關于破解“三農(nóng)”問題的理論探討
——關于落實中央鼓勵依法自愿有償轉讓承包地和宅基地的建議

□賀有利

（甘肅省高校區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟重點實驗室，甘肅 蘭州 730101）

土地是財富之母，是最重要、最主要的生產(chǎn)要素。土地要素市場化分為城鎮(zhèn)土地市場化和農(nóng)村土地市場化。城鎮(zhèn)土地及房地產(chǎn)通過城鎮(zhèn)土地出讓已經(jīng)實現(xiàn)市場化。農(nóng)村土地市場化就是農(nóng)村土地出讓，就是“農(nóng)地出讓”，就是農(nóng)地轉讓。其中，已經(jīng)落實的是農(nóng)村集體土地流轉（實質(zhì)是出租）、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市（實質(zhì)是出讓及轉讓、出租、抵押）；需要加快推進落實的是進城落戶農(nóng)民宅基地依法自愿有償轉讓，可簡稱進城落戶農(nóng)民宅基地自愿轉讓、宅基地轉讓，進城落戶農(nóng)民承包地依法自愿有償轉讓，可簡稱進城落戶農(nóng)民承包地自愿轉讓、承包地轉讓[1]。

1 承包地和宅基地自愿轉讓的緊迫性

我國在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民方面取得了輝煌的成績，這是不容置疑的，特別是“包產(chǎn)到戶”后的20 世紀八九十年代，解決了中國人民的吃飯問題，農(nóng)產(chǎn)品出口換匯，大力推動了我國工業(yè)技術的引進和發(fā)展。從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的角度來分析，“包產(chǎn)到戶”適合當時主要的生產(chǎn)力——“二牛抬杠”。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、服務化的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機械化的發(fā)展，要求農(nóng)業(yè)規(guī)模化和農(nóng)村農(nóng)場化。隨著我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題越來越多，越來越嚴重，越來越緊迫，逐步形成“三農(nóng)”問題。

農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險。中國最大的危機是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。我國“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀是農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”、農(nóng)民“留守化”。在農(nóng)村，“70 后”不愿種地，“80 后”不會種地，“90 后”不提種地，留守老人成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。再過20 年，留守老人相繼離去，我國將面臨農(nóng)業(yè)技藝失傳的巨大風險。需要盡快傳承農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技藝，培養(yǎng)新一代擁有農(nóng)場的農(nóng)民，盡早把農(nóng)業(yè)的“根”留住、把農(nóng)業(yè)的“本”保住。

2 承包地和宅基地自愿轉讓的政策依據(jù)

2021 年7 月1 日，中國共產(chǎn)黨和中國人民以英勇頑強的奮斗向世界莊嚴宣告，改革開放是決定當代中國前途命運的關鍵一招[2]。2020 年5 月發(fā)布的《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》強調(diào)：“以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，全面深化經(jīng)濟體制改革，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，建設高標準市場體系”[3]。2020 年4 月發(fā)布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調(diào)：“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推進土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)要素市場化”[4]。

中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會在2020 年10 月通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）明確：“保障進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”[5]。全國人民代表大會在2021 年3 月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）強調(diào)：“依法保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉市場體系，健全農(nóng)戶‘三權’市場化退出機制和配套政策”[6]。可以看出，黨中央和國家政策鼓勵進城落戶農(nóng)民自愿有償轉讓（出讓）承包地和宅基地。

3 承包地和宅基地自愿轉讓的法律依據(jù)

1988 年4 月12 日以前，我國城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地都不能買賣（轉讓）、出租、抵押[7]。全國人民代表大會1982 年通過的《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”[8]。1987 年11 月，深圳市在全國率先進行了城鎮(zhèn)國有土地出讓的成功示范，全國各城市紛紛推進城鎮(zhèn)國有土地出讓的試點工作。全國人民代表大會在1988 年4 月修改的《憲法》明確：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”[9]。全國人大常委會在1988 年12 月修改的《土地管理法》明確：“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，轉讓的具體辦法由國務院另行規(guī)定”[10]。

國務院在1990 年5 月頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》一次性建立了系統(tǒng)完整的城鎮(zhèn)國有土地出讓及轉讓制度，逐步實現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地市場化和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場化。進城落戶農(nóng)民承包地和宅基地自愿有償轉讓符合《憲法》的規(guī)定——土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓，也符合《土地管理法》的規(guī)定——國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。農(nóng)村承包地和宅基地主要是集體所有的土地，部分是國有土地。

4 承包地和宅基地自愿買賣的現(xiàn)實情況

農(nóng)民（主要是進城落戶農(nóng)民）自愿有償買賣（轉讓）宅基地一直長期半公開半隱蔽進行。農(nóng)民通過房屋所有權的買賣（轉讓），同時完成了宅基地使用權的買賣（轉讓）。特別是21 世紀以來，隨著我國城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務化、機械化進程加快，進城落戶農(nóng)民家庭明顯增多，農(nóng)民常常把房屋及宅基地賣（轉讓）給了相鄰村民，獲取了在城鎮(zhèn)購房、創(chuàng)業(yè)的部分資金，滿足了無房屋及宅基地農(nóng)民的需求，避免了占用耕地建設農(nóng)房，節(jié)約了大量的耕地，實現(xiàn)了賣者拿錢、買者有房、節(jié)約耕地的“三贏”，各方受益，皆大歡喜。例如景泰縣中泉鎮(zhèn)腦泉村農(nóng)民陳大科進城落戶到景泰縣城條山鎮(zhèn)，把在腦泉村的房屋及宅基地以12 000 元賣（轉讓）給了本村農(nóng)民。

以前我國城鎮(zhèn)戶口含金量比較高，城鎮(zhèn)戶口居民的子女也是城鎮(zhèn)戶口，一般能夠安排工作，進城落戶農(nóng)民常常把農(nóng)業(yè)承包地無償交回村集體，取得城鎮(zhèn)戶口。隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展，城鎮(zhèn)戶口不再安排工作，許多農(nóng)民進城落戶，甚至全家部分落戶，但保留了農(nóng)業(yè)承包地。農(nóng)民（主要是一些進城落戶農(nóng)民）把承包地自愿有償賣（轉讓）給農(nóng)業(yè)大戶，農(nóng)業(yè)大戶通過新的農(nóng)業(yè)土地承包取得承包權、使用權，但不符合規(guī)定且往往買賣（轉讓）價格低，常常引起法律糾紛。進城落戶農(nóng)民自愿有償買賣（轉讓）承包地，實現(xiàn)了賣者拿錢發(fā)展、買者有地耕種、耕地利用提高的“三贏”，各方受益。例如景泰縣中泉鎮(zhèn)腦泉村農(nóng)民陳其德2004 年把自己的0.4 hm2旱砂承包地，以4 000 元賣（轉讓）給了本村農(nóng)民魏烈祥。農(nóng)民魏烈祥投入資金改造成為黃河水澆灌地，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為本村的種植大戶[11]。

