云南民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

文 / 云南省社會(huì)科學(xué)院 黃穎瓊

云南民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法總體狀況

從立法數(shù)量上看，截至2021 年底，云南省8個(gè)民族自治州，29 個(gè)民族自治縣利用立法自主權(quán)制定法規(guī)156 件，其中自治條例37 件，單行條例119 件。占比達(dá)到云南涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例總量的50%以上，在整個(gè)云南省生態(tài)環(huán)境地方法規(guī)體系中具有非常重要的作用。從立法方式上看，主要采取自治條例和單行條例的方式。其中，采用自治條例對(duì)自治區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做一般性、原則性規(guī)定；采用單行條例對(duì)自治區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的某一方面做更為具體、詳細(xì)的規(guī)定。從立法內(nèi)容上看，云南民族自治地方生態(tài)立法內(nèi)容廣泛，涉及水、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、野生動(dòng)物等方面的自然資源立法，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)等方面的保護(hù)區(qū)立法，同時(shí)還涉及城市和鄉(xiāng)村環(huán)境方面的立法項(xiàng)目。從立法時(shí)間上看，云南民族自治地方生態(tài)立法始于20 世紀(jì)末期。進(jìn)入新世紀(jì)以后，立法工作穩(wěn)步開展，并開始對(duì)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的條例進(jìn)行修訂完善。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念深入人心，立法數(shù)量逐漸增多，立法工作迅速發(fā)展。

云南民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法歷程及特征

（一）立法工作起步

從1978 年到2000 年，云南民族自治地方生態(tài)立法工作起步，立法數(shù)量較少。

制定于這一階段的生態(tài)立法主要有十余件，內(nèi)容主要集中在林業(yè)保護(hù)、風(fēng)景區(qū)保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)、礦產(chǎn)資源管理等方面，其中以林業(yè)保護(hù)的生態(tài)立法量最大。如《云南省楚雄彝族自治州林業(yè)管理?xiàng)l例》（1991）、《云南省西雙版納傣族自治州森林資源保護(hù)條例》（1992）等。生態(tài)立法區(qū)域則主要涉及楚雄、西雙版納、文山、大理、紅河等5 個(gè)自治州以及巍山、西盟、景谷、漾濞、南澗、景東、寧蒗等自治縣。

（二）立法穩(wěn)步發(fā)展

2000 年到2012 年間立法工作穩(wěn)步推進(jìn)，云南省8 個(gè)自治州和29 個(gè)自治縣都結(jié)合民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)實(shí)際，充分行使地方立法權(quán)，開展了積極有效的生態(tài)環(huán)境立法工作，生態(tài)環(huán)境立法的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是立法數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。批準(zhǔn)于這一時(shí)期，且有效的生態(tài)環(huán)境立法，主要有60 余項(xiàng)，立法數(shù)量接近上一階段的4 倍。二是以傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法為主，不斷擴(kuò)展立法保護(hù)對(duì)象。這一時(shí)期的生態(tài)環(huán)境立法依然以保護(hù)林業(yè)、礦產(chǎn)、水資源、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化名城為主體。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境立法保護(hù)對(duì)象向著非傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域以及一些特定對(duì)象擴(kuò)展。比如制定了《云南省大理白族自治州雞足山管理區(qū)條例》（2004）、《云南省雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣古茶樹保護(hù)管理?xiàng)l例》（2009）、《云南省滄源佤族自治縣滄源崖畫保護(hù)條例》（2011）等。三是適應(yīng)民族自治地方發(fā)展實(shí)際，開始對(duì)自治條例進(jìn)行第一輪集中修訂。2004 年到2007 年間，云南省內(nèi)各個(gè)自治州和自治縣對(duì)自治條例進(jìn)行了第一輪集中修訂，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款的修訂，加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。

四是城鎮(zhèn)環(huán)境開始受到重視。如通過了《云南省大理白族自治州城鎮(zhèn)管理?xiàng)l例》（2006）、《云南省德宏傣族景頗族自治州城市建設(shè)管理?xiàng)l例》（2007）等。

（三）2012 年至今立法工作快速推進(jìn)

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！秉h的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)高度重視。云南各民族自治地方，堅(jiān)定綠水青山就是金山銀山的理念，加大生態(tài)環(huán)境立法力度，立法數(shù)量極大增加，立法內(nèi)容更加完善，通過立法助力云南各地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

一是立法數(shù)量極大增加。2012 年至今，云南獲批通過的生態(tài)立法項(xiàng)目主要有70 余項(xiàng)，每年都有5 項(xiàng)以上的生態(tài)環(huán)境立法獲得批準(zhǔn)。二是立法向深度和廣度拓展。一方面持續(xù)推進(jìn)傳統(tǒng)自然資源領(lǐng)域的立法，如通過《云南省墨江哈尼族自治縣水資源保護(hù)管理?xiàng)l例》（2012）、《云南省玉龍納西族自治縣林業(yè)管理?xiàng)l例》（2013）等。另一方面，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、特定資源類立法，大力拓展生態(tài)環(huán)境立法的廣度和深度，如批準(zhǔn)通過《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護(hù)管理?xiàng)l例》（2012）、《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽資源保護(hù)與利用條例》（2014）等。三是城鄉(xiāng)環(huán)境管理一體推進(jìn)。在對(duì)城市管理、城市環(huán)境進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，城鄉(xiāng)管理、城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展，通過立法加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生的管理。涉及的立法有《云南省文山壯族苗族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（2015）、《云南省德宏傣族景頗族自治州鄉(xiāng)村清潔條例》（2019）、《云南省新平彝族傣族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（2019）等。四是開啟自治條例的新一輪修訂。截至2020 年底，全省8個(gè)自治州、29 個(gè)自治縣的自治條例全部完成修訂，民族自治地方將生態(tài)文明建設(shè)融入民族自治條例，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。五是對(duì)重點(diǎn)立法項(xiàng)目及時(shí)更新。從2012 年開始，民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法更新速度加快，加緊修訂礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、風(fēng)景區(qū)保護(hù)等方面的條例。如，2012 年修訂了《云南省怒江傈僳族自治州礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，2013 年修訂了《云南省楚雄彝族自治州龍川江保護(hù)管理?xiàng)l例》等。

云南民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)及成就

（一）全面性和系統(tǒng