數(shù)字公安：基本邏輯、治理方式與實(shí)踐進(jìn)路

張 明

（北京警察學(xué)院，北京 102202）

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”的快速發(fā)展，推進(jìn)數(shù)字治理，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)已成為黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)。2022 年4 月，中央全面深化改革委員會(huì)第25 次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；同年6 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這標(biāo)志著我國(guó)從電子政務(wù)發(fā)展到數(shù)字政府階段。作為國(guó)家重要的刑事司法部門和行政執(zhí)法部門，公安機(jī)關(guān)將積極推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全面向數(shù)字公安機(jī)關(guān)（本文簡(jiǎn)稱“數(shù)字公安”）邁進(jìn)。數(shù)字公安的基本邏輯是什么？數(shù)字公安的主要治理方式是什么？如何推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型？這些問(wèn)題需要進(jìn)行深入探索，以利于從理論層面解釋數(shù)字公安，進(jìn)而推動(dòng)數(shù)字公安實(shí)踐向正確方向發(fā)展。本文將努力闡釋這幾個(gè)問(wèn)題，以期數(shù)字公安建設(shè)能更好地遵循整體治理的理論邏輯和實(shí)踐邏輯。

一、整體治理：數(shù)字公安的基本邏輯

中央深改委明確提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，提升跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)水平”［1］，要求實(shí)現(xiàn)“縱向到底，橫向到邊”，建設(shè)“整體性政府”。實(shí)踐中，“一站式服務(wù)”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”“接訴即辦”等平臺(tái)建設(shè)，遵循的是整體治理的邏輯，都在努力建設(shè)“整體性政府”。從貫徹落實(shí)中央指示要求出發(fā)，數(shù)字公安建設(shè)，需要按照整體性政府的邏輯，推進(jìn)整體治理。

（一）理論邏輯

新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，整體治理的改革運(yùn)動(dòng)成為主流。20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，“治理革命”席卷全球，“重塑政府”“善治”“多中心治理”等詞匯不絕于耳，被稱之為新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革歷時(shí)二十多年之后，尋找“公共部門協(xié)調(diào)與整合機(jī)制”的改革運(yùn)動(dòng)開(kāi)始出現(xiàn)，相關(guān)詞匯有“整體性治理”“整體政府”“協(xié)同治理”“網(wǎng)絡(luò)化治理”等等。這一理論最早由英國(guó)學(xué)者?？怂?997 年提出。

現(xiàn)有政府組織，包括公安機(jī)關(guān)，均是根據(jù)功能將中央政府或政府部門劃分若干地域、若干部門，即現(xiàn)在省、市、縣、鄉(xiāng)和部、省廳、市局、縣局，形成一套完整的科層制組織結(jié)構(gòu)。它在提升管理和服務(wù)效率的同時(shí)，也帶來(lái)了被稱之為“碎片化治理”的問(wèn)題：典型的如，執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間互相轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題和成本，項(xiàng)目矛盾，（任務(wù)）重復(fù)，互相沖突的目標(biāo)，缺乏先后順序，對(duì)需求的回應(yīng)有限制地排斥，服務(wù)的不可獲得以及其實(shí)用性混淆不清，服務(wù)的提供者和創(chuàng)造者之間存在縫隙，等等，亟待通過(guò)新的理論與實(shí)踐加以解決。

整體治理從一開(kāi)始就堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，為解決“碎片化治理”而生。它是在政府治理過(guò)程中，不斷對(duì)新公共管理模式下政府服務(wù)裂解性和政府管理碎片化進(jìn)行反思與修正基礎(chǔ)上逐漸形成的治理模式。它“著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”［2］，注重全局戰(zhàn)略和整體思維，關(guān)注協(xié)調(diào)、合作與整合，凸顯治理層級(jí)、治理功能和公私部門的整合，以及碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合，為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)，充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體性治理模式。

（二）實(shí)踐邏輯

從數(shù)字公安的實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)一直圍繞履行新時(shí)代使命任務(wù)，為提升人民群眾安全感、幸福感、獲得感而努力。各地公安機(jī)關(guān)大量業(yè)務(wù)已經(jīng)搬到網(wǎng)上，已在很大程度上實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)的融合，公安組織形態(tài)從單純的物理的、實(shí)體的存在變成虛擬的、網(wǎng)絡(luò)的公安，與實(shí)體公安并存，努力實(shí)現(xiàn)人民群眾“最多跑一次”、甚至“一次都不用跑”，整體治理的效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但是，在數(shù)字公安建設(shè)進(jìn)程中，組織“邊界”的壁壘、甚至“矛盾”也開(kāi)始顯現(xiàn)：

