地改革模式也各不相同[10]。以遼寧省為例，在政府機(jī)構(gòu)改革中，裁撤了省海監(jiān)漁政局，原省海監(jiān)漁政局大連分局機(jī)構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)到大連市，原省海監(jiān)漁政局錦州分局機(jī)構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)到錦州市，省級(jí)不設(shè)海洋和漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。沿海6市海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸不一，沿?？h(市)區(qū)海監(jiān)大隊(duì)分別轉(zhuǎn)隸到有關(guān)服務(wù)中心。原省海監(jiān)總隊(duì)、市海監(jiān)支隊(duì)、縣區(qū)海監(jiān)大隊(duì)的準(zhǔn)軍事化管理體系已經(jīng)解散。海警機(jī)構(gòu)成立后，涉海執(zhí)法職能與地方不明確，加之國(guó)家、省海監(jiān)執(zhí)法工作沒(méi)有牽頭機(jī)構(gòu)，海監(jiān)執(zhí)法職能模糊，海監(jiān)執(zhí)法處于停滯狀態(tài)。

此外，中國(guó)在漁船管理方面主要采用行政管理方式，單一的行政管理方式已與目前復(fù)雜的漁業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不相匹配。反觀日本、挪威等漁船管理建設(shè)歷史較長(zhǎng)久的國(guó)家在進(jìn)行管理時(shí)都預(yù)留了社會(huì)公眾參與的空間，通過(guò)社會(huì)公眾代表的協(xié)助管理和監(jiān)督，增強(qiáng)行政管理的有效性和管理決策的被認(rèn)可性。日本的漁船管理主要由農(nóng)林水產(chǎn)省水產(chǎn)廳及地方政府配套設(shè)置機(jī)構(gòu)的政府行政機(jī)關(guān)和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，除此之外都道府縣各層次的漁業(yè)協(xié)同組織類(lèi)的民間組織也對(duì)漁業(yè)管理工作予以協(xié)助[11]。挪威漁船管理也由挪威漁業(yè)及海岸事務(wù)部和挪威漁民協(xié)會(huì)(NFL)共同組成[12]。

1.4.3 執(zhí)法手段

目前中國(guó)漁業(yè)管理部門(mén)對(duì)漁船違反安全規(guī)定行為的處罰主要包括沒(méi)收、罰款、責(zé)令停止作業(yè)和吊銷(xiāo)證書(shū)等，較少涉及刑事責(zé)任承擔(dān)的問(wèn)題，違法成本低成為漁業(yè)安全工作的重大阻礙。《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》僅對(duì)船舶登記機(jī)關(guān)工作人員的違法行為追究刑事責(zé)任；《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》中雖對(duì)擅自拆除、改變船舶航行、作業(yè)等嚴(yán)重危害行為追究法律責(zé)任，但并未明確規(guī)定承擔(dān)刑事責(zé)任主體，為嚴(yán)格執(zhí)法、司法事務(wù)工作帶來(lái)嚴(yán)重不便。反觀英國(guó)，在《捕撈漁船條例》、《商船運(yùn)輸條例》等法律規(guī)定中對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)者、船長(zhǎng)及船員都規(guī)定了相應(yīng)的法律義務(wù)和法律責(zé)任。如違反《商船運(yùn)輸條例1996/75》，船東和船長(zhǎng)將被處以兩年以下監(jiān)禁和罰款或單處罰款的處罰等[13]。

2 漁業(yè)船舶海上事故成因分析

2.1 事故分析的理論基礎(chǔ)

事故致因理論是指通過(guò)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的安全事故進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查、整理和分析后，總結(jié)出事故的發(fā)生原因及與事故結(jié)果的牽連。目前的事故致因理論已經(jīng)由簡(jiǎn)單的線性致因模型、復(fù)雜的線性致因模型發(fā)展為系統(tǒng)性事故模型[14]，主要應(yīng)用在航空航天、原子能、海上漁業(yè)等事故危險(xiǎn)等級(jí)高的領(lǐng)域。其原理是在對(duì)引發(fā)事故的潛在因素檢查、分析后，總結(jié)梳理同種類(lèi)事故發(fā)生共同隱患所在，結(jié)合同種隱患做出預(yù)防性措施研究。系統(tǒng)安全理論是事故致因理論發(fā)展的最新成果，也是事故致因理論的核心所在[15]。系統(tǒng)安全強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中各組成物的獨(dú)立存在，由于人類(lèi)活動(dòng)存在主觀性，很難保證系統(tǒng)工程內(nèi)部不出現(xiàn)引發(fā)事故的隱患，但是只要盡可能地避免各危險(xiǎn)源的鏈接，就會(huì)大概率規(guī)避事故的發(fā)生[16]。

