黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置中的政治邏輯

文/宋潤(rùn)潤(rùn)（中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院），四川成都 610072）

內(nèi)容提要：黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的歷程是將黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)作為獨(dú)立專門的權(quán)力進(jìn)行集中行使的歷程，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒行標(biāo)志著黨中央開始重視通過把控制度的制定權(quán)來確保黨內(nèi)制度的統(tǒng)一性，“一元多層次”的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置模式初步形成。高度重視制度治黨是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的重要政治基礎(chǔ)，整合制度資源是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的重要政治任務(wù)，強(qiáng)化制度約束是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的重要政治目標(biāo)。

建黨百年來，我們黨始終保持刀刃向內(nèi)自我革命的鮮明品格，勇于自查自糾，不斷進(jìn)行自我凈化、自我完善。黨的二十大報(bào)告指出，“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系。堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力?！保?］黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是制定、修改、廢止、解釋黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力，與黨內(nèi)立法權(quán)、［2］黨內(nèi)立規(guī)權(quán)［3］的表述在內(nèi)涵 范圍、適用場(chǎng)域等方面并無(wú)實(shí)質(zhì)差別。本文所指的黨內(nèi)法規(guī)是2019年修訂的 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第三條所規(guī)定的專門規(guī)章制度，區(qū)別于黨內(nèi)規(guī)范性文件。制度治黨、依規(guī)治黨的前提是要有“規(guī)”可依，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)直接決定和影響著黨內(nèi)法規(guī)制度供給。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的本質(zhì)在于將黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行合理分解，達(dá)到互相制衡的目的，以滿足黨的建設(shè)發(fā)展的制度需要。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置制度的合理性與完善性也體現(xiàn)著黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的水平。深入理解黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置中的政治邏輯，對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，推進(jìn)黨的自我革命具有重要意義。

一、重視制度治黨是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的重要政治基礎(chǔ)

1990年 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）頒行之后，黨中央開始重視通過把控制度的制定權(quán)確保黨內(nèi)制度的統(tǒng)一性，“一元多層次”的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置模式初步形成。黨的十八大以來，“黨規(guī)之治”成為黨內(nèi)治理的重要標(biāo)識(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置漸趨穩(wěn)定明確。

（一）《暫行條例》頒行前的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置

《暫行條例》頒行之前，黨內(nèi)法規(guī)這一概念本身的內(nèi)涵外延并不清晰，與現(xiàn)如今《制定條例》界定的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵相差甚遠(yuǎn)。新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)尚處于探索發(fā)展階段，制定黨內(nèi)法規(guī)主要目的在于滿足革命需要，重視靈活性、實(shí)用性，形式一般是政治決議、中央通告、指示命令等，沒有可以明確的反復(fù)適用的制度的定位。［4］黨內(nèi)法規(guī)在形式上體現(xiàn)為決議（案）、指示、條例、任務(wù)、決定、辦法、計(jì)劃等不同類型，是黨的決策的成果體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是不同黨組織行使職權(quán)的延伸產(chǎn)物，在制定主體上并沒有特定的限制。除了黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)外，實(shí)際上其他不同級(jí)別不同類型的黨組織基于職權(quán)的行使、職責(zé)的履行也都制定了相應(yīng)的法規(guī)。

作為馬克思主義政黨，嚴(yán)密的組織體系與嚴(yán)明的組織紀(jì)律是其重要特征，黨自建立之始就堅(jiān)持依照民主集中制的原則構(gòu)建完善黨的組織體系。1938年毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上提出了民主集中制的“四個(gè)服從”原則，會(huì)議通過的《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等組織法規(guī)，較為詳細(xì)地規(guī)定了“集體領(lǐng)導(dǎo)”的要求，1948年頒布的《關(guān)于健全黨委制》規(guī)定各級(jí)黨組織“都必須建立健全黨委會(huì)議制度，一切重要問題均須交委員會(huì)討論”，［5］黨逐漸把民主集中制從黨的組織原則發(fā)展成以黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)制度為核心的黨內(nèi)決策和領(lǐng)導(dǎo)方法，發(fā)展成黨內(nèi)決策過程的一般原則［6］。