一是扁平化的要求與科層制的現(xiàn)實(shí)之間的“矛盾”。數(shù)字公安要求管理層次減少，消除層次溝通成本和信息成本，依靠科技手段逐步實(shí)現(xiàn)扁平化，以滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，不斷提升人民群眾獲得感。而科層制則呈現(xiàn)出典型的金字塔結(jié)構(gòu)，審批權(quán)、決策權(quán)向上集中，這就使得基層民警只是在線接受材料而無(wú)權(quán)處理，需要逐級(jí)上報(bào)審批，再逐級(jí)返回到基層民警，溝通成本上升，工作效率沒(méi)有提高，這與數(shù)字公安的初衷相悖。

二是數(shù)據(jù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的組織“壁壘”。數(shù)據(jù)部門可能是政府部門，也會(huì)是企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等組織，手里掌握著從不同渠道收集整理的海量數(shù)據(jù)。由于組織是有邊界的，業(yè)務(wù)部門若想獲取數(shù)據(jù)，需要通過(guò)合作等方式取得，一般而言很有難度。即便都是政府部門，由于數(shù)據(jù)部門和業(yè)務(wù)部門的組織壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通也有困難。在新冠疫情防控初期，由于短期無(wú)法實(shí)現(xiàn)與部分政府部門的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，交通管控工作完全依靠人工查驗(yàn)，曾經(jīng)導(dǎo)致交通運(yùn)輸線大量擁堵而為人民群眾詬病。當(dāng)然，個(gè)別地方也出現(xiàn)過(guò)數(shù)據(jù)部門低效率而被問(wèn)責(zé)的情況。

三是各地區(qū)各部門之間的組織“壁壘”。由于公安機(jī)關(guān)實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的領(lǐng)導(dǎo)體制，公安部建立的數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)，各地公安機(jī)關(guān)均擁有使用權(quán)限，而各地區(qū)自行建立的數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)權(quán)限往往僅限本地區(qū)使用，這樣一來(lái)，各地區(qū)、各部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的溝通成本大幅提升。同時(shí)，即便同一公安機(jī)關(guān)，不同業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的數(shù)據(jù)庫(kù)，也難做到互聯(lián)互通，比如，交警的數(shù)據(jù)庫(kù)，派出所民警若想使用，在履行各種審批手續(xù)后，方可授權(quán)使用，溝通審批程序復(fù)雜。

四是線上流程與線下辦理之間的“矛盾”。人民群眾在線申請(qǐng)辦理的事項(xiàng)，正常情況下，根據(jù)線上流程辦理，各環(huán)節(jié)的主辦民警（或領(lǐng)導(dǎo)干部）根據(jù)工作分工、權(quán)限開(kāi)展接受、審核、審批等工作，全部在線完成。但在很多地方，除了接受各種材料外，許多環(huán)節(jié)還是按線下流程辦理，溝通成本大幅上升，民警的工作量不僅沒(méi)降低，反而在增加。

上述這些“壁壘”“矛盾”還時(shí)常疊加，發(fā)生“外溢”，極易引發(fā)低效率事件，既影響公安形象，又招致人民群眾不滿，甚至影響公安機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系。這些“壁壘”“矛盾”，是“碎片化治理”的直觀體現(xiàn)，它是科層制組織結(jié)構(gòu)沒(méi)有隨著科技進(jìn)步而改革調(diào)整的結(jié)果。同時(shí)，隱藏在科層制組織結(jié)構(gòu)之中的部門和地方本位主義，使得組織壁壘、技術(shù)壁壘更加難以消除。在部門和地方本位主義思想驅(qū)使下，個(gè)別部門難以割舍現(xiàn)有利益，致使該上線的無(wú)法上線或者只上線一半，該下放的權(quán)力無(wú)法下放或者前放后收；個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部將本地區(qū)本部門獲取的數(shù)據(jù)視為部門利益，以“保密”為由不開(kāi)放或者設(shè)置條件開(kāi)放；不當(dāng)?shù)目?jī)效考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制又易使領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有動(dòng)力去放權(quán)、共享數(shù)據(jù)；個(gè)別地區(qū)出于地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的考慮，在自己的“高墻深院”中關(guān)起門來(lái)搞改革創(chuàng)新，地區(qū)之間、上下級(jí)之間的溝通、合作較少，不利于全國(guó)公安系統(tǒng)“一盤棋”。結(jié)果是部門之間、地區(qū)之間難以有效協(xié)同，公安機(jī)關(guān)與企業(yè)、社會(huì)之間難以形成長(zhǎng)期合作機(jī)制。故數(shù)字公安建設(shè)亟須增強(qiáng)“全國(guó)公安一盤棋”的理念，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)地區(qū)合作、部門協(xié)同、跨界治理、科技融合，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)整體治理的效果。