隨著各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是生產(chǎn)方式的階段演進(jìn)，事故致因理論在不同的社會(huì)發(fā)展階段有不同的理論表現(xiàn)。

2.1.1 單因素事故致因理論階段

單因素事故致因理論也可稱(chēng)其成為事故傾向性理論。20世紀(jì)初在Greenwood、Woods、Newboid和Farmer等學(xué)者對(duì)不同種類(lèi)工種發(fā)生事故的頻率和危險(xiǎn)度進(jìn)行研究后逐漸形成的理論，也是最早完整地將事故發(fā)生機(jī)理進(jìn)行表達(dá)、描述的理論[17]。主要強(qiáng)調(diào)人為因素對(duì)事故發(fā)生的影響度，通過(guò)嚴(yán)格挑選求職人員和解雇事故頻發(fā)傾向者來(lái)減少甚至避免事故的發(fā)生。早期形成的單因素事故致因理論顯然過(guò)于片面，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了主體對(duì)事故發(fā)生的影響程度，而忽視了環(huán)境、管理、硬件設(shè)施等對(duì)事故發(fā)生而產(chǎn)生的影響。

2.1.2 事故因果連鎖理論階段

與單因素事故致因理論不同，事故因果理論強(qiáng)調(diào)致使事故發(fā)生的各要素之間鏈?zhǔn)降姆磻?yīng)結(jié)果，海因里希事故因果連鎖理論、博德事故因果連鎖理論、亞當(dāng)斯事故因果連鎖理論都是其中最具代表性的理論[18]。

海因里希事故理論強(qiáng)調(diào)各事件發(fā)生之間的相互影響，認(rèn)為事故的發(fā)生是由各個(gè)獨(dú)立事件相互作用的結(jié)果[19]。該理論認(rèn)為導(dǎo)致事故發(fā)生的原因事件可以概括為五個(gè)方面，分別是遺傳及社會(huì)環(huán)境、人的缺點(diǎn)、人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)、事故、損害或傷害。為了更形象地描述事故發(fā)生的因果連鎖關(guān)系，其形象地比喻為多米諾骨牌：當(dāng)?shù)谝粋€(gè)骨牌被碰倒后，在任由其發(fā)展的情況下，其后面的骨牌會(huì)被相繼碰倒，進(jìn)而形成一個(gè)連鎖的“碰倒”反應(yīng)。但若及時(shí)將其中一塊可控的骨牌從連鎖反應(yīng)鏈中剔除，阻止其前后兩塊骨牌的連接，即可避免事故損害或傷害的發(fā)生。該理論認(rèn)為，遺傳及社會(huì)環(huán)境因素的倒塌，極有可能暴露作為主體的人的缺點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)施不安全的操作行為，若不及時(shí)加以控制，極易導(dǎo)致事故發(fā)生。海因里希事故多米諾骨牌示意圖見(jiàn)圖4。

圖4 海因里希事故多米譜骨牌示意圖

博德事故因果連鎖理論在海因里希事故因果連鎖理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合新出現(xiàn)的安全事故類(lèi)型，提出了新的事故因果連鎖。該理論認(rèn)為，引起事故發(fā)生最為關(guān)鍵的因素是主體在作業(yè)時(shí)沒(méi)有規(guī)范操作或物沒(méi)有達(dá)到安全狀態(tài)，究其本質(zhì)是因?yàn)楣芾砣藛T的管理能力不足導(dǎo)致事故隱患的產(chǎn)生[20]。該理論強(qiáng)調(diào)管理缺陷在引起事故發(fā)生因素中的重要地位。表面上看，不規(guī)范操作和不安全狀態(tài)是引發(fā)事故的直接原因，但管理出現(xiàn)失誤才是隱藏在其后的本質(zhì)原因。生產(chǎn)過(guò)程中潛在的不安全因素和不良環(huán)境、社會(huì)因素會(huì)影響管理上的判斷，進(jìn)而導(dǎo)致管理失誤。因此，事故的發(fā)生是由于物的不安全狀態(tài)和管理不當(dāng)出現(xiàn)“碰撞”，導(dǎo)致事故隱患的出現(xiàn)，所以提高管理人員的安全意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，彌補(bǔ)管理缺陷，是預(yù)防事故發(fā)生的核心重點(diǎn)，構(gòu)建事故預(yù)測(cè)示意圖圖5。