新中國(guó)成立初期黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的配置基本上延續(xù)了革命時(shí)期特別是黨的七大所確立的民主集中制的組織與權(quán)力運(yùn)行體制，強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，但之后經(jīng)過了一段曲折發(fā)展的時(shí)期。1978年召開的十一屆三中全會(huì)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)來說是一個(gè)極其關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨深刻總結(jié)了過去發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反思了過去黨的建設(shè)中出現(xiàn)的問題，明確提出了“健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)”的重要任務(wù)。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)“制度是決定因素”，［7］1980 年頒行的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中強(qiáng)調(diào)要維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于恢復(fù)黨的組織體系的正常運(yùn)行具有重要意義，對(duì)于制度的重視為《暫行條例》的頒行奠定了基礎(chǔ)，為黨的制度建設(shè)及其運(yùn)行提供了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

（二）《暫行條例》頒行后的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置

《暫行條例》頒行后，只有特定的主體才能行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，意味著黨主動(dòng)開始通過制定權(quán)的配置把控黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)，呈現(xiàn)出相對(duì)集中的立規(guī)模式。根據(jù)《暫行條例》第二條、第三條的規(guī)定，制定主體分為三個(gè)層級(jí)：第一是黨的中央組織，第二是中央各部門、中央軍委總政治部、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，第三是省級(jí)黨委，三個(gè)層級(jí)構(gòu)建出了黨內(nèi)法規(guī)制定體制的基本框架，對(duì)于制定權(quán)限沒有作出具體規(guī)定。

2012年制定了黨內(nèi)正式的 “立法法”《制定條例》，通過七章三十五條的內(nèi)容對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定的目標(biāo)、制定主體、制定程序、適用、解釋、備案、清理、評(píng)估等作了具體全面的規(guī)定。相比較1990年的《暫行條例》，2012年的《制定條例》在黨內(nèi)法規(guī)制定的理念與規(guī)范方面都有了新的突破：一方面體現(xiàn)在體系化建設(shè)，《制定條例》在其第一條立規(guī)目的中直接明確了其出臺(tái)是為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并在其整個(gè)的制度設(shè)計(jì)中，對(duì)于體系化問題不斷進(jìn)行確認(rèn)；另一方面體現(xiàn)在《制定條例》明確黨內(nèi)法規(guī)的文本結(jié)構(gòu)應(yīng)該與黨內(nèi)規(guī)范性文件相區(qū)分，認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)范性文件一般不用條款，主要是段落形式，對(duì)于將黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件相區(qū)分的態(tài)度是非常明確的?！吨贫l例》頒行后，黨內(nèi)法規(guī)走上專門化建設(shè)的歷程。第一，在制定主體方面基本上延續(xù)了《暫行條例》的規(guī)范要求。第二，在制定權(quán)限方面對(duì)于黨的中央組織的制定權(quán)限從六個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)于部門、省委黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限延續(xù)了 《暫行條例》“職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)”的規(guī)定。第三，在制定權(quán)行使的限制方面，強(qiáng)調(diào)會(huì)議審批，強(qiáng)調(diào)通過備案審查對(duì)制定權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，將制度治黨、依規(guī)治黨作為深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，強(qiáng)調(diào)要把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的全過程，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了重大進(jìn)展和顯著成效。2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》的頒行意味著黨中央開始主動(dòng)從宏觀層面統(tǒng)籌立規(guī)工作，2016年中共中央印發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（下稱《意見》）明確提出努力形成以“1＋4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，［8］2017年黨的十九大將“依規(guī)治黨”載入黨章，黨對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)更加深入，目標(biāo)也更加明確，以2019年《制定條例》的修訂為標(biāo)志，“一元多層次”的黨內(nèi)法規(guī)制定體制已漸趨成熟。