5 土地市場化的歷史

1988 年4 月12 日以前，我國城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地都不能買賣（轉讓）、出租、抵押。1987 年11 月，深圳市在全國率先進行了城鎮(zhèn)國有土地出讓試點，首先探索城鎮(zhèn)土地市場化。

1988 年我國分別修改《憲法》《土地管理法》，使土地的使用權可以依法轉讓。1990 年《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》一次性地建立了系統(tǒng)完整的出讓制度——城鎮(zhèn)土地出讓及轉讓、出租、抵押，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)及房地產(chǎn)市場化。需要明確的是，大概念轉讓包括出讓及轉讓（小概念）、出租、抵押。

農(nóng)村土地通過“土地流轉——集體經(jīng)營性建設用地入市——承包地、宅基地轉讓”逐步走向出讓及轉讓、出租、抵押。2004 年以來，國家支持和鼓勵農(nóng)村宅基地、承包地流轉（實質(zhì)是出租），解決了部分農(nóng)民承包地撂荒、宅基地閑置，推動了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)業(yè)土地不同于建設用地及房屋，農(nóng)業(yè)土地特別是耕地往往被承租者掠奪經(jīng)營，導致地力下降。有恒產(chǎn)者有恒心，承租者對租來的地往往不像自己的地那樣珍惜、那樣育肥。2019 年8 月修改《土地管理法》，集體經(jīng)營性建設用地入市（實質(zhì)是出讓及轉讓、出租、抵押）。黨的十九屆五中全會強調(diào)，鼓勵進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓農(nóng)村承包地、宅基地。

6 承包地自愿轉讓的概念和程序及機制

根據(jù)黨的十九屆五中全會通過的《建議》精神和全國人大會議通過的《綱要》，構建和制定進城落戶農(nóng)民承包地自愿轉讓的機制和配套政策。進城落戶農(nóng)民承包地自愿轉讓就是進城落戶農(nóng)民承包地出讓及轉讓、出租、抵押，進城落戶農(nóng)民自愿有償退出承包地，村集體收回承包地的土地使用權（包括承包權、經(jīng)營權）并給予退地農(nóng)民補償。縣（市、區(qū)）級政府亦可按購地者（受讓者）要求征收村集體收回的承包地，村集體或縣（市、區(qū)）級政府再將退出的農(nóng)業(yè)用地（承包地）進行土地使用權出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地農(nóng)民補償。農(nóng)業(yè)用地使用權出讓期限100 年，期限屆滿，自動續(xù)期。出讓農(nóng)業(yè)用地的土地所有權歸國家或集體所有。土地使用權誰投資（受讓）誰所有，屬于受讓的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民、城鄉(xiāng)企業(yè)，出讓的農(nóng)業(yè)用地使用權能夠轉讓、出租、抵押。進城落戶農(nóng)民承包地自愿轉讓=農(nóng)民自愿有償退出承包地使用權/村集體或縣政府收回退地使用權并補償+村集體或縣政府出讓農(nóng)業(yè)用地使用權/購地者繳納土地出讓金=有償退地+退地出讓=退地+出讓（見圖1）。

圖1 農(nóng)村承包地轉讓機制簡圖

要堅決尊重市場經(jīng)濟規(guī)律。各縣（市、區(qū)）級政府成立農(nóng)地轉讓服務中心（兼農(nóng)地流轉等），出臺本縣（市、區(qū)）承包地轉讓參考價，鼓勵承包地轉讓。一是進城落戶農(nóng)民進行承包地自愿有償退地登記；二是需要購買農(nóng)業(yè)用地的相鄰農(nóng)民等進行登記；三是農(nóng)地轉讓服務中心牽頭，退地者、購地者進行價格協(xié)商；四是協(xié)商一致后，退地者、購地者簽訂承諾書；五是村集體以協(xié)商價格收回承包地的土地使用權（包括承包權、經(jīng)營權）；六是村集體以協(xié)商價格向購地者出讓農(nóng)業(yè)用地使用權，辦理集體土地不動產(chǎn)證。

如果進城落戶農(nóng)民已經(jīng)與購地者達成協(xié)議，則直接辦理收回承包地的土地使用權與出讓農(nóng)業(yè)用地使用權的手續(xù)。如果購地者想購買（受讓）國有農(nóng)業(yè)用地，則由縣（市、區(qū)）級政府同時辦理承包地征收手續(xù)，縣（市、區(qū)）級政府以協(xié)商價格向購地者出讓農(nóng)業(yè)用地使用權，辦理國有土地不動產(chǎn)證。

7 宅基地自愿轉讓的概念和程序及機制

根據(jù)《建議》《綱要》，構建和制定進城落戶農(nóng)民宅基地自愿轉讓的機制和配套政策。進城落戶農(nóng)民宅基地自愿轉讓就是進城落戶農(nóng)民宅基地出讓及轉讓、出租、抵押。進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地，村集體收回宅基地的土地使用權（包括資格權），給予退地農(nóng)民補償?？h（市、區(qū)）級政府亦可按購地者（受讓者）要求征收村集體收回的宅基地，村集體或縣（市、區(qū)）級政府再將退出的宅基地進行土地使用權出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地農(nóng)民補償。宅基地使用權出讓期限100 年，期限屆滿，自動續(xù)期。出讓宅基地的土地所有權歸國家或集體所有。土地使用權誰投資（受讓）誰所有，屬于受讓的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民，出讓的宅基地使用權能夠轉讓、出租、抵押。進城落戶農(nóng)民宅基地自愿轉讓=農(nóng)民自愿有償退出宅基地使用權/村集體或縣政府收回退地使用權并補償+村集體或縣政府出讓宅基地使用權/購地者繳納土地出讓金=有償退地+退地出讓=退地+出讓（見圖2）。

圖2 農(nóng)村宅基地轉讓機制簡圖

各縣（市、區(qū)）級政府出臺本縣（市、區(qū)）宅基地及房屋轉讓參考價，鼓勵宅基地轉讓。一是進城落戶農(nóng)民進行宅基地及房屋自愿有償退地登記；二是需要購買宅基地及房屋的相鄰農(nóng)民等進行登記；三是農(nóng)地轉讓服務中心牽頭，退地者、購地者進行價格協(xié)商；四是協(xié)商一致后，退地者、購地者簽訂承諾書；五是村集體以協(xié)商價格收回宅基地的土地使用權（包括資格權）和房屋所有權；六是村集體以協(xié)商價格向購地者出讓宅基地使用權和房屋所有權，辦理集體土地不動產(chǎn)證。