亞當(dāng)斯事故因果連鎖理論主要對(duì)引起事故發(fā)生的管理方面原因進(jìn)行了深入研究。亞當(dāng)斯認(rèn)為公司或項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)者和安全技術(shù)負(fù)責(zé)人員的管理失誤造成了操作者的不安全行為及生產(chǎn)作業(yè)過(guò)程中的不安全狀態(tài)。安全技術(shù)負(fù)責(zé)人員在管理工作中的差錯(cuò)或失誤、公司領(lǐng)導(dǎo)者的決策錯(cuò)誤對(duì)企業(yè)的安全管理工作具有決定性的影響，將直接影響到操作者的操作行為。亞當(dāng)斯的因果連鎖理論對(duì)分析漁業(yè)船舶安全事故的發(fā)生以及事故的預(yù)防有較好的借鑒作用，然而該理論對(duì)人的因素、工作條件和環(huán)境的因素較少涉及，運(yùn)用于漁業(yè)船舶安全管理具有一定的局限性[21]。但對(duì)亞當(dāng)斯事故因果連鎖理論的研究提醒我們管理體系的科學(xué)完整能夠最大程度避免和預(yù)防漁業(yè)船舶安全事故的發(fā)生。

2.2 事故致因理論在漁業(yè)船舶海上事故分析中的應(yīng)用

事故致因理論發(fā)展至今已有八十多年的歷史，理論研究也愈發(fā)成熟。隨著漁業(yè)船舶水上安全事故的頻繁發(fā)生，事故致因理論也開(kāi)始應(yīng)用于漁業(yè)船舶事故成因分析中，主要從“定性”和“定量”兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.2.1 關(guān)于定性的分析

通過(guò)對(duì)不同發(fā)展階段的事故致因理論進(jìn)行對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn)，博德事故因果連鎖理論最能夠反映漁業(yè)船舶水上安全事故的發(fā)生機(jī)理，能夠直接對(duì)漁業(yè)船舶水上安全事故的分析研究以理論指引。有學(xué)者認(rèn)為博德事故因果連鎖理論在分析水上安全事故時(shí)唯一不足之處在于缺少對(duì)環(huán)境因素在水上安全事故中影響力的分析和確定。對(duì)此,只需對(duì)博德事故致因理論進(jìn)行一定補(bǔ)充,即在漁業(yè)船舶水上安全事故的影響因素中加入“環(huán)境”因素和“不安全航行環(huán)境”因素，“環(huán)境”因素作為引起水上安全事故發(fā)生的間接因素，“不安全航行因素”作為引起水上交通事故發(fā)生的直接因素。也有學(xué)者認(rèn)為管理體制的缺陷是導(dǎo)致水上安全交通事故的根本原因，管理缺陷直接導(dǎo)致人員、船舶、環(huán)境等出現(xiàn)錯(cuò)誤。由此，管理因素作為導(dǎo)致事故發(fā)生的根本原因,而把船、船員、環(huán)境作為間接原因,對(duì)預(yù)防事故的發(fā)生具有指導(dǎo)意義[22]。

根據(jù)系統(tǒng)工程原理，水上安全系統(tǒng)是一個(gè)包含人員、船舶、環(huán)境等多種要素的復(fù)雜整體，其中任何一個(gè)要素出現(xiàn)問(wèn)題或缺陷都極易導(dǎo)致海上事故的發(fā)生。由此，可從整體論的角度出發(fā)，研究組成水上安全系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)間的關(guān)系及彼此的影響度，會(huì)更加準(zhǔn)確的窺探水上安全系統(tǒng)所存在的問(wèn)題?；诖耍饕獜膬蓚€(gè)方向出發(fā)：其一，將由人員、船舶、環(huán)境組成的水上安全系統(tǒng)的研究重點(diǎn)投射到人員與船舶的關(guān)系、人員與環(huán)境的關(guān)系、船舶與環(huán)境的關(guān)系三個(gè)方面，通過(guò)對(duì)三個(gè)子系統(tǒng)間相互作用的影響，分析水上安全事故的致因；其二，考慮管理因素在水上安全事故中的作用，重新架構(gòu)水上安全系統(tǒng)，將水上安全系統(tǒng)看成由船員、船舶、環(huán)境和管理構(gòu)成。系統(tǒng)工程原理是從整體內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)系出發(fā)，研究彼此間的影響程度,分析事故致因。