第一，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的配置趨向穩(wěn)定。2019年《制定條例》基本延續(xù)了1990年《暫行條例》和2012年《制定條例》關(guān)于制定主體范圍的規(guī)定，同時(shí)開展了制定主體擴(kuò)容的探索活動(dòng)。黨中央對(duì)于制定權(quán)擴(kuò)容的態(tài)度十分謹(jǐn)慎。一方面體現(xiàn)在制定權(quán)主體向副省級(jí)城市和省會(huì)城市的擴(kuò)容。2016年《意見》中提出，探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，［11］2017年黨中央進(jìn)一步確立了沈陽(yáng)、福州、青島、武漢等7個(gè)試點(diǎn)城市正式開始試點(diǎn)工作，但在2019年《制定條例》當(dāng)中，并沒有從黨內(nèi)法規(guī)制度層面對(duì)試點(diǎn)城市開放黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。另一方面體現(xiàn)在制定權(quán)主體向中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委的擴(kuò)容，這是2019年《制定條例》在制定主體方面的一個(gè)新的突破。從具體規(guī)范內(nèi)容來看，作為黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的一種新的探索實(shí)踐，可以說也是非常謹(jǐn)慎，對(duì)于這一主體制定權(quán)的行使進(jìn)行了多種限制。相比較其他制定權(quán)主體，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委的制定權(quán)是不完全的，并非職責(zé)范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)都可以進(jìn)行立規(guī)，必須“確有必要”，針對(duì)“特定事項(xiàng)”，且經(jīng)過“黨中央批準(zhǔn)”，而其他制定主體在制定權(quán)限范圍內(nèi)可以自主選擇是否立規(guī)、何時(shí)立規(guī)、如何立規(guī)等等。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的配置更加明確。相比較1990年的《暫行條例》和2012年的《制定條例》，2019年的《制定條例》在制定權(quán)限方面的規(guī)定有了一個(gè)質(zhì)的提升，體現(xiàn)為通過專門的章節(jié)對(duì)不同主體的制定權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于制定權(quán)限的配置方式也更加科學(xué)。一方面，劃定了黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)范圍。用單獨(dú)的條款即第四條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)范圍作出了規(guī)定，可以分為兩個(gè)層次進(jìn)行理解。一個(gè)是“可以”的范疇，通過正面列舉對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)可以就哪些事項(xiàng)作出規(guī)定，另一個(gè)是“應(yīng)當(dāng)”的范疇，也就是說這些事項(xiàng)只有黨內(nèi)法規(guī)才能對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，即黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)，在此基礎(chǔ)之上，開始劃分不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體的事項(xiàng)范圍。另一方面，對(duì)不同主體制定權(quán)限的規(guī)范更加重視系統(tǒng)性。在黨中央層面，對(duì)其事項(xiàng)范圍的規(guī)定中明確了“保留事項(xiàng)”，在其他制定主體的權(quán)限配置中除了延續(xù)過去的職權(quán)立規(guī)，還特別規(guī)定了配套立規(guī)，并對(duì)配套立規(guī)的主體、內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)范。

第三，更加重視黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)運(yùn)行的約束。首先體現(xiàn)在解釋主體的限制，黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等的效力，為避免通過解釋變相擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，出臺(tái)了專門的解釋工作方面的規(guī)定。2019的《制定條例》對(duì)此也進(jìn)行了明確，一般遵循“誰(shuí)制定，誰(shuí)解釋”的原則，中央黨內(nèi)法規(guī)的解釋是在遵循此原則的基礎(chǔ)上，可以“授權(quán)有關(guān)部委進(jìn)行解釋”?？傮w來看，解釋主體與制定主體相統(tǒng)一，并沒有突破制定主體的范圍。其次體現(xiàn)在制定程序的限制，2019年的《制定條例》明確規(guī)定制定黨內(nèi)法規(guī)必須通過領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議的審批。最后是備案審查的限制，將是否符合制定權(quán)限列為備案審查的范圍。