二、數(shù)字治理：數(shù)字公安的主要治理方式

數(shù)字治理理論是公共管理、社會(huì)治理理論與數(shù)字技術(shù)結(jié)合的產(chǎn)物。按照其代表人物帕卻克·鄧?yán)S（Patrick Dunleavy）的觀點(diǎn)，數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在公共部門改革中的作用，從而實(shí)現(xiàn)公共部門扁平化管理，并逐步實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)的善治。他認(rèn)為數(shù)字治理的關(guān)鍵內(nèi)容包括：重新整合、逆部門化；顧客導(dǎo)向的組織重構(gòu)、流程再造、一站式服務(wù)等；行政運(yùn)行的電子化，提供電子服務(wù)，減少中間層，開(kāi)放數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)現(xiàn)自助辦理等［3］。我國(guó)學(xué)者把數(shù)字治理界定為：數(shù)字治理就是通過(guò)數(shù)字化、智能化手段賦能，促使社會(huì)治理向更加高效、更加科學(xué)、更加透明、更加民主、更加多元、更加包容、更加精細(xì)的方向發(fā)展［4］。雖然學(xué)術(shù)界在數(shù)字治理是否成為一種公共管理理論范式上尚未達(dá)成共識(shí)，但是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都認(rèn)可數(shù)字治理應(yīng)成為數(shù)字政府的主要治理方式。對(duì)照中央深改委、國(guó)務(wù)院先后發(fā)布的數(shù)字政府建設(shè)要求，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)公安數(shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)堅(jiān)持把數(shù)字治理作為數(shù)字公安的主要治理方式。

從數(shù)字公安的發(fā)展歷程看，從政府上網(wǎng)到電子警務(wù)，到情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)、數(shù)據(jù)警務(wù)，再到建設(shè)數(shù)字公安，數(shù)字治理的實(shí)踐已經(jīng)十分豐富，其內(nèi)容也基本形成。對(duì)照數(shù)字政府背景下建設(shè)數(shù)字公安的要求，數(shù)字治理包含三個(gè)層次的內(nèi)容：

（一）運(yùn)用數(shù)字進(jìn)行治理

運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理水平，就是要把數(shù)字技術(shù)作為治理的重要元素、重要工具。政府上網(wǎng)、電子警務(wù)，就是這一層次上的數(shù)字治理。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部通信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站的建立，是數(shù)字治理的重要基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)字技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，公安系統(tǒng)內(nèi)部開(kāi)展的數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)建設(shè)，執(zhí)法平臺(tái)、執(zhí)法終端和預(yù)警防控系統(tǒng)等硬件、軟件的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，大大提高了執(zhí)法辦案、社會(huì)管理和服務(wù)效率；而各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)發(fā)App 等平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“自助辦”“掌上辦”“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”，取得顯著治理成效，大大提升了人民群眾的安全感、幸福感和獲得感。

（二）對(duì)數(shù)字進(jìn)行治理

數(shù)字不僅僅是治理的重要元素、重要工具，它自身也是治理的對(duì)象。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法、管理和服務(wù)過(guò)程中，與其他組織合作執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法中收集、獲取的海量數(shù)據(jù)，形成龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)算力算法、模型工具等數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，進(jìn)行整理、分析、研判，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)融合，在執(zhí)法辦案、社會(huì)治安防控中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。從第五次警務(wù)革命的情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)，到今天大數(shù)據(jù)警務(wù)，“數(shù)據(jù)賦權(quán)”“數(shù)據(jù)賦能”，就是這一層次數(shù)字治理的重要內(nèi)容。北京市公安機(jī)關(guān)較早開(kāi)展的“整體防控”，搭建“四張防控網(wǎng)”，并推動(dòng)“精確指導(dǎo)”“精確打擊”，明確要求警力跟著“警情”走；各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)展社會(huì)治安預(yù)警預(yù)報(bào)，成立大數(shù)據(jù)工作專班或機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)，理順數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，推進(jìn)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)融合，努力實(shí)現(xiàn)公安治理的科學(xué)化、智能化、現(xiàn)代化；特別是在新冠疫情防控中，加強(qiáng)與其他組織的合作治理、協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，大大提高了疫情防控的精細(xì)化水平。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)調(diào)數(shù)字治理價(jià)值導(dǎo)向，回答好“數(shù)據(jù)為誰(shuí)服務(wù)”這一基本問(wèn)題，為履行好黨和人民賦予的新時(shí)代使命任務(wù)服務(wù)，為人民群眾安全感、幸福感和獲得感服務(wù)。安全作為數(shù)字公安的生命線，具有重要意義，技術(shù)、算法、模型不僅取決于工程師個(gè)人倫理，更取決于復(fù)雜的社會(huì)互動(dòng)。為此，應(yīng)正確處理好公開(kāi)與保密的關(guān)系，數(shù)據(jù)應(yīng)作為國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，最大限度地公開(kāi)與共享，努力實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理數(shù)字化、智能化；但也需要注意警務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性，涉及國(guó)家安全、社會(huì)安全、公共利益和個(gè)人隱私，一旦發(fā)生泄密，可能會(huì)給國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益造成不可挽回的損失。