2.2.2 關(guān)于定量的分析

由于缺乏數(shù)據(jù)的支撐，僅僅運(yùn)用事故致因理論對(duì)漁業(yè)船舶海上事故進(jìn)行定性研究難以準(zhǔn)確判定影響漁業(yè)船舶海上事故發(fā)生的因素和成因。因此，在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出灰色系統(tǒng)理論，以進(jìn)行定量分析[23]。灰色系統(tǒng)理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“少數(shù)據(jù)”“貧信息”不確定性系統(tǒng)為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)安全事故進(jìn)行系統(tǒng)的整理分析后建立事故發(fā)生模型，進(jìn)而判斷導(dǎo)致事故發(fā)生的的主要因素和次要因素[24]。其內(nèi)容主要包括灰數(shù)運(yùn)算與灰色代數(shù)系統(tǒng)、灰色信息挖掘方法、灰色聚類(lèi)評(píng)估模型、系列灰色預(yù)測(cè)模型、多目標(biāo)加權(quán)灰靶決策模型、灰色博弈和灰色投入產(chǎn)出模型等。

借助灰色系統(tǒng)理論中的鄧氏關(guān)聯(lián)度，將2011—2015年的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)利用鄧氏關(guān)聯(lián)度計(jì)算公式進(jìn)行計(jì)算得出碰撞、觸損和觸礁的鄧氏關(guān)聯(lián)度結(jié)果均在0.9以上，其他事故種類(lèi)均在0.9以下，與漁業(yè)船舶事故發(fā)生起數(shù)關(guān)聯(lián)度最大的三個(gè)因素依次是碰撞、觸損和觸礁；在對(duì)碰撞、觸損、觸礁等事故類(lèi)型結(jié)合船險(xiǎn)數(shù)據(jù)材料中事故原因統(tǒng)計(jì)(船質(zhì)、船齡、人員操作等)利用鄧氏關(guān)聯(lián)度計(jì)算后得出：木質(zhì)漁業(yè)船舶較鋼質(zhì)漁業(yè)船舶有較低的災(zāi)害承載能力，具有較強(qiáng)的事故遭遇傾向；船齡在20年以上漁業(yè)船舶遭遇船舶事故的風(fēng)險(xiǎn)明顯高于20年以下船齡的漁業(yè)船舶；船東、船員的不安全行為是漁民傷殘事故的主要原因。

因此，基于事故致因理論對(duì)漁業(yè)船舶海上事故“定性”及“定量”兩方面的分析可知，不良作業(yè)環(huán)境(包括自然條件和航行條件)、漁業(yè)安全管理缺陷、船舶條件、人員的不安全作業(yè)行為是導(dǎo)致事故發(fā)生的主要原因。

2.3 漁業(yè)船舶海上事故防控理論

2.3.1 系統(tǒng)安全理論

系統(tǒng)安全包含生產(chǎn)過(guò)程從規(guī)劃到實(shí)施、控制的整體安全工作，由系統(tǒng)安全工程和系統(tǒng)安全管理兩部分組成。系統(tǒng)安全工程是應(yīng)用系統(tǒng)安全原理，檢查、總結(jié)、分析工程系統(tǒng)中存在的危險(xiǎn)因素，根據(jù)研究結(jié)論調(diào)整甚至阻斷各個(gè)安全隱患，從而減少危險(xiǎn)源的出現(xiàn)頻率、降低各危險(xiǎn)源發(fā)生作用的幾率，達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定的安全狀態(tài)[25]。系統(tǒng)安全管理是以系統(tǒng)安全工程對(duì)各類(lèi)危險(xiǎn)的分析、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)為研究理論和基礎(chǔ)，對(duì)危險(xiǎn)進(jìn)行消除和控制。系統(tǒng)安全管理的任務(wù)是建立現(xiàn)代安全管理體系，目前應(yīng)用最多的是PDCA循環(huán)管理模式[26]。該管理模式的基本思想是通過(guò)不斷、循環(huán)的進(jìn)行“計(jì)劃(P)、執(zhí)行(D)、檢查(C)、糾正(改進(jìn)A)”的活動(dòng)(圖6)，保證安全管理體系的持續(xù)更新，達(dá)到凈化安全管理體系，提高管理能力的作用。