如果進城落戶農(nóng)民與購地者達成協(xié)議，則直接辦理收回宅基地的使用權和房屋所有權，出讓宅基地使用權和房屋所有權。如果購地者想購買（受讓）國有宅基地，則由縣（市、區(qū)）級政府同時辦理宅基地征收手續(xù)，縣（市、區(qū)）級政府以協(xié)商價格向購地者出讓宅基地使用權和房屋所有權，辦理國有土地不動產(chǎn)證。

8 承包地和宅基地自愿轉讓應持的原則

進城落戶農(nóng)民承包地轉讓和宅基地轉讓改革相當于“城鎮(zhèn)土地出讓”，出讓農(nóng)村承包地、宅基地可以建成眾多的現(xiàn)代化農(nóng)場（農(nóng)業(yè)大戶），促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、機械化，提高農(nóng)業(yè)競爭力，因此既要堅持原則，又要實事求是，既要堅守底線，又要善于創(chuàng)新。

堅持土地公有的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓必須堅持土地公有，嚴守黨中央劃定的“三農(nóng)”改革底線第一條：土地公有制不改變。出讓農(nóng)業(yè)用地（承包地）、宅基地所有權仍然是國有或集體，出讓的僅僅是土地使用權。通過征收，從集體土地的“小公有制”變?yōu)閲型恋氐摹按蠊兄啤?，加強了土地公有制?/p>

堅持用途管制的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓必須堅持土地用途管制，嚴守黨中央劃定的“三農(nóng)”改革底線第二條：耕地紅線不突破。出讓農(nóng)業(yè)用地必須用于農(nóng)業(yè)用途，出讓耕地必須用于種植業(yè)，耕地可以種植經(jīng)濟作物，但必須保留耕地用途；出讓宅基地必須用于農(nóng)村居住，要加強建筑審批管理，防止建設大棚房、別墅大院、私人會所、公寓大樓，防止進行房地產(chǎn)開發(fā)。

堅持農(nóng)民自愿的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓必須充分尊重農(nóng)民的意愿，嚴守黨中央劃定的“三農(nóng)”改革底線第三條：農(nóng)民利益不受損。農(nóng)民要自愿退出承包地、宅基地，購地者要自愿購買，不能強迫轉讓，承包地、宅基地及房屋的價格由轉讓雙方自愿確定，政府采取鼓勵、支持、保障、服務的積極政策。

堅持不取不予的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓必須原價回收，原價出讓，防止農(nóng)民的利益受到損害。村集體和各級政府要切實堅持“不取”原則，一分錢不取不賺，承包地和宅基地出讓（轉讓）的土地出讓金全部用于補償自愿有償退地農(nóng)民，防止承包地、宅基地價格暴漲。各級政府和村集體要堅持“不予”原則，一分錢不補，也無力承擔，防止破產(chǎn)。

堅持有償轉讓的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓必須堅持有償轉讓，農(nóng)民退出承包地、宅基地要獲得合法、合理、公平的補償，退出的承包地、宅基地要進行有償出讓，收取出讓金作為補償資金。進城落戶農(nóng)民是退地拿錢，購地者是拿錢買地，拿錢買權利——承包地、宅基地的轉讓權（包括繼承權）、出租權、抵押權。

堅持穩(wěn)妥漸進的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓必須確保進城落戶農(nóng)民自愿退出多少承包地、宅基地，就出讓多少承包地、宅基地，堅決不能強迫農(nóng)民退出承包地、宅基地。首先要進行進城落戶農(nóng)民承包地轉讓、宅基地轉讓試點，積累經(jīng)驗，然后在全國農(nóng)村推進承包地轉讓和宅基地轉讓。

堅持鼓勵投資的原則。土地公有與投資自有（主體不同的公有、私有）是尖銳的矛盾。我國農(nóng)村土地主要屬于集體，農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓解決了這個尖銳矛盾，使投資者購買農(nóng)業(yè)用地、宅基地，建設產(chǎn)權清晰、有恒產(chǎn)者有恒心的綠色有機農(nóng)場，促進國有資本、集體資本、民營資本對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資，保障退地農(nóng)民拿到價格合理的補償。

堅持自主經(jīng)營的原則。農(nóng)民、居民、城鄉(xiāng)企業(yè)通過農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓，受讓農(nóng)業(yè)用地、宅基地，建成農(nóng)場（農(nóng)業(yè)大戶），與城鎮(zhèn)受讓用地建成的工廠、商場等一樣，可以轉讓（包括繼承），也可以出租、聯(lián)營、承包，轉讓、出租的價格由雙方共同自行商定，聯(lián)營、承包的條件由雙方共同自行確定，受法律和法規(guī)的保護。

堅持依法依規(guī)的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓必須依法依規(guī)，鄭重建議國務院及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、司法部加快出臺《中華人民共和國農(nóng)業(yè)用地使用權出讓和轉讓條例》，完善承包地轉讓的法律體系；加快出臺《中華人民共和國農(nóng)村宅基地使用權出讓和轉讓暫行條例》，完善宅基地轉讓的法律體系。

堅持農(nóng)要管農(nóng)的原則。農(nóng)村承包地轉讓和宅基地轉讓主要涉及農(nóng)業(yè)管理部門、自然資源部門。自然資源部門既要管理土地，還要管理礦產(chǎn)資源、管理規(guī)劃和建筑審批、負責不動產(chǎn)登記，工作量較大，工作的重心在城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)管理部門主要負責農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，建議加大力度重點做好承包地轉讓和宅基地轉讓改革工作。

9 破解“空心化”“撂荒化”“留守化”

農(nóng)民為了高收入就業(yè)、子女上學、高質(zhì)量城鎮(zhèn)生活條件等，逐步離開農(nóng)村走進城鎮(zhèn)，導致農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”、農(nóng)民“留守化”。針對以上“三農(nóng)”現(xiàn)狀，提出以市場化的安置措施即宅基地自愿有償轉讓應對農(nóng)村“空心化”，應對村莊減少；以承包地自愿有償轉讓應對農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”，應對耕地“碎片化”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?；以縣域中心城鎮(zhèn)化應對農(nóng)民“留守化”，應對農(nóng)民城鎮(zhèn)化。