（三）形成數(shù)字治理體系

數(shù)字治理，從根本上說(shuō)還是治理，按照中共中央、國(guó)務(wù)院的部署要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)努力建設(shè)與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字公安，為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供安全保障。為此，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)數(shù)字治理，避免陷入“技術(shù)決定論”。從實(shí)施“金盾工程”、發(fā)展電子警務(wù)開(kāi)始，信息技術(shù)便不僅僅是提升警務(wù)效能的工具，它已經(jīng)在推動(dòng)警務(wù)流程再造，特別是數(shù)據(jù)警務(wù)已經(jīng)深刻地影響了公安機(jī)關(guān)的治理理念、職責(zé)邊界、組織形態(tài)、履職方式乃至制度規(guī)則體系，公安業(yè)務(wù)重組、場(chǎng)景重構(gòu)、流程再造已經(jīng)蓄勢(shì)出發(fā)。原有的小修小補(bǔ)的改革，已經(jīng)難以適應(yīng)數(shù)字公安的要求，亟須進(jìn)行系統(tǒng)性重塑和整體性變革，這也符合整體治理的邏輯。

——線下線上融合、實(shí)體虛擬一體的公安機(jī)關(guān)終將形成。從組織形態(tài)看，越來(lái)越多的業(yè)務(wù)將依托統(tǒng)一的警務(wù)平臺(tái)辦理，公安機(jī)關(guān)作為實(shí)體的、物理的存在，已經(jīng)開(kāi)始向虛擬的、線上的公安機(jī)關(guān)發(fā)展，“無(wú)人政府”的說(shuō)法早已出現(xiàn)，未來(lái)警務(wù)中人民群眾將感受不到公安機(jī)關(guān)作為實(shí)體的存在。但是由于公安機(jī)關(guān)的武裝特性和司法屬性，作為實(shí)體將長(zhǎng)期存在，它會(huì)以實(shí)體與虛擬的融合、線上與線下的融合的形式存在。

——數(shù)字公安履職方式更加智能、快捷、高效。從組織職能看，執(zhí)法、管理和服務(wù)的職能雖然沒(méi)有發(fā)生變化，但每一項(xiàng)職能已然被賦予了新的內(nèi)容和新的履職方式，推進(jìn)智慧警務(wù)，數(shù)字化服務(wù)成為常態(tài)，智能化、服務(wù)型的數(shù)字公安機(jī)關(guān)將加快推進(jìn)，人民群眾將獲得更加便利、快捷、高效的服務(wù)，美好生活需要不斷得到滿足，安全感、幸福感和獲得感將持續(xù)提升。

——數(shù)據(jù)部門與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)同治理。從組織結(jié)構(gòu)看，雖然數(shù)字公安沒(méi)有改變“官僚制”的組織結(jié)構(gòu)，但新的組織結(jié)構(gòu)形式——事業(yè)部制已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，各地公安機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)專班或機(jī)構(gòu)、一站式服務(wù)中心，即屬于這一形式，盡管在很多地方它還屬于常設(shè)非在編機(jī)構(gòu)但實(shí)體運(yùn)行，但作為數(shù)據(jù)部門的牽動(dòng)作用正在積極發(fā)揮，與業(yè)務(wù)部門協(xié)同治理開(kāi)始初見(jiàn)成效。

——業(yè)務(wù)流程的融合與重塑積極推進(jìn)。從業(yè)務(wù)流程看，隨著“技術(shù)賦能”“技術(shù)賦權(quán)”，技術(shù)與業(yè)務(wù)已經(jīng)深度融合，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)警務(wù)流程改革和重塑的探索已經(jīng)開(kāi)展多年，交巡警合一、偵審合一、派出所與責(zé)任區(qū)刑警隊(duì)的“所隊(duì)”融合執(zhí)法等；“情指勤輿”一體化作為系統(tǒng)性重塑和整體性變革的重要改革舉措，在推進(jìn)整體治理、數(shù)字治理上發(fā)揮更重要作用。

三、組織變革：公安數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐進(jìn)路

加快數(shù)字公安建設(shè)，推進(jìn)公安數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅需要持續(xù)推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，而且需要推進(jìn)制度創(chuàng)新。從這個(gè)意義上講，組織變革將成為推動(dòng)公安數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要進(jìn)路，應(yīng)通過(guò)深化機(jī)構(gòu)、職能、流程、人員等方面改革，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度規(guī)則體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)組織的系統(tǒng)性重塑和整體性變革。