2.3.2 危險(xiǎn)源與危險(xiǎn)源控制

危險(xiǎn)源指在系統(tǒng)安全中可能引發(fā)事故，造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)受損的潛在的活躍的非安全存在。事故發(fā)生對(duì)人身財(cái)產(chǎn)的影響程度與危險(xiǎn)源的能量、頻率緊密相連，據(jù)此，可將危險(xiǎn)源分為第一類(lèi)危險(xiǎn)源和第二類(lèi)危險(xiǎn)源。一起事故的發(fā)生并不是某一個(gè)或者某一類(lèi)危險(xiǎn)源作用的結(jié)果，只有當(dāng)?shù)谝活?lèi)危險(xiǎn)源釋放危險(xiǎn)物質(zhì)，第二類(lèi)危險(xiǎn)源恰恰破壞了對(duì)此危險(xiǎn)物質(zhì)的控制系統(tǒng)時(shí)，才會(huì)導(dǎo)致事故的發(fā)生[27]。所以，第一類(lèi)危險(xiǎn)源和第二類(lèi)危險(xiǎn)源不再是平行的直線，存在相交的點(diǎn)時(shí)才會(huì)引發(fā)事故。

運(yùn)用系統(tǒng)安全分析方法對(duì)歷年船舶海上事故進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，在漁業(yè)船舶水上安全事故中，不良環(huán)境的影響、人員的不安全行為、船舶的不安全狀態(tài)和管理上的缺陷都屬于事故隱患中危險(xiǎn)源的存在。要想防范事故的發(fā)生，對(duì)危險(xiǎn)源進(jìn)行控制和消除，應(yīng)該從制度建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防控入手，加強(qiáng)漁船安全監(jiān)管。

3 漁業(yè)船舶海上事故防控對(duì)策

3.1 消除引發(fā)事故危險(xiǎn)源的措施研究

3.1.1 建立海洋災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)警體系，加強(qiáng)航道整治

根據(jù)系統(tǒng)安全理論及對(duì)其在漁業(yè)船舶海上事故的應(yīng)用分析可知，航行環(huán)境、人員的不安全行為、船舶的不安全狀態(tài)和管理上的缺陷都是引發(fā)船舶事故的危險(xiǎn)源。

首先應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建海洋災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)警體系。漁業(yè)船舶水上作業(yè)安全對(duì)自然狀況有高度的依賴(lài)性。自然災(zāi)害的突發(fā)性、難以抵御性、損害嚴(yán)重性決定了對(duì)漁業(yè)船舶面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)的防控必須充分利用氣象科技和海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)對(duì)天氣風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，及時(shí)通知出海船舶做好惡劣天氣防御準(zhǔn)備[28]。但目前中國(guó)尚未建立完善的海洋災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)警體系,且現(xiàn)有的海洋災(zāi)害預(yù)測(cè)設(shè)備種類(lèi)較少、預(yù)測(cè)信息準(zhǔn)確性較低、預(yù)測(cè)內(nèi)容還不夠具體、預(yù)測(cè)時(shí)間較長(zhǎng)、速度較慢、可監(jiān)測(cè)范圍有限,無(wú)法滿足海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)需求。因此，為促進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我們必須盡快建立海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)，增強(qiáng)海洋災(zāi)害的監(jiān)測(cè)能力,根據(jù)歷年海洋災(zāi)害的發(fā)生路徑，在海洋災(zāi)害的高發(fā)區(qū)、重點(diǎn)航線區(qū)、受災(zāi)嚴(yán)重區(qū)等投入海洋觀測(cè)站建設(shè)，加大海洋測(cè)量船、浮標(biāo)、潛標(biāo)的投入,利用衛(wèi)星遙感技術(shù)、聲學(xué)等手段,在海平面監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上加快海洋立體監(jiān)測(cè)技術(shù)的建設(shè)[29]。