二、整合制度資源是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的重要政治任務(wù)

中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)始之初就對(duì)其自身的理論指導(dǎo)、建設(shè)方向有著非常理性的認(rèn)識(shí)，馬克思主義是一代又一代共產(chǎn)黨人始終堅(jiān)定不移的信仰，也正因?yàn)槿绱?，黨才能夠在長(zhǎng)期艱難環(huán)境挑戰(zhàn)中不斷取得勝利，并始終如一地保持著先進(jìn)性與純潔性。民主集中制作為馬克思主義政黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，同時(shí)也是黨的制度建設(shè)必須遵循的原則。《制定條例》明確將民主集中制作為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本原則。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的配置旨在通過整合制度資源，完善黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系，服務(wù)黨的建設(shè)需要，必須與黨的組織結(jié)構(gòu)體系相適應(yīng)，與民主集中制原則相適應(yīng)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制定體制與黨內(nèi)組織原則的整合

黨的組織運(yùn)行遵循民主集中制原則，強(qiáng)調(diào)個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央?！耙辉鄬哟巍钡狞h內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置模式建立在這樣的組織結(jié)構(gòu)體系之上。

第一，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的基礎(chǔ)在于“一元性”，即黨中央處于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的統(tǒng)領(lǐng)地位，黨內(nèi)法規(guī)只存在一個(gè)統(tǒng)一、一體化的制定體系。［9］黨中央是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的主體，負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定的頂層規(guī)劃與宏觀統(tǒng)籌工作。“一元性”是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求，貫穿于黨的制度建設(shè)全過程。黨內(nèi)制度除了黨內(nèi)法規(guī)，還有黨內(nèi)規(guī)范性文件，黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部具有效力位階高低的問題，但黨內(nèi)法規(guī)的效力與黨內(nèi)規(guī)范性文件的效力不具有絕對(duì)可比性，很難簡(jiǎn)單得出黨中央制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件效力低于某一層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)。一定程度上來說黨內(nèi)制度的效力位階由制定主體地位決定，黨中央的意志需要得到完全的貫徹。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的關(guān)鍵在于“多層性”，即黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)分為中央、部門、地方幾個(gè)層次，界分的基本依據(jù)是組織職責(zé)權(quán)限。首先，黨中央是黨的“大腦”和“中樞”，黨中央的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在黨內(nèi)法規(guī)制定體制中處于絕對(duì)優(yōu)越地位，“重要性”“根本性”“基礎(chǔ)性”“全國(guó)性”等事項(xiàng)的規(guī)范始終是黨中央的制定權(quán)限范圍。其次，黨中央工作機(jī)關(guān)作為落實(shí)黨中央決策部署的執(zhí)行機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)黨的各個(gè)建設(shè)領(lǐng)域的具體工作，也授予了一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。再次，地方黨委是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的“中間段”，其權(quán)力來源具有雙重性，一是地方黨委是整體的黨在某一層級(jí)和區(qū)域內(nèi)的組織代表，二是地方黨委權(quán)力獲得上級(jí)黨組織垂直授予，［10］因此地方黨委具有一定的“治理權(quán)”，黨的組織法規(guī)如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》等也將制定黨內(nèi)法規(guī)列為其基本職權(quán)。最后，黨的基層組織是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的 “最后一公里”，黨章對(duì)其職責(zé)定位一般是宣傳、執(zhí)行、組織學(xué)習(xí)等方面，目前在制度層面并不存在黨內(nèi)法規(guī)制定的空間。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制定體制與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度的整合