（一）組織結(jié)構(gòu)集中化、扁平化改革

有學(xué)者認(rèn)為，從企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)看，組織結(jié)構(gòu)扁平化不可避免，這意味著科層制的終結(jié)?？梢钥隙ǖ氖牵瑪?shù)字技術(shù)在推進(jìn)公安機(jī)關(guān)扁平化改革方面會(huì)起到積極作用，但從全世界政府和警察機(jī)構(gòu)改革看，科層制終結(jié)大概率不會(huì)出現(xiàn)，但為適應(yīng)數(shù)字公安的要求，改革科層制應(yīng)成為選項(xiàng)，這也符合我國(guó)漸進(jìn)式改革的路徑。

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，數(shù)字公安建設(shè)一定會(huì)涉及機(jī)構(gòu)改革。從數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，從20世紀(jì)90 年代各級(jí)政府建立信息中心，到2021 年底全國(guó)23 個(gè)省級(jí)政府、31 個(gè)城市建立了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)［5］，擔(dān)負(fù)起數(shù)字政府建設(shè)的職責(zé)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)也應(yīng)建立健全專門數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，以帶動(dòng)數(shù)字公安建設(shè)，在日常工作中明確數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)與指揮機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，按照“數(shù)據(jù)賦權(quán)”的要求，最大限度消除數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與指揮融合、數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)融合。同時(shí)，推動(dòng)承擔(dān)相近、交叉職能的部門、警種進(jìn)一步集中，深化大警種大部門改革，減少組織機(jī)構(gòu)間的“壁壘”，如一些地方公安機(jī)關(guān)推進(jìn)刑偵、經(jīng)偵、毒偵、技偵、網(wǎng)偵等“五偵合一”，將刑事執(zhí)法集中到一個(gè)大部門，減少了橫向溝通成本，提升了打擊合力和效率。

組織結(jié)構(gòu)的扁平化改革，既是數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的變化，也推進(jìn)著數(shù)字公安建設(shè)。數(shù)字化在很大程度上改變了原有的傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的信息傳輸渠道和模式，破除了墻壁和大門，中央政府、上級(jí)政府包括公安機(jī)關(guān)的政令警令可以第一時(shí)間發(fā)送到基層政府、公安部門，同時(shí)基層政府、公安部門、人民群眾的反饋也能迅速向上傳遞，這種傳遞渠道不再是單一的層級(jí)傳遞，而是多層次、全方位、網(wǎng)絡(luò)式渠道，處于不同層級(jí)、不同地域、不同部門崗位的民警也都能及時(shí)獲取較為完整的信息。因此，應(yīng)積極推進(jìn)扁平化改革，最大限度減少科層制結(jié)構(gòu)帶來(lái)的層級(jí)束縛，讓數(shù)據(jù)在各層級(jí)、各地區(qū)、各部門、各警種實(shí)現(xiàn)網(wǎng)狀流動(dòng)，這將提升公安決策、公安指揮、公安監(jiān)督、執(zhí)法和服務(wù)、警民互動(dòng)效率，也將實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨警種協(xié)同合作，進(jìn)而提升公安機(jī)關(guān)整體治理效能。

（二）組織職能的數(shù)字化改革

一是繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)有公安職能向網(wǎng)絡(luò)空間遷移。數(shù)字技術(shù)已經(jīng)開(kāi)始推動(dòng)公安組織形態(tài)向虛擬的、線上的存在形式發(fā)展，部分管理和服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)和審批。隨著算力算法的進(jìn)步和完善，公安機(jī)關(guān)應(yīng)推動(dòng)更多的算力算法在數(shù)字公安擴(kuò)大應(yīng)用，讓更多的管理和服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，最大限度提供便捷服務(wù)。同時(shí)，推動(dòng)“數(shù)字賦能”，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)好辦”。國(guó)內(nèi)部分城市如深圳、青島推出“秒批”，這一創(chuàng)新不僅僅提高了管理和服務(wù)效率，而且推進(jìn)了政府職能改革，是政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)智慧政府的重要改革舉措?！懊肱北澈螅粌H是算力算法應(yīng)用的深入和擴(kuò)大，更是探索“無(wú)人政府”的積極嘗試。從“無(wú)人超市”到“無(wú)人銀行”，再到“無(wú)人政府”，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。數(shù)字公安建設(shè)的未來(lái)，“無(wú)人審批”或成為重要改革方向之一。

二是通過(guò)“技術(shù)賦能”社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與業(yè)務(wù)融合，提升治理數(shù)字化、智能化水平。數(shù)字公安建設(shè)中，應(yīng)高度重視數(shù)據(jù)挖掘和研判預(yù)警工作，通過(guò)“技術(shù)賦能”，讓公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)精確指導(dǎo)、精確打擊。浙江省蕭山公安機(jī)關(guān)探索“未來(lái)派出所”，通過(guò)技術(shù)賦能、數(shù)智管控，推動(dòng)治理走向智理［6］。它的主要經(jīng)驗(yàn)和啟示：一要合作治理,將共建共治共享的理念應(yīng)用到數(shù)字公安建設(shè)中，與企業(yè)、社會(huì)合作治理，建設(shè)海量數(shù)據(jù)池;二要精確治理,建立多類型的數(shù)據(jù)模型，加強(qiáng)數(shù)據(jù)挖掘和研判預(yù)警,平臺(tái)預(yù)警后直接發(fā)送短信到民警數(shù)字終端，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放警力，讓警力跟著警情走。