其次，加強(qiáng)對(duì)航道的整治。《中華人民共和國(guó)航道法》、《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》對(duì)航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和管理等方面作出具體規(guī)定，包括航道疏浚、清障、修補(bǔ)損毀航道、危害航道通航安全的禁止性行為及相關(guān)法律責(zé)任。但目前中國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)有的通航條件已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足漁業(yè)船舶的航行發(fā)展，且私自占用航道影響交通狀態(tài)的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。對(duì)此，可從以下方面進(jìn)行完善：第一，根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，重新規(guī)劃建設(shè)航道線路，以滿足中國(guó)漁業(yè)船舶的發(fā)展需求；第二，漁業(yè)相關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)定期對(duì)航道進(jìn)行疏通清理，除繼續(xù)貫徹“誰(shuí)造成礙航誰(shuí)恢復(fù)通航”的原則外，加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)責(zé)令相關(guān)責(zé)任人拆除或改建礙航建筑物恢復(fù)通航；第三，《中華人民共和國(guó)航道法》、《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》中違規(guī)責(zé)任人法律責(zé)任的承擔(dān)主要是以責(zé)令改正、罰款等形式，違法成本相對(duì)較低，且在所發(fā)生的漁業(yè)船舶事故中因通航環(huán)境不良造成的事故不在少數(shù)，法律也并未規(guī)定由此造成損失所承擔(dān)的賠償責(zé)任所依據(jù)的賠償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)法律應(yīng)予以補(bǔ)充。

3.1.2 強(qiáng)化船東、船長(zhǎng)主體責(zé)任，加強(qiáng)安全執(zhí)業(yè)培訓(xùn)

船員安全操作是避免漁業(yè)船舶海上事故發(fā)生的有效保障。在事故致因理論中，無(wú)論是單因素事故致因理論階段，還是事故因果連鎖理論階段，都強(qiáng)調(diào)人為因素對(duì)船舶海上事故的影響度。因此嚴(yán)格船員操作規(guī)范性，提高船員應(yīng)急反應(yīng)力是消除因人為因素引起漁業(yè)船舶事故這一危險(xiǎn)源的有效途徑。

(1)強(qiáng)化船東、船長(zhǎng)主體責(zé)任

《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》將船長(zhǎng)定義為指揮一條船的人[30]，《中華人民共和國(guó)海商法》也從船長(zhǎng)的職責(zé)角度將船長(zhǎng)定義為負(fù)責(zé)船舶的管理和駕駛的人?？梢?jiàn)，在海上航行中，船東、船長(zhǎng)作為漁船安全作業(yè)的重要指揮者、漁業(yè)船舶安全事故的主要責(zé)任人，必須明確其責(zé)任主體地位[31]。漁船船籍港所在地的漁業(yè)漁政部門(mén)要與船東、船長(zhǎng)簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)，督促船東、船長(zhǎng)必須按照規(guī)定配備救生衣、救生筏、滅火器、通訊導(dǎo)航等安全裝備，定期檢查。另外，明確船東、船長(zhǎng)的法律地位，在處理船上緊急事務(wù)時(shí)，船東、船長(zhǎng)可享有一定處分權(quán)，同時(shí)也應(yīng)在《中華人民共和國(guó)海商法》中規(guī)定船東、船長(zhǎng)濫用職權(quán)行為的相關(guān)罰則[32]。

(2)加強(qiáng)安全執(zhí)業(yè)培訓(xùn)

安全管理中人為因素尤為重要，船員作為漁業(yè)中不可缺少的一部分，船員自身工作質(zhì)量的好壞對(duì)漁業(yè)有著直接性的影響。韓國(guó)作為漁業(yè)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展國(guó)，在漁船漁港管理、船員培訓(xùn)方面積累了許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。韓國(guó)為船員培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)成立了韓國(guó)海洋水產(chǎn)研修院[33]，該院在課程上注重理論與實(shí)踐的結(jié)合[34]，引進(jìn)了許多先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備，大大提高了船員的職業(yè)素質(zhì)，降低了人為因素導(dǎo)致漁船事故的概率，為漁船安全保駕護(hù)航。中國(guó)在海洋漁業(yè)發(fā)展的重要時(shí)期，應(yīng)該重視可控制因素中船員的職業(yè)素養(yǎng)，以提高培訓(xùn)質(zhì)量、嚴(yán)格考核為原則，重視理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐的結(jié)合，突出對(duì)“三新船員”(指新上船，新持證，新上崗的船員)的培訓(xùn)[35]。對(duì)船員的安全執(zhí)業(yè)培訓(xùn)應(yīng)以提高培訓(xùn)質(zhì)量、嚴(yán)格考核為原則，突出對(duì)“三新船員”的培訓(xùn)。