進城后，農(nóng)民無法親自耕種其承包地，其宅基地自然閑置，還需要通過承包地、宅基地轉讓獲得資金，在城鎮(zhèn)購房就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。承包地、宅基地轉讓必將促進進城落戶農(nóng)民用補償資金在城鎮(zhèn)購房就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，從而加快農(nóng)地市場化，加快農(nóng)村農(nóng)場化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)民城鎮(zhèn)化特別是縣域中心城鎮(zhèn)化[12]。城鎮(zhèn)的服務業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)提供了越來越多比農(nóng)村農(nóng)業(yè)收入更高的就業(yè)機會，而且城鎮(zhèn)能夠提供比農(nóng)村更好的生活、教育、醫(yī)療、文化等條件。同時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化及機械化提高了農(nóng)業(yè)效率，農(nóng)業(yè)需要規(guī)?；F(xiàn)有面積的耕地需要的農(nóng)村勞動力越來越少。

農(nóng)村農(nóng)場化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)民城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化、服務化、工業(yè)化及機械化的必然結果。從城鎮(zhèn)化來看，1978 年我國城鎮(zhèn)化率17.92%，2021 年提高到64.72%，提高了261.2%。從工業(yè)化來看，1978—2021 年我國工業(yè)和建筑業(yè)占GDP 的比例從48.2%降到39.4%，1978—2020 年工業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比例從17.3%提高到28.7%。從服務化來看，1978—2021 年我國服務業(yè)占GDP 的比例從23.7%提高到53.3%，1978—2020 年我國服務業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比例從12.2%提高到47.7%。1978—2021 年我國農(nóng)業(yè)占GDP的比例從28.1%降到7.3%，1978—2020 年我國農(nóng)業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比例從70.5%降到23.6%。

9.1 宅基地自愿有償轉讓應對農(nóng)村“空心化”

農(nóng)村“空心化”就是農(nóng)村人口越來越少，農(nóng)村勞動力越來越少，農(nóng)村中小學生越來越少，農(nóng)村越來越?jīng)]活力、越來越衰敗。農(nóng)村“空心化”實質(zhì)就是村莊在逐步消失，大村在逐步變成小村，小村在逐步消失。村莊逐步由農(nóng)民長期的居住地變成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性居住地，由農(nóng)民的勞動、生活、教育、醫(yī)療、文化等功能居住地變成農(nóng)業(yè)勞動居住地，村莊的生活、教育、醫(yī)療、文化等功能逐步減弱?？傮w來看，現(xiàn)在我國農(nóng)村宅基地及房屋過剩，不宜再大規(guī)模建設。要提高現(xiàn)有宅基地及房屋的利用率，通過進城農(nóng)民宅基地及房屋的自愿有償轉讓，滿足農(nóng)村宅基地及房屋的新需求。

景泰縣黃河石林旁的中泉鎮(zhèn)人民政府駐地設在腦泉村，調(diào)查顯示，1978 年腦泉村小學1～5 年級有322 名小學生，2021 年腦泉村小學已撤，腦泉村小學生到中泉中學就學，1～6 年級只有21 名小學生，兩者相差18.4 倍，腦泉村在繼續(xù)向小村轉變。景泰縣黃河石林旁的周家村消失了，《最后一個村莊》的麥村消失了。據(jù)湖南大學中國村落文化研究中心的田野調(diào)查顯示，在長江、黃河流域，傳統(tǒng)村落的總數(shù)2004 年為9 707 個，2010 年銳減至5 709 個，平均每年遞減7.3%，每天消亡1.6 個[13]。

當前個別地方政府看到農(nóng)民離開農(nóng)村進城、農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”、一些大村變成小村、一些小村逐步消失的情況，急于求成進行合村并居。實際上，行政命令式的強迫合村并居完全沒有必要，是揠苗助長。從小村并到合村（合并村莊），合村仍然沒有城鎮(zhèn)的生活、教育、醫(yī)療、文化、市政、環(huán)保等設施，仍然沒有大量的服務業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)等就業(yè)崗位。農(nóng)民仍然要離開合村進入城鎮(zhèn)，合村必將又“空心化”，延誤了農(nóng)民城鎮(zhèn)化，造成合村建設的浪費。合村并居不符合城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務化規(guī)律，多此一舉，勞民傷財，得不償失。在農(nóng)民城鎮(zhèn)化或居住地選擇的過程中，可以鼓勵、支持、引導，但一定要尊重農(nóng)民的意愿，靠農(nóng)民自愿進行，政府堅決不能強迫農(nóng)民。

小村逐步消失是必然的，且消失速度越來越快。要通過宅基地、承包地轉讓，鼓勵農(nóng)民自愿遷徙，實現(xiàn)小村的消失。政府在規(guī)劃撤銷小村（自然村）的搬遷安置中，在移民扶貧的搬遷安置中，在地震、水災等自然災害的搬遷安置中，在城鎮(zhèn)、企業(yè)、基礎設施等建設的征地拆遷安置中，可以采取市場化的安置措施，即宅基地自愿有償轉讓，應對農(nóng)村“空心化”和村莊減少。通過宅基地、承包地轉讓，在農(nóng)民自愿的情況下，政府對農(nóng)民的搬遷或拆遷安置給予資金補償，由農(nóng)民自己選擇新的居住地，可以選擇滿意的村莊購買（受讓）農(nóng)業(yè)用地、宅基地及房屋，可以進城特別是到縣域中心購房就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，減輕政府集中安置的壓力。

9.2 承包地自愿有償轉讓應對農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”

農(nóng)業(yè)“撂荒化”主要就是耕地“撂荒化”，主要有多年撂荒、全年撂荒、季節(jié)撂荒、粗放經(jīng)營的隱形撂荒。農(nóng)業(yè)及耕地撂荒越來越嚴重，撂荒面積呈增長趨勢，撂荒由隱形到直接，由零星到成片，甚至有的地方出現(xiàn)大面積成片耕地撂荒。據(jù)了解，我國西北某市耕地撂荒達35%左右。撂荒主要原因包括：一是農(nóng)業(yè)比較經(jīng)濟效益低下，種地不賺錢、難賺錢；二是農(nóng)地“碎片化”，導致農(nóng)業(yè)無法規(guī)?；?、集約化經(jīng)營；三是農(nóng)民進城導致耕地撂荒。

“撂荒”化的主要特點：一是離家偏遠、交通不便、土壤肥力低、自然條件差、灌溉不便、田塊面積小、機械化操作不便的耕地撂荒多；二是耕地撂荒逐漸由季節(jié)撂荒向長年撂荒轉變；三是長年撂荒多于季節(jié)撂荒，舉家外出撂荒多于留守戶撂荒；四是長年撂荒集中在旱地，季節(jié)撂荒集中在水田。