三是重視和履行數(shù)字公安新職能。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)在數(shù)字公安建設(shè)中的廣泛應(yīng)用，“數(shù)字治理”職能，成為公安機(jī)關(guān)新職能。這一職能至少包括數(shù)據(jù)全生命周期管理、數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用、數(shù)據(jù)賦能社會(huì)治理、數(shù)字人才培養(yǎng)，數(shù)據(jù)安全、算力算法安全等。這些職能均需要設(shè)置崗位：在線上管理和服務(wù)越來(lái)越多，未來(lái)可能實(shí)現(xiàn)“秒批”“無(wú)人審批”的情況下，需要加強(qiáng)自動(dòng)審批背后算法的審查和監(jiān)督力度，這就需要設(shè)置算法審查官員；針對(duì)數(shù)據(jù)安全工作，也需要有數(shù)據(jù)安全官；數(shù)字公安整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)、日常運(yùn)行等工作，也需要探索設(shè)立首席數(shù)據(jù)官。此外，隨著數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)警察（而非網(wǎng)安警察）如網(wǎng)絡(luò)刑警、網(wǎng)絡(luò)治安警等警種隊(duì)伍也需要建立健全，以適應(yīng)數(shù)字公安的需要。

（三）業(yè)務(wù)流程重塑

“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”，就其本質(zhì)而言，是通過(guò)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)流程的再造或重塑，建設(shè)多個(gè)部門協(xié)同治理的平臺(tái)［7］。按照哈默（Hammer）的觀點(diǎn)，流程重塑，是技術(shù)推動(dòng)組織業(yè)務(wù)流程發(fā)生根本性變革［8］。數(shù)字公安，就是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門、跨警種協(xié)同合作，提升人民群眾的安全感、幸福感、獲得感。

一是堅(jiān)持“用戶導(dǎo)向”（或“顧客導(dǎo)向”）。流程重塑首先要解決理念重塑，解決數(shù)字公安建設(shè)為什么人服務(wù)的根本問(wèn)題，應(yīng)從“政府導(dǎo)向”“部門導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“用戶導(dǎo)向”“顧客導(dǎo)向”。數(shù)字公安建設(shè)不能貪圖本地區(qū)、本部門、本單位、本警種執(zhí)法和管理更加方便快捷，深陷“本位主義”，而應(yīng)堅(jiān)持便民利民、快捷高效的原則，通過(guò)人民群眾在平臺(tái)辦事的觀感和體驗(yàn)，提升人民群眾的滿意度和獲得感。應(yīng)堅(jiān)決擯棄“孫連城”式的懶政，看似什么都干了，卻忘了最根本的宗旨——為人民服務(wù)。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部流程也需要重塑，各類信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)要圍繞執(zhí)法和管理場(chǎng)景搭建，要服務(wù)民警執(zhí)法和管理，讓“客戶端”——民警用起來(lái)更加便利、快捷、高效。

二是整合“碎片化”流程，實(shí)行全流程重塑。應(yīng)整合碎片化流程，合并重復(fù)性流程，改善低效率流程，取消無(wú)效流程。數(shù)字公安涉及很多環(huán)節(jié)、地區(qū)、部門、警種和業(yè)務(wù)，甚至涉及與企業(yè)、社會(huì)的合作治理，因而流程重塑應(yīng)淡化各環(huán)節(jié)之間的界限，加強(qiáng)各流程之間的互聯(lián)互通，打破地區(qū)之間、部門之間的組織壁壘和信息壁壘，迅速響應(yīng)群眾需求，讓群眾能夠直達(dá)辦事部門、辦事民警。推進(jìn)線上流程線上“一站式”辦理，取消與線上流程銜接的線下流程，最大限度地方便人民群眾，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督、評(píng)估流程建設(shè)。從目前的業(yè)務(wù)流程建設(shè)情況看，沒(méi)能真正形成閉環(huán)，數(shù)字公安監(jiān)督、數(shù)字公安評(píng)估環(huán)節(jié)需要添加或完善，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字公安全流程重塑。