(3)嚴(yán)格安全操作規(guī)范

《漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》、《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則(試行)》中規(guī)定了船員在海上作業(yè)過(guò)程中，必須要嚴(yán)格遵守相關(guān)的技術(shù)操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，高度重視海上安全。在現(xiàn)實(shí)事故案例中，往往存在因?yàn)槌龊Ｇ拔磳?duì)船舶安全情況進(jìn)行檢查留下安全隱患。因此，漁業(yè)人員(主要是船長(zhǎng)及船員等出海作業(yè)人員)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》及《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定》等要求，對(duì)漁業(yè)船舶的適航條件及機(jī)械設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行安全隱患排查，確保船舶出海前各設(shè)備可正常運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，在漁業(yè)船舶作業(yè)過(guò)程中，嚴(yán)格按照《漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則》、《農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶航行值班準(zhǔn)則(試行)》的要求進(jìn)行作業(yè)[36]，所有技術(shù)操作均由具備資格證書(shū)人員進(jìn)行，在進(jìn)行關(guān)鍵操作或緊急情況時(shí)，須由資深人員操作或在其監(jiān)督下完成，防止誤操作的發(fā)生，保證漁業(yè)船舶航行安全。

3.1.3 實(shí)施船籍港和靠泊港共管機(jī)制

沿海各級(jí)漁業(yè)漁政管理部門(mén)在細(xì)化船籍港和靠泊港監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，要重點(diǎn)建設(shè)二者聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，重視安全監(jiān)管?？坎锤垡獓?yán)厲打擊未達(dá)到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的漁船出港作業(yè)，加強(qiáng)進(jìn)出港漁船的檢查力度，對(duì)于漁船違法違規(guī)行為要嚴(yán)格查處；船籍港要重視、加強(qiáng)對(duì)漁船生產(chǎn)的檢驗(yàn)，最大程度的警惕和防止?jié)O船在航行作業(yè)中的危險(xiǎn)操作，諸如疲勞駕駛、無(wú)人值守、疏忽瞭望等行為。

3.2 管理風(fēng)險(xiǎn)防控措施

3.2.1 完善漁民與漁業(yè)安全管理機(jī)制

目前在漁業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家已經(jīng)建構(gòu)了成熟的公眾參與制度。其中，挪威作為海洋漁業(yè)強(qiáng)國(guó)，在漁業(yè)管理方面已經(jīng)形成較為成熟的管理模式，特別是社會(huì)公眾參與漁業(yè)治理方面。挪威漁民協(xié)會(huì)是一個(gè)由漁民自愿組成的獨(dú)立的全國(guó)性組織，在漁民遇到經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，代表漁民主張相關(guān)權(quán)利[37]。日本的漁業(yè)管理以其在20世紀(jì)初制定的《漁業(yè)法》為基本依據(jù)，除由農(nóng)林水產(chǎn)省水產(chǎn)廳、地方政府配套設(shè)置機(jī)構(gòu)的政府行政機(jī)關(guān)管理外，增加以都道府縣各層次的漁業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織協(xié)同管理，參與漁業(yè)船舶檢驗(yàn)工作，一方面減輕政府部門(mén)工作，另一方面監(jiān)督政府工作。結(jié)合中國(guó)目前漁業(yè)管理現(xiàn)狀和未來(lái)建設(shè)要求，漁業(yè)管理部門(mén)應(yīng)在漁業(yè)管理中逐步提高社會(huì)公眾代表的參與度，通過(guò)漁業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織不斷擴(kuò)大漁民參與的范圍和深度，并加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)安全的了解和重視。