我國未來城鎮(zhèn)化將達到95%以上，絕大多數(shù)農(nóng)民進城落戶，其土地特別是承包地需要集中在農(nóng)村農(nóng)民的手中。在當前改革開放的和平時期，只能通過自愿有償轉讓承包地、宅基地。承包地、宅基地轉讓促進農(nóng)村土地特別是承包地向農(nóng)民農(nóng)場（農(nóng)業(yè)大戶）、投資農(nóng)場集中。

國外農(nóng)業(yè)強國農(nóng)村都是農(nóng)場化。我國改革開放44 年以來，由于承包地、宅基地轉讓的滯后，無法盡快在農(nóng)村建成產(chǎn)權清晰、有恒產(chǎn)者有恒心的綠色有機農(nóng)場，這是我國與發(fā)達國家目前最大的差距。為此需要通過鼓勵承包地、宅基地自愿有償轉讓特別是承包地自愿有償轉讓，應對農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”，應對耕地“碎片化”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化，加快我國農(nóng)村農(nóng)場化，加快農(nóng)業(yè)集約化、優(yōu)質(zhì)化、有機化、機械化、品牌化，提高我國農(nóng)業(yè)競爭力，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

9.3 縣域中心城鎮(zhèn)化應對農(nóng)民“留守化”

改革開放44 年以來，我國進城農(nóng)民一部分到了超大城市、特大城市、大城市，絕大部分到了縣域中心，出現(xiàn)了農(nóng)民城鎮(zhèn)化特別是縣域中心城鎮(zhèn)化。我國有近3 億農(nóng)村戶口的城鎮(zhèn)居民，還有超過5 億的農(nóng)村人口，還有許多農(nóng)民要進城，那么我國進城的農(nóng)民將到哪里去？我國超大城市、特大城市、大城市未來只能承擔極少部分的農(nóng)民城鎮(zhèn)化。農(nóng)民繼續(xù)留在村莊，實行就地的村村城鎮(zhèn)化，也不可行。村莊人口規(guī)模小，沒有規(guī)模效益，村村都建設市政設施（道路、供電、上水、下水等）、文教設施（學校、醫(yī)院、文化、科技等）、環(huán)保設施（污水處理廠、垃圾處理場等），違背科學規(guī)律，必將勞民傷財，得不償失。沒有較好市政、文教、環(huán)保設施的小城鎮(zhèn)實質(zhì)仍然是村莊，例如景泰縣中泉鎮(zhèn)仍然是村莊，還是越來越“空心化”的村莊，大村正在逐步變成小村。

絕大部分農(nóng)民只能到縣域中心，只能以縣域中心城鎮(zhèn)化應對農(nóng)民“留守化”，應對農(nóng)民城鎮(zhèn)化。我國農(nóng)民的城鎮(zhèn)化主要是縣域中心城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民全家一起到縣域中心，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。縣域中心是指中小城市及縣城，包括縣域內(nèi)有較好市政、文教、環(huán)保設施的小城鎮(zhèn)。每個縣域中心最好一個，最多幾個，不宜過多，否則將嚴重影響規(guī)模效益。相比村莊，縣域中心具有規(guī)模效益、就業(yè)機會大、教育質(zhì)量好、文化氛圍濃、醫(yī)療水平高、生活條件好（有自來水、暖氣、沖水馬桶等）等特點，有利于環(huán)境保護（有垃圾處理場、污水處理廠等）?？h域中心與農(nóng)村地理和氣候條件基本相同，農(nóng)民在縣域中心鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親容易融合，也容易安居樂業(yè)，適宜農(nóng)民城鎮(zhèn)化。在“二牛抬杠”時期，農(nóng)民的主要交通運輸工具是牛車、馬車等，甚至是人背肩扛的步行，農(nóng)民只能居住在耕地附近的村莊。現(xiàn)在得益于村村通等工程建設，縣域中心到農(nóng)村道路暢通；同時，農(nóng)民有農(nóng)用車、電動車等交通運輸工具，可以長期居住在縣域中心，農(nóng)忙季節(jié)暫時居住在村莊。

縣域中心是我國吸引農(nóng)村人口集聚的最佳環(huán)節(jié)，是解決我國城鎮(zhèn)化過程中特大城市急劇膨脹的戰(zhàn)略措施?？h域中心相對村莊投資具有規(guī)模大、效益高等優(yōu)勢，是解決我國“三農(nóng)”問題和落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵。建議國家適當集中資金，加快對縣域中心基礎設施、公用設施的投資，加快對縣域中心教育、衛(wèi)生、科技、文化、廣電、體育等社會事業(yè)的投資，推動縣域中心城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務化的進程，增強縣域中心的吸引力，從而增強縣域中心對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的服務，促進我國縣域中心及其所屬農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和社會健康發(fā)展[14]。

建議政府在縣域中心設立鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵興建鄉(xiāng)村振興企業(yè)，將過去的扶貧企業(yè)（工廠、車間）變成鄉(xiāng)村振興企業(yè)。鄉(xiāng)村振興企業(yè)盡量設在縣域中心，可以在村莊設立鄉(xiāng)村振興分廠（車間）?？h域中心的生活、教育、醫(yī)療、文化、市政、環(huán)保等設施好，集聚效益好，規(guī)模效益高，勞動力多，許多農(nóng)民跟隨上學子女在縣域中心居住。這些條件有利于農(nóng)民就地就業(yè)，有利于解決農(nóng)民“留守化”，有利于降低企業(yè)的工資成本，提高企業(yè)效益。鼓勵和支持勞動密集型企業(yè)在縣域中心發(fā)展是加強中國制造的良好措施，是防止企業(yè)外遷的好辦法。要科學規(guī)劃鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有項目落地才能征地拆遷，防止土地閑置。

建議政府在縣域中心建設農(nóng)民經(jīng)濟適用房即農(nóng)民安居工程。要鼓勵和支持農(nóng)民自愿進城走向縣域中心，例如每戶農(nóng)民可以在縣域中心購買一套農(nóng)民安居工程的樓房等?？h域中心的生活、教育、醫(yī)療、文化、市政、環(huán)保等設施將極大地提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，以便農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)民子弟求學、農(nóng)村老人養(yǎng)老。多數(shù)進城農(nóng)民在服務業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)的企業(yè)就業(yè)，其就業(yè)收入不僅遠遠高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入而且穩(wěn)定，這是農(nóng)民大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)形成大量農(nóng)民工的根本原因。少數(shù)進城農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)工人，農(nóng)忙時在農(nóng)場就業(yè)，收入遠遠高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入而且穩(wěn)定。