三是推進(jìn)審批權(quán)下移，朝著“無(wú)人審批”方向發(fā)展。流程重塑需要接待群眾辦事的民警，就是有權(quán)處理群眾需要的民警，但這與目前的科層制組織結(jié)構(gòu)之間有一定“沖突”。平臺(tái)受理群眾需求的民警只有受理權(quán)，決策權(quán)、審批權(quán)往往集中在“金字塔”的上部、甚至頂部。有必要推動(dòng)改革，實(shí)行權(quán)力下移，讓受理群眾需求的民警，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)要求和程序的事項(xiàng)有權(quán)去審批、去回復(fù)辦事群眾，縮短辦事流程。深圳、青島等地實(shí)行的“秒批”，未來(lái)有可能實(shí)現(xiàn)的“無(wú)人審批”，實(shí)際上都是審批權(quán)下移到受理端，由受理端的辦事人員審批，或者提前設(shè)置算法，由系統(tǒng)自動(dòng)審批。如此一來(lái)，數(shù)字公安監(jiān)督、數(shù)字公安評(píng)估環(huán)節(jié)就變得更加必要和重要，對(duì)各種審批進(jìn)行復(fù)核、抽查，對(duì)算法進(jìn)行審查，以免國(guó)家利益、公共利益和公民個(gè)人利益受到損失。

（四）培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部整體思維與跨界領(lǐng)導(dǎo)力

在數(shù)字公安建設(shè)背景下，傳統(tǒng)的組織壁壘與利益格局正在被打破，作為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)政治意識(shí)，從“地方本位主義”“部門本位主義”思想中解放出來(lái)，樹(shù)立“合作共治”理念，不斷學(xué)習(xí)整體治理、協(xié)同治理、跨界治理的新理論、新知識(shí)和新治理模式，增強(qiáng)整體意識(shí)、協(xié)同意識(shí)和跨界思維，不斷解決數(shù)字公安建設(shè)引發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)干部本領(lǐng)恐慌問(wèn)題。

首先，培養(yǎng)和提升領(lǐng)導(dǎo)干部跨界領(lǐng)導(dǎo)力，從數(shù)字公安建設(shè)的大局出發(fā)，不僅關(guān)心本地區(qū)、本部門數(shù)字公安建設(shè)、工作質(zhì)效提升，更要關(guān)注跨地區(qū)、跨部門工作機(jī)制構(gòu)建，跨地區(qū)、跨部門業(yè)務(wù)流程重塑或再造，通過(guò)完善頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃、健全溝通和磋商機(jī)制、構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系，不斷形成整體治理格局。應(yīng)從數(shù)字公安“個(gè)體戶”，轉(zhuǎn)向構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門協(xié)同發(fā)力，跨系統(tǒng)、跨領(lǐng)域資源共享，吸引企業(yè)和社會(huì)組織合作共贏的數(shù)字公安治理“共同體”。為此，既要理順公安系統(tǒng)內(nèi)不同地區(qū)、不同部門之間的關(guān)系，又要協(xié)調(diào)軍隊(duì)、法院、檢察院及政府其他部門等合作單位的關(guān)系，還要兼顧企業(yè)、社會(huì)組織的利益，最終達(dá)成共贏、多贏的目標(biāo)。

其次，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)。中共中央、國(guó)務(wù)院《加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，把提高領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字治理能力作為各級(jí)黨校(行政學(xué)院)的重要教學(xué)培訓(xùn)內(nèi)容。公安機(jī)關(guān)也應(yīng)把數(shù)字治理納入各級(jí)各類培訓(xùn)項(xiàng)目，融合人工智能、法學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等知識(shí)，邀請(qǐng)內(nèi)外部專家，開(kāi)設(shè)專題課程，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字意識(shí)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字治理能力。

（五）加強(qiáng)數(shù)字公安人才培養(yǎng)

人才作為第一資源，是強(qiáng)警的基礎(chǔ)，也是數(shù)字公安建設(shè)的重要保障。沒(méi)有高水平的人才隊(duì)伍，就沒(méi)有高水平的數(shù)字公安。數(shù)字公安運(yùn)行在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間，這就要求民警要能夠熟練應(yīng)用計(jì)算機(jī)，不會(huì)使用計(jì)算機(jī)將寸步難行。由于數(shù)字公安建設(shè)還處在建設(shè)初期，有很多理論問(wèn)題需要深入研究，以給數(shù)字公安實(shí)踐提供指導(dǎo)。數(shù)字公安涉及管理學(xué)、政治學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、公安學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科、多領(lǐng)域，教育部本科人才培養(yǎng)目錄僅有“數(shù)據(jù)警務(wù)技術(shù)”專業(yè)與之有一定關(guān)聯(lián)，全國(guó)僅有幾所院校招生、規(guī)模較小，并且過(guò)于強(qiáng)調(diào)“技術(shù)”，而忽視“治理”，因此，既不能滿足數(shù)字公安人才量的要求，也不能滿足質(zhì)的要求。其他如公安管理學(xué)、偵查學(xué)、治安學(xué)等專業(yè)雖然也有教師和學(xué)生對(duì)數(shù)字公安的部分領(lǐng)域開(kāi)展研究，但重視程度有限。這就要求公安院校既要重視數(shù)字警務(wù)技術(shù)人才的培養(yǎng)，更要加強(qiáng)數(shù)字公安治理人才的培育，積極開(kāi)設(shè)、增設(shè)相關(guān)本科和研究生專業(yè)，加大數(shù)字公安人才培育力度，為數(shù)字公安建設(shè)輸送高質(zhì)量的應(yīng)用型人才。