3.1.2 制定更加科學(xué)合理的航道管理規(guī)范

隨著世界各國(guó)對(duì)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重視和中國(guó)海運(yùn)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，海上航道的再規(guī)劃建設(shè)不可避免。多個(gè)水資源開(kāi)發(fā)程度較高的國(guó)家都十分重視航道的建設(shè)和規(guī)范，把航道航運(yùn)置于重要位置。其中，德國(guó)在水資源開(kāi)發(fā)的各個(gè)流程中都將航道利益放在優(yōu)先級(jí)，荷蘭也將航道保護(hù)、航運(yùn)安全放在水資源開(kāi)發(fā)的首位[38]，且極為關(guān)注航道建設(shè)和航道規(guī)范制定，通過(guò)規(guī)劃海上航道、開(kāi)挖運(yùn)河，對(duì)于事故多發(fā)地段，會(huì)進(jìn)行科學(xué)分析，提出整改方案，以此消除危險(xiǎn)因素[39]。目前中國(guó)對(duì)漁業(yè)船舶的檢驗(yàn)、船員的操作規(guī)則方面提出了一定要求，但并未對(duì)漁業(yè)船舶海上航行狀態(tài)作出規(guī)定。漁業(yè)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性的海上交通管理措施，嚴(yán)格依據(jù)所在航道實(shí)際情況制定船舶航行速度、載重、通行等規(guī)定，同時(shí)也要對(duì)海上危險(xiǎn)行駛行為進(jìn)行規(guī)制，如禁止船舶追越行駛、禁止不符合航行條件船舶行駛、禁止駕駛?cè)藛T無(wú)證駕駛等，確保船舶安全航行[40]。

3.1.3 細(xì)化法律責(zé)任主體承擔(dān)，完善刑罰銜接制度

目前，中國(guó)漁業(yè)法律法規(guī)對(duì)嚴(yán)重違法行為規(guī)定了刑事責(zé)任的承擔(dān)，但“以罰代刑”問(wèn)題較為嚴(yán)重，主要原因在于相關(guān)法律法規(guī)的不完善，規(guī)定較為寬泛，給執(zhí)法帶來(lái)不便，打壓了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)移送案件的積極性[41]。由此，首先應(yīng)細(xì)化漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)中法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。借鑒韓國(guó)《船員法》的規(guī)定，明確船長(zhǎng)、船員及船舶所有人的職責(zé)。其中，要求船舶所有人應(yīng)與船長(zhǎng)、船員訂立勞動(dòng)合同，并按時(shí)支付薪資，保證滿足船舶、船長(zhǎng)、船員的適格條件及船員人數(shù)，違反相關(guān)規(guī)定則處以一定刑罰或罰款；對(duì)船長(zhǎng)違反規(guī)定改變航線、未遵守安全操作規(guī)定指揮失誤、放縱船員不安全操作等行為處以罰款等行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的承擔(dān)刑事責(zé)任；船員應(yīng)服從船長(zhǎng)指揮，違反相關(guān)規(guī)定同樣承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[42]。其次，漁業(yè)違法行為可能兼具行政違法和刑事違法雙重違法性，雙重責(zé)任的承擔(dān)就需要行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的構(gòu)建，尤其是刑罰銜接程序的安排。因此，應(yīng)確定刑事責(zé)任有限優(yōu)先適用原則和適用情形，克服以罰代刑的現(xiàn)象。同時(shí)，規(guī)定詳細(xì)的案件移送程序，包括移送的主體、標(biāo)準(zhǔn)、流程和期限等[43]。

4 結(jié)論

利用事故致因理論對(duì)漁業(yè)船舶海上事故的成因進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn)，造成漁業(yè)船舶安全事故的原因可歸納為“人、物、環(huán)境、管理”四個(gè)方面，即“人的不安全技術(shù)操作”、“物的不安全狀態(tài)(漁業(yè)船舶本身)”、“不可抗力的外在自然環(huán)境和船舶航行條件”以及“安全管理”上的缺失和不足。漁業(yè)安全管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要應(yīng)對(duì)不同的安全風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《加強(qiáng)漁業(yè)船舶安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作實(shí)施方案》，明確提出12項(xiàng)主要任務(wù)和20項(xiàng)具體工作，要求加強(qiáng)漁業(yè)船舶安全風(fēng)險(xiǎn)防控。只有從源頭加以防控，提出有針對(duì)性的防控措施，切實(shí)加強(qiáng)漁業(yè)安全“三線一體系”建設(shè)，才能有效縮小漁業(yè)安全管理的范圍、降低漁業(yè)安全管理難度，保障漁民海上作業(yè)安全，減少漁民經(jīng)濟(jì)收入的流失，促進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。