相對大城市來說，縣域中心的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親比較多。一定要切實加強縣域中心的法治建設，切實加強縣域中心的反腐倡廉。一些縣域領導沒有成為人民的公仆，卻以父母官自居，甚至貪污受賄，一定要嚴肅查處，以儆效尤。要切實加強縣（市、區(qū)）領導的干部交流，縣委書記、縣長、組織部部長、紀委書記、政法委書記等應該異地交流，縣委常委、副縣長等應該盡量交流。要選擇優(yōu)秀的干部擔任縣委書記、縣長。只有抓住這個關鍵的少數(shù)，才能做好縣域工作，才能加快縣域中心城鎮(zhèn)化。

10 承包地和宅基地自愿轉讓的理論依據(jù)

完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，必須加快推進生產(chǎn)要素市場化?，F(xiàn)在勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)土地等生產(chǎn)要素已經(jīng)市場化，唯有農(nóng)村土地沒有市場化。土地是財富之母，是農(nóng)業(yè)及農(nóng)村、農(nóng)民最主要、最重要的生產(chǎn)要素。要充分發(fā)揮市場配置農(nóng)村土地資源的決定性作用，加快推進農(nóng)村土地市場化——農(nóng)村土地出讓及轉讓，加快完善我國農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制。這從正反兩方面證明了市場經(jīng)濟及機制、市場化的決定性作用。

“農(nóng)地出讓”理論破解了“三農(nóng)”問題，破解結果如下。我國“三農(nóng)”問題的根本是土地，是農(nóng)村土地沒有市場化，是農(nóng)村土地不能市場交易，是農(nóng)村土地不能出讓及轉讓，是社會主義市場機制無法有效配置農(nóng)村土地，是進城農(nóng)民土地無法集中到農(nóng)業(yè)大戶手中，導致我國農(nóng)村無法建立中國特色農(nóng)地產(chǎn)權清晰的有恒產(chǎn)者有恒心的現(xiàn)代化有機農(nóng)場。農(nóng)業(yè)及農(nóng)村、農(nóng)民最主要最重要的生產(chǎn)要素——農(nóng)村土地，是市場唯一無法有效配置的生產(chǎn)要素。市場（經(jīng)濟、機制、體制、體系等）無法在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，嚴重制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的發(fā)展，形成了“三農(nóng)”問題，解決辦法就是“農(nóng)地出讓”[15]——實行農(nóng)村土地市場化，進行農(nóng)村土地使用權轉讓，以承包地自愿有償轉讓應對農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”，應對耕地“碎片化”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?；以市場化的安置措施即宅基地自愿有償轉讓應對農(nóng)村“空心化”，應對村莊減少；以縣域中心城鎮(zhèn)化應對農(nóng)民“留守化”，應對農(nóng)民城鎮(zhèn)化。

1978 年開始，我國實施了最簡單、最有效、不花錢的辦法——“包產(chǎn)到戶”?！鞍a(chǎn)到戶”適合當時農(nóng)村主要的生產(chǎn)力水平——“二牛抬杠”，迅速解決了我國的吃飯問題，還大量出口創(chuàng)匯，用于引進技術裝備。1987 年深圳率先開始城鎮(zhèn)國有土地出讓試點，全國實行城鎮(zhèn)國有土地出讓制度，不僅不花錢，還為城鎮(zhèn)籌集了巨額的建設資金。目前，我國“三農(nóng)”問題突出，著力穩(wěn)定經(jīng)濟大盤最簡單、最有效、不花錢的解決辦法就是在農(nóng)村實行“農(nóng)地出讓”。

2016 年1 月提出的農(nóng)地轉讓（出讓）理論，主要包括以下方面的內(nèi)容。

第一，農(nóng)地轉讓（出讓）嚴守黨中央劃定的“三農(nóng)”改革底線——土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。

第二，農(nóng)地轉讓（出讓）是“農(nóng)民自愿有償退地/政府或村有償回收+農(nóng)地有償出讓/投資者有償受讓”，投資者在農(nóng)村可建成農(nóng)地產(chǎn)權清晰的有恒產(chǎn)者有恒心的現(xiàn)代化有機農(nóng)場，自愿退地農(nóng)民獲得退地補償，可購得城鎮(zhèn)住房，鼓勵農(nóng)民自愿進入縣域中心，加快縣域中心城鎮(zhèn)化，逐步實現(xiàn)“居住生活在城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)場”的愿景。農(nóng)地轉讓（出讓）結果是“現(xiàn)代化綠色農(nóng)場+縣域中心城鎮(zhèn)化”[16]。

第三，農(nóng)地轉讓（出讓）堅持“不取不予”的原則，不需財政一分錢，通過自愿退地的出讓金補償退地農(nóng)民，吸引和保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資，推動和保護民間投資，帶來巨額的投資和消費，是擴內(nèi)需穩(wěn)經(jīng)濟事半功倍的好措施。據(jù)估算，農(nóng)地轉讓（出讓）可激活100 萬億元以上農(nóng)村土地資產(chǎn)，每年可以帶動經(jīng)濟增長1 個百分點。農(nóng)地轉讓（出讓）有利于防止“大棚房”，保護農(nóng)村耕地，加快農(nóng)場建設，解決食品安全，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，提高農(nóng)業(yè)競爭力，把中國人的飯碗端在自己手里。

第四，農(nóng)地轉讓（出讓）理論相對復雜，實行簡單易行。城鎮(zhèn)國有土地出讓的最大難度是征地難、拆遷難，還要確保土地純收益增值，為城鎮(zhèn)建設籌集資金。農(nóng)地轉讓（出讓）是對農(nóng)民自愿有償退出的農(nóng)村土地進行出讓，沒有征地難、拆遷難的問題，是原價退地原價出讓，沒有籌集資金的任務，實質(zhì)是按照農(nóng)民意愿為農(nóng)民辦理農(nóng)地轉讓（出讓）的手續(xù)。

第五，城鎮(zhèn)土地能夠出讓，農(nóng)村土地也就能夠出讓。農(nóng)地轉讓（出讓）制度與城鎮(zhèn)土地出讓制度相同，支持農(nóng)村土地承包制度，有助于解決土地公有與投資自有（私有、主體不同的公有）的矛盾。高價巨額巨量的城鎮(zhèn)土地出讓進行了35 年，實踐證明非常成功，籌集了巨額的城鎮(zhèn)建設資金，推動了城鎮(zhèn)健康發(fā)展，使我國城市發(fā)展水平越來越像歐洲。

第六，農(nóng)地轉讓（出讓）絕對不是土地私有化，仍然是國有土地或集體土地，是國有土地或集體土地的使用權出讓。國有土地是大公有制，集體土地是小公有制，實行農(nóng)村集體土地的農(nóng)地轉讓（出讓），還是實行農(nóng)村國有土地的農(nóng)地轉讓（出讓），應該由實踐決定。國有土地的農(nóng)地轉讓（出讓）更有利于保障投資者的權益，更有利于投資者加快發(fā)展。