公安機(jī)關(guān)應(yīng)加快制定數(shù)字公安人才標(biāo)準(zhǔn)，按照不同人才層次有針對(duì)性地進(jìn)行選拔和培養(yǎng)。完善數(shù)字公安職務(wù)序列和人才引進(jìn)工作。全世界一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)設(shè)置了首席數(shù)據(jù)官，并對(duì)其有管理學(xué)、信息科學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等學(xué)科背景要求。目前，我國(guó)僅有少量省市探索設(shè)置首席數(shù)據(jù)官，國(guó)家層面還沒(méi)有相關(guān)安排。但是公安機(jī)關(guān)對(duì)高層次人才需求很大，要根據(jù)工作需要逐步完善數(shù)字公安相關(guān)職務(wù)序列和崗位設(shè)置，按照警務(wù)專業(yè)人才提出學(xué)科要求，并進(jìn)行人才培養(yǎng)和引進(jìn)。同時(shí)，加強(qiáng)民警數(shù)字素養(yǎng)培育。從理念上看，數(shù)字公安人才既要具有用戶思維、平臺(tái)思維、跨界思維、數(shù)據(jù)思維［9］，又應(yīng)具備數(shù)字治理理念，包括整體治理、合作治理、協(xié)同治理等，既要做到心中有“數(shù)”，又不陷入“技術(shù)決定論”，從技術(shù)應(yīng)用轉(zhuǎn)向數(shù)字治理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合、技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合；同時(shí)，還應(yīng)具備數(shù)據(jù)共享與安全意識(shí)、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)意識(shí)、數(shù)據(jù)倫理和文化等。因此，從整體上提高民警的數(shù)字素養(yǎng)已顯得尤為迫切。

（六）建立健全數(shù)字公安制度體系

中共十九屆四中全會(huì)提出要“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”［10］。近年來(lái)先后頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》，填補(bǔ)了數(shù)字時(shí)代網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)的法律空白。電子證據(jù)、數(shù)字證據(jù)原則和程序等法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)確立。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。數(shù)字公安建設(shè)的機(jī)構(gòu)、職能、流程等與線下的機(jī)構(gòu)、職能、流程應(yīng)有所不同，亟須立法，以確保數(shù)字公安執(zhí)法、管理和服務(wù)均需有法可依。應(yīng)盡快建立數(shù)據(jù)公開(kāi)和共享制度，政府、企業(yè)、社會(huì)等組織存儲(chǔ)了海量信息，對(duì)于能夠共享的數(shù)據(jù)應(yīng)暢通渠道，對(duì)原則上不能對(duì)外公開(kāi)的數(shù)據(jù)，應(yīng)明確共享?xiàng)l件和程序，為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益，有條件地實(shí)現(xiàn)共享。電子證件、電子印章等在實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)始使用，但需要立法解決實(shí)踐中的問(wèn)題。數(shù)字權(quán)屬、數(shù)字安全、隱私保護(hù)等法律法規(guī)迫切需要健全完善。

同時(shí)，建立健全數(shù)字公安建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。公安工作已經(jīng)建立了公共安全等多項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成了較為健全的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。但在數(shù)字公安建設(shè)中，需要在現(xiàn)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立一套數(shù)字公安建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以供政府、企業(yè)、社會(huì)組織在工作中對(duì)照?qǐng)?zhí)行或參照?qǐng)?zhí)行。比如數(shù)字公安平臺(tái)建設(shè)，需要有標(biāo)準(zhǔn)作為參照，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有建立的情況下，應(yīng)先制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；公安機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)的建設(shè)、開(kāi)放和共享也需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以解決“數(shù)據(jù)孤島”問(wèn)題。

最后，應(yīng)完善數(shù)字公安考核和管理制度。改革以往的線上服務(wù)事項(xiàng)數(shù)量、數(shù)據(jù)數(shù)量、上網(wǎng)率、在線率等指標(biāo)，將“用戶”的體驗(yàn)，特別是人民群眾的安全感、幸福感、獲得感作為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并轉(zhuǎn)化為考核指標(biāo)；將合作治理、跨界治理納入考核內(nèi)容。對(duì)于在數(shù)字公安建設(shè)中開(kāi)展合作治理、跨界治理中成效突出的，應(yīng)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，反之，則應(yīng)予以相應(yīng)的處理。同時(shí)，要按照中央“切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧保?1］的精神，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容改革中出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，做好“三個(gè)區(qū)分”，①即：把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。杜絕不問(wèn)情況“一刀切”式的追責(zé)。