凡是有人活動(dòng)的領(lǐng)域，就有人際關(guān)系，凡是有政黨活動(dòng)的領(lǐng)域，就有黨內(nèi)關(guān)系，“黨內(nèi)關(guān)系是指黨的組織與黨員之間、黨員之間和組織之間的相互聯(lián)系”，［11］黨內(nèi)法規(guī)的主要作用就在于調(diào)整這些紛繁復(fù)雜的黨內(nèi)關(guān)系。依規(guī)治黨背景下，各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體可以通過制定黨內(nèi)法規(guī)約束黨員、黨組織，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限范圍也意味著一定范圍內(nèi)的黨內(nèi)治理話語(yǔ)權(quán)。政治學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)力的本質(zhì)在于支配性、權(quán)威性，可以要求人們做出某種行為或者禁止人們做出某種行為，并且權(quán)力都具有使人服從的強(qiáng)制性，這種意義之下，權(quán)力具有被濫用的可能性。通過控制黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的運(yùn)行，進(jìn)而通過其制定的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)于黨員、黨組織的管理，確保黨內(nèi)權(quán)力來源的唯一性。同時(shí)授予不同主體黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，某種意義上也是賦予了這個(gè)主體進(jìn)行黨內(nèi)事務(wù)管理的工具。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制定體制與黨內(nèi)法治理念的整合

依規(guī)治黨是黨長(zhǎng)期以來建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基本總結(jié)，強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，是法治理念在黨內(nèi)的踐行。

第一，依規(guī)治黨的前提在于有規(guī)可依。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的制度體系構(gòu)造過程，既需要處于“四梁八柱”地位的主干性黨內(nèi)法規(guī)的支撐，也需要配套性輔助性黨內(nèi)法規(guī)的填補(bǔ)，既需要從宏觀層面進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)，也需要關(guān)注每一部具體黨規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)不能僅僅限制于中央層面，要考慮到不同層級(jí)不同類型的黨內(nèi)法規(guī)制定主體，也不能僅僅限制于事項(xiàng)范圍的頂層設(shè)計(jì)，還需要考慮到制定主體的頂層設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)宏觀規(guī)劃的全面性。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，必須首先做好黨內(nèi)法規(guī)制定的頂層設(shè)計(jì)工作，制定權(quán)配置問題具有源頭性、基礎(chǔ)性的意義，明確的制定權(quán)限劃分也是解決不同黨內(nèi)法規(guī)之間存有沖突、重復(fù)問題的關(guān)鍵。

第二，依規(guī)治黨的關(guān)鍵在于權(quán)力 “法定”。基于依規(guī)治黨的治理邏輯，各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體可以通過制定黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行管理治理活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限也意味著一定范圍內(nèi)的黨內(nèi)治理話語(yǔ)權(quán)。在現(xiàn)代法治邏輯下，各項(xiàng)權(quán)力的劃分首先是通過國(guó)家立法的形式進(jìn)行確定，基于一定的原理對(duì)于立法權(quán)的劃分形成了不同的立法體制。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的過程也是對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行劃分的過程，如果配置不合理，黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行就失去了理性的前提。黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行是“法定”的，通過《制定條例》進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的配置，也為監(jiān)督約束黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的運(yùn)行提供了制度依據(jù)，維護(hù)了黨中央的權(quán)威。

三、強(qiáng)化制度約束是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的重要政治目標(biāo)

黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置意在劃分不同主體行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的邊界，其本質(zhì)上承認(rèn)了不同主體所享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和有限性。各個(gè)主體必須在邊界范圍內(nèi)行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體通過制定黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)管黨治黨的目的。

（一）通過優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的模式來完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的結(jié)構(gòu)

根據(jù)《制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置模式為一元多層次，主要通過立規(guī)保留、職權(quán)立規(guī)、配套立規(guī)、授權(quán)立規(guī)幾種制度形式展開。黨中央層面的立規(guī)保留是基礎(chǔ)，規(guī)定某些事項(xiàng)只能由黨中央通過制定中央黨內(nèi)法規(guī)的方式加以規(guī)定，立規(guī)保留之外的事項(xiàng)是其他黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體的具體權(quán)限范圍，劃定了其他制定權(quán)主體行使權(quán)力的邊界?；诼殭?quán)的立規(guī)、基于配套的立規(guī)是部門黨內(nèi)法規(guī)與省委黨內(nèi)法規(guī)主體行使制定權(quán)的權(quán)限劃分依據(jù)。授權(quán)立規(guī)則是黨中央在黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置上的一個(gè)新的嘗試與探索。這一權(quán)力配置模式為構(gòu)建以黨章為核心的完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了重要保障，有利于堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的權(quán)威，但結(jié)構(gòu)失衡也是這一黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置模式面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