第七，城鎮(zhèn)國有土地的受讓投資如是國有資本則是國有企業(yè)，如是集體資本則是集體企業(yè)，如是民營資本則是民營企業(yè)。農(nóng)地轉讓（出讓）與城鎮(zhèn)國有土地出讓一致，受讓投資如是國有資本則是國有農(nóng)場，如是集體資本則是集體農(nóng)場，如是民營資本則是民營農(nóng)場。

第八，農(nóng)地轉讓（出讓）是循序漸進的長期過程，取決于農(nóng)民自愿有償退出承包地、宅基地的過程，取決于服務化、工業(yè)化逐步解決農(nóng)民就業(yè)的過程。農(nóng)地轉讓（出讓）伴隨著城鎮(zhèn)化及服務化、工業(yè)化的推進，需要20～30 年甚至更長時間。農(nóng)地轉讓（出讓）在試點取得成功后要有序推進。

第九，農(nóng)地轉讓（出讓）理論總結了我國“三農(nóng)”的癥狀“有三化”——農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”、農(nóng)民“留守化”，指出了我國“三農(nóng)”的癥結“沒三化”——農(nóng)村土地沒有轉讓市場化、農(nóng)村土地沒有碎片集中化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營沒有農(nóng)場規(guī)?；岢隽宿r(nóng)地轉讓（出讓）的“解三化”——農(nóng)地轉讓市場化、農(nóng)地碎片集中化、農(nóng)業(yè)農(nóng)場規(guī)模化，展望了振興鄉(xiāng)村的“新三化”——農(nóng)村農(nóng)場化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)民城鎮(zhèn)化。

第十，耕地不能轉讓嚴重影響農(nóng)場建設。改革開放44 年來，我國有發(fā)達國家所有的企業(yè)組織形式，并且競爭力越來越強，但我國農(nóng)村沒有產(chǎn)生眾多真正的、農(nóng)地產(chǎn)權清晰的現(xiàn)代化民營農(nóng)場。農(nóng)業(yè)發(fā)達國家農(nóng)村主要是現(xiàn)代化的農(nóng)地能夠買賣的私有農(nóng)場。我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)主要是民營小農(nóng)的家庭（農(nóng)戶），與農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)濟競爭處于明顯的劣勢地位。農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的許多農(nóng)產(chǎn)品運達中國港口的價格比我國農(nóng)產(chǎn)品價格（甚至成本）還低。

第十一，耕地不能轉讓嚴重影響農(nóng)業(yè)競爭力。農(nóng)地不能轉讓導致耕地無法集中，耕地無法集中就無法實現(xiàn)耕地的集中化，無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機械化、規(guī)模化、集約化，嚴重影響農(nóng)業(yè)競爭力。農(nóng)地轉讓（出讓）能夠真正實現(xiàn)農(nóng)村土地轉讓市場化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地集中化。只有建設規(guī)?；r(nóng)場，我國農(nóng)業(yè)才能真正提高競爭力，逐漸立于不敗之地。

第十二，我國山地多平地少，地塊面積較小，“包產(chǎn)到戶”中為了好地、劣地承包公平，使耕地“碎片化”更加嚴重，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要機械化、規(guī)?；?。通過農(nóng)地轉讓（出讓）實現(xiàn)耕地集中化、規(guī)模化是漫長的過程，從民營家庭（農(nóng)戶）經(jīng)濟到民營農(nóng)場是漫長的過程。由于耕地“碎片化”極其嚴重，我國必將主要是中國特色的微型農(nóng)場、小型農(nóng)場，僅在新疆、黑龍江等地廣人稀的地區(qū)可能出現(xiàn)中大型農(nóng)場。

第十三，土地集中一般有剝奪、買賣兩種方式?，F(xiàn)在處于和平的改革時期，只能采取買賣的方式，只能采取農(nóng)地轉讓（出讓）的方式，通過進城農(nóng)民自愿有償退地逐步有序地將進城農(nóng)民的土地集中到種植大戶的手中，逐步有序建成中國特色的綠色有機的現(xiàn)代化農(nóng)場。否則，農(nóng)民寧可撂荒、閑置，也不會無償退出承包地、宅基地。承包地不能有償退出拖了農(nóng)民進城的“后腿”，影響了城鎮(zhèn)化進程，影響了“三農(nóng)”發(fā)展，影響了經(jīng)濟健康發(fā)展。

第十四，在農(nóng)業(yè)社會的“二牛抬杠”時期，要耕者有其田，耕地不能過度集中，影響社會安定，這是“此一時”。隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務化，農(nóng)業(yè)進入機械化階段，必須進行農(nóng)地集中，實現(xiàn)規(guī)?；瑺幦「叩囊?guī)模效益，這是“彼一時”，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。2021 年我國城鎮(zhèn)化率達到64.72%，在城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務化、機械化階段，我國耕地碎片化仍極其嚴重，已經(jīng)到了耕地必須集中實現(xiàn)規(guī)模化的“彼一時”。

第十五，世界農(nóng)業(yè)強國的農(nóng)地都能夠買賣、出租，在城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務化、機械化階段都因勢利導進行了不同形式的耕地集中。例如，美國耕地越來越集中，農(nóng)場規(guī)模越來越大。在農(nóng)業(yè)社會時期，法國在1789 年大革命時期強制進行了耕地分散，是法國的“耕者有其田”；日本在1945—1950 年強硬進行了耕地分散，是日本的“耕者有其田”。到了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、服務化及機械化階段，1960 年法國頒布《農(nóng)業(yè)指導法》進行耕地集中，1961 年日本出臺《農(nóng)業(yè)基本法》進行耕地集中。

第十六，農(nóng)地出讓（轉讓）能夠預防土地過度集中。在現(xiàn)階段需要通過農(nóng)地出讓（轉讓）適當集中農(nóng)業(yè)土地，加快中國特色、農(nóng)地產(chǎn)權清晰、有恒產(chǎn)者有恒心的現(xiàn)代化有機農(nóng)場建設。我國實行城鎮(zhèn)土地出讓已經(jīng)35 年，目前沒有發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地過度集中的問題。需要明確指出的是，在農(nóng)地出讓（轉讓）中必須防止農(nóng)地過度集中，可以通過限制出讓的規(guī)模、受讓的主體、用途等辦法限制農(nóng)地過度集中。由于出讓農(nóng)村土地的所有權屬于國家或集體所有，農(nóng)村土地的出讓權、管理權等均在政府手中，可以很好地做好農(nóng)地過度集中的預防和管理工作。