第一，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)類型進(jìn)行配置具有一定的局限性。黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的中央委員會(huì)、中央政治局及其常委會(huì)之間是層層授權(quán)的關(guān)系，在職權(quán)上具有一定的同構(gòu)性。根據(jù)現(xiàn)行《制定條例》第二十八條的審批規(guī)定，在制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限方面基于抽象具體程度進(jìn)行劃分，分別是黨章—準(zhǔn)則—條例—規(guī)則規(guī)定細(xì)則辦法，相比較修訂前的《制定條例》基于事項(xiàng)列舉進(jìn)行審批權(quán)限劃分，這種基于類型的劃分方式明確性更強(qiáng)，但局限性也是明顯的。如制定權(quán)限與組織職權(quán)地位的匹配度問題，中央政治局是“條例”的制定主體，權(quán)限范圍較為廣泛，其是否有權(quán)限對(duì)高于自身層級(jí)的組織如黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的中央委員會(huì)相關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》的制定主體是中央政治局?，F(xiàn)如今，黨內(nèi)法規(guī)制度體系當(dāng)中的基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)制定完成，是否適當(dāng)將“條例”的制定主體進(jìn)行調(diào)整。

第二，同一層級(jí)不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的制約關(guān)系薄弱。適當(dāng)分權(quán)是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督的有效路徑，長(zhǎng)期以來，黨內(nèi)權(quán)力配置一直堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相統(tǒng)一的原則，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在省委層面缺乏分權(quán)制度規(guī)范。一方面，黨的地方代表大會(huì)、黨的地方委員會(huì)、地方常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)處于“兩弱一強(qiáng)”的狀態(tài)：黨的代表大會(huì)、黨的地方委員會(huì)職權(quán)相對(duì)虛化，黨的地方常委會(huì)權(quán)力不斷得到強(qiáng)化，“三會(huì)”的權(quán)力授受關(guān)系呈逆向態(tài)勢(shì)。實(shí)踐中省委黨內(nèi)法規(guī)的制定主體一般都是常委會(huì)，權(quán)力過于集中。另一方面，根據(jù)黨章規(guī)定，地方紀(jì)委接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，特別是省紀(jì)委作為實(shí)踐中客觀存在著的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體制定了不少關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)督方面的法規(guī)，需要評(píng)估從制度層面將這種權(quán)力予以確認(rèn)的必要性。

（二）通過細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的規(guī)范來完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容

制度之間存在競(jìng)爭(zhēng)性，沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)無(wú)法適應(yīng)本地實(shí)際管理需要的情形下，就有可能轉(zhuǎn)而制定大量“紅頭文件”，進(jìn)行事實(shí)上的變相立規(guī)，雖然滿足了一時(shí)急需，客觀上卻會(huì)不斷入侵上位權(quán)力領(lǐng)域，傷及黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威。明確性、清晰性是“合法性的一項(xiàng)最基本的要素”，［12］黨內(nèi)法規(guī)在形式、內(nèi)容和實(shí)質(zhì)上均體現(xiàn)出與法相一致的基本特征，在制定和實(shí)施過程中，亦遵循明確性原則，［13］抽象模糊的規(guī)范現(xiàn)實(shí)與明確清晰的規(guī)范要求之間的沖突是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置首先面臨的問題。

第一，制定主體規(guī)范的概括性。無(wú)論是《暫行條例》還是《制定條例》，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定都屬于類型規(guī)定，黨的中央組織、黨中央工作機(jī)關(guān)、省自治區(qū)直轄市黨委等概念屬于概括性概念，只是對(duì)其范圍進(jìn)行了籠統(tǒng)的概括，需要根據(jù)相關(guān)的規(guī)范、實(shí)踐等進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。現(xiàn)如今的解釋基本源自于理論界的研究，解釋本身并非完全形成共識(shí)，也不具有權(quán)威性，如有學(xué)者認(rèn)為省自治區(qū)直轄市黨委應(yīng)當(dāng)包括黨的代表大會(huì)、黨的委員會(huì)及其常委會(huì)；［14］［15］有學(xué)者認(rèn)為“不是指黨委常委會(huì)”，［16］需要從黨內(nèi)法規(guī)制度的層面對(duì)其進(jìn)行細(xì)化明確，或者由黨中央出臺(tái)相關(guān)解釋。

第二，制定權(quán)限規(guī)范的抽象性。一方面，黨的中央組織的制定權(quán)限包括保留事項(xiàng)與列舉事項(xiàng)兩個(gè)方面。保留事項(xiàng)即專屬立規(guī)權(quán)限不能授權(quán)轉(zhuǎn)讓，《制定條例》規(guī)定為“涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)”。列舉事項(xiàng)方面，黨中央可以自主決定是否制定黨內(nèi)法規(guī)，或者授權(quán)其他主體制定黨內(nèi)法規(guī)，分為立場(chǎng)方向型、基本制度型、重大問題型與兜底條款。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，列舉事項(xiàng)與保留事項(xiàng)之間存有不少重復(fù)，列舉事項(xiàng)中的黨的基本組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度等本身都在保留事項(xiàng)規(guī)定的 “涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的事項(xiàng)范圍內(nèi)，但根據(jù)《制定條例》第十二條規(guī)定，列舉事項(xiàng)可以授權(quán)其他主體，而保留事項(xiàng)只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定，禁止授權(quán)，對(duì)于這兩者之間的邊界需要進(jìn)行明確。另一方面，其他制定主體的權(quán)限配置主要是基于職權(quán)與配套兩個(gè)方面。職權(quán)立規(guī)的前提是不同主體之間的職權(quán)是相對(duì)確定的，現(xiàn)如今相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨組織的職權(quán)劃分基本是按照類型進(jìn)行劃分，屬于概括授權(quán)，分為執(zhí)行上級(jí)黨組織決議，管理本組織范圍內(nèi)的事項(xiàng)等，很難明確判斷職權(quán)立規(guī)的具體事項(xiàng)范圍。在配套立規(guī)方面，以何種形式配套立規(guī)，什么時(shí)間進(jìn)行配套立規(guī)等問題尚不清晰，被配套黨內(nèi)法規(guī)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)于配套黨內(nèi)法規(guī)的控制，也就是如何形成配套體系，避免配套立規(guī)轉(zhuǎn)化成變相的立規(guī)，變成層層加碼的執(zhí)行的問題也需要在制度層面予以回應(yīng)。

（三）通過強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督來保障黨內(nèi)法規(guī)制度體系的質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成是黨的建設(shè)長(zhǎng)期歷史發(fā)展的必然結(jié)果，但在建立的過程中也更多體現(xiàn)了人為設(shè)計(jì)的因素，不是循序漸進(jìn)的完全自然演化的過程。這個(gè)系統(tǒng)需要在具體的實(shí)踐中不斷調(diào)整和完善，需要積極主動(dòng)調(diào)適黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，去解決實(shí)施適用困難、執(zhí)行力不強(qiáng)等問題，使之不斷與黨的建設(shè)發(fā)展需要相適應(yīng)。