第十七，農(nóng)民希望農(nóng)地轉讓（出讓）。一些農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)及耕地，形成農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”；一些農(nóng)民要求“洗腳離田”；一些農(nóng)民已經(jīng)自主轉讓了承包地和宅基地，獲得資金在城鎮(zhèn)就業(yè)發(fā)展；一些農(nóng)民獲得土地在農(nóng)村擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于不允許轉讓，轉讓的價格較低，轉讓的農(nóng)地無法辦理手續(xù)，無法做大做強、進一步擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第十八，農(nóng)地轉讓（出讓）真正使農(nóng)民的承包地、宅基地成為農(nóng)民能夠變現(xiàn)的最大資產(chǎn)和最大財富，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地的資產(chǎn)化、資本化、交換價值，這對所有的農(nóng)民而言都是一筆巨大的財富，有利于徹底解決農(nóng)村和農(nóng)民的貧困問題，實現(xiàn)對農(nóng)民權益的保護。實行農(nóng)地轉讓（出讓）所有的農(nóng)民都能夠增加財富，邁向共同富裕，不會擴大社會的貧富差距[17]。

第十九，實行農(nóng)地轉讓（出讓），可以使部分農(nóng)民受讓土地成為農(nóng)場所有者，家庭資產(chǎn)得到巨大增加。絕大部分農(nóng)民自愿有償退地進入城鎮(zhèn)，但獲得了土地的收購補償，取得了城鎮(zhèn)戶口及標準較高的城鎮(zhèn)社會保障，購得了城鎮(zhèn)住房，家庭資產(chǎn)得到巨大增加；多數(shù)退地進城農(nóng)民在服務業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)的企業(yè)就業(yè)，其就業(yè)收入不僅遠遠高于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入而且穩(wěn)定，這是農(nóng)民大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)形成大量農(nóng)民工的根本原因；少數(shù)退地進城農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)工人，農(nóng)忙在農(nóng)場就業(yè)，收入遠高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入而且穩(wěn)定。

第二十，城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務化、機械化是人類社會發(fā)展的歷史趨勢，農(nóng)民需要在農(nóng)場所有者、城鎮(zhèn)就業(yè)人員、農(nóng)村就業(yè)人員之間進行自愿選擇。要求進城退地農(nóng)民用退地補償金在本縣縣域中心購買首套商品房或農(nóng)民安居工程給予稅費減半的優(yōu)惠，像城鎮(zhèn)居民一樣有能夠依靠的“根據(jù)地”——城鎮(zhèn)住房。農(nóng)民子女在城鎮(zhèn)就學，老人在城鎮(zhèn)養(yǎng)老，夫妻一起在城鎮(zhèn)及農(nóng)村就業(yè)，這樣可以防止退地農(nóng)民成為“游民”。退地農(nóng)民將逐步成為城鎮(zhèn)就業(yè)人員、農(nóng)村就業(yè)人員，還能夠在當?shù)鼐蜆I(yè)，不會形成留守問題。

第二十一，不能因為個別自愿退地農(nóng)民可能返貧而因噎廢食、不實行農(nóng)地轉讓（出讓）。自愿有償退地的農(nóng)民一般都獲得了城鎮(zhèn)戶口，要求用退地補償購買城鎮(zhèn)特別是縣域中心住房。這些農(nóng)民一般已經(jīng)在城鎮(zhèn)落腳，返貧的可能性較小，資金被揮霍或用于賭博的可能性較小，而且退地農(nóng)民有標準較高的城鎮(zhèn)社保兜底。不實行“農(nóng)地出讓”，農(nóng)村也會出現(xiàn)農(nóng)民返貧的問題。由于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、服務化及機械化的深入，城鎮(zhèn)藍領工資已經(jīng)超過一般白領工資，并且工作崗位非常容易找到，只要是能夠吃苦耐勞的農(nóng)民都能夠就業(yè)并幸福生活。需要加強對個別游手好閑農(nóng)民的教育、管理，引導其就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，堅決防止“懶漢”出現(xiàn)。

11 承包地和宅基地自愿轉讓的鄭重建議

黨和政府鼓勵農(nóng)民承包地、宅基地轉讓，必將推動承包地適度科學集中，加快農(nóng)村農(nóng)場建設，促進農(nóng)民進城特別是到縣域中心安居就業(yè)，農(nóng)村將農(nóng)場化，農(nóng)業(yè)將規(guī)?；?，農(nóng)民將城鎮(zhèn)化特別是縣域中心城鎮(zhèn)化。需要特別明確指出的是，現(xiàn)在已經(jīng)不是進城落戶農(nóng)民承包地和宅基地是否轉讓的問題，而是怎么落實中央鼓勵進城落戶農(nóng)民轉讓承包地和宅基地的問題。辦理進城落戶農(nóng)民承包地和宅基地轉讓手續(xù)的具體辦法就是“有償退地+退地出讓”，就是“退地+出讓”。根據(jù)黨的十九屆五中全會通過的《建議》精神，根據(jù)《憲法》《土地管理法》，依據(jù)全國人大通過的《綱要》，結合縣域中心城鎮(zhèn)化，鄭重建議如下。

第一，盡快進行進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓承包地的試點，落實黨中央鼓勵承包地轉讓的政策，為轉讓承包地的農(nóng)民服務，在全國穩(wěn)妥有序推行進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓承包地。

第二，盡快進行進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓宅基地的試點，落實黨中央鼓勵宅基地轉讓的政策，為轉讓宅基地的農(nóng)民服務，在全國穩(wěn)妥有序推行進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓宅基地。

第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、司法部等加快出臺《中華人民共和國農(nóng)業(yè)用地使用權出讓和轉讓暫行條例》，包括草原、林地等，鼓勵依法自愿有償轉讓承包地。

第四，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、司法部等加快出臺《中華人民共和國農(nóng)村宅基地使用權出讓和轉讓暫行條例》，涵蓋農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、林區(qū)等，鼓勵依法自愿有償轉讓宅基地。

第五，要適當集中資金加快縣域中心基礎設施和公用設施建設，在縣域中心建設農(nóng)民經(jīng)濟適用房即農(nóng)民安居工程，科學規(guī)劃設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)，支持吸引企業(yè)落地，防止企業(yè)外遷，加強中國制造，加快推進縣域中心城鎮(zhèn)化。

第六，尊重農(nóng)民意愿，不能揠苗助長，用承包地自愿有償轉讓應對農(nóng)業(yè)及耕地“撂荒化”；用市場化的安置措施（宅基地自愿有償轉讓）應對農(nóng)村“空心化”，應對村莊減少；用縣域中心城鎮(zhèn)化應對農(nóng)民“留守化”，應對農(nóng)民城鎮(zhèn)化。