第一，現(xiàn)有制定程序無(wú)法對(duì)制定權(quán)運(yùn)行形成有效約束。缺乏程序限制或者違反程序是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)運(yùn)行失控的重要原因?，F(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制定程序由黨內(nèi)法規(guī)制定主體主導(dǎo)，雖然在前置審核程序當(dāng)中明確了對(duì)制定權(quán)限進(jìn)行審查，但仍然屬于自我審查性質(zhì)，約束力難以保障。一方面，應(yīng)增加立項(xiàng)程序，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定程序的外部性。立項(xiàng)程序不同于規(guī)劃與計(jì)劃，規(guī)劃與計(jì)劃相對(duì)來說可以靈活調(diào)整，立項(xiàng)程序更為嚴(yán)謹(jǐn)，被立項(xiàng)的事項(xiàng)確定會(huì)被安排制定黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)申請(qǐng)立項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)制定主體與權(quán)限要進(jìn)行嚴(yán)格審核，包括該主體是否擁有制定權(quán)，這一事項(xiàng)是否超出了制定權(quán)限范圍等。同時(shí)立項(xiàng)審查主體應(yīng)是上一級(jí)，有利于在黨內(nèi)法規(guī)制定前確保黨內(nèi)法規(guī)制定主體適格。另一方面，應(yīng)完善審批程序規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)必須通過領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議等形式集體行使，完善審批程序中的討論程序、審查程序、表決程序等等。

第二，備案審查體制機(jī)制尚不完善?！耙辉鄬哟巍敝贫w制之下，黨中央有權(quán)改變或者撤銷其他制定主體制定的與中央黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件不一致的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。1990年《暫行條例》頒行后，同年頒行了 《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作的有關(guān)問題的通知》，首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案工作作出制度化規(guī)定，自此以后，黨中央通過備案審查的方式監(jiān)督其他主體的黨內(nèi)法規(guī)制定情況形成慣例，2012年 《制定條例》與2019年《制定條例》頒行的同時(shí)也都頒行了相應(yīng)的備案審查規(guī)定?，F(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十一條明確將“是否符合制定權(quán)限”作為審查機(jī)關(guān)進(jìn)行合法合規(guī)性審查的重要內(nèi)容，并規(guī)定“不符合制定權(quán)限的”不予備案通過。但一方面由于審查的基礎(chǔ)過于薄弱，體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限本身并不清晰，判斷是否符合制定權(quán)限的難度較大，另一方面，目前黨內(nèi)法規(guī)備案審查更加重視形式審查，實(shí)質(zhì)審查的力度不夠，［17］導(dǎo)致備案審查對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的運(yùn)行監(jiān)督效果有限，需要加強(qiáng)備案審查力度，進(jìn)一步細(xì)化在制定權(quán)限層面的審查基準(zhǔn)。

結(jié)語(yǔ)

“黨內(nèi)法規(guī)治黨屬于政治文明范疇，內(nèi)含著鮮明的立場(chǎng)、嚴(yán)密的邏輯、科學(xué)的方法、復(fù)雜的機(jī)理，需要探‘理’立‘論’，形成正確的黨內(nèi)法規(guī)理論引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)活動(dòng)?！保?8］黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵著黨在長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展過程中形成的重要思想與制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，是形塑黨內(nèi)關(guān)系的行為規(guī)則與組織規(guī)范，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特征。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行狀況某種意義上來說也體現(xiàn)著黨內(nèi)治理的實(shí)際狀況。黨內(nèi)法規(guī)制度體系不是毫無(wú)規(guī)律的制度排列，其蘊(yùn)含著黨內(nèi)治理的基本理念與原則，是黨的性質(zhì)宗旨的具體制度轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制定工作已經(jīng)由重點(diǎn)關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量轉(zhuǎn)向重點(diǎn)關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。作為對(duì)專業(yè)性要求極強(qiáng)的立規(guī)工作，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置問題直接關(guān)系著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建構(gòu)。站在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，面對(duì)新形勢(shì)、新問題，中國(guó)共產(chǎn)黨作出了制度治黨、依規(guī)治黨的重大戰(zhàn)略部署，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要制度保障。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程，要完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，這就從黨的自我革命的高度為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的要求。我們應(yīng)深入學(xué)習(xí)黨的二十大精神，貫徹落實(shí)黨的二十大對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的各項(xiàng)工作安排，為推進(jìn)偉大自我革命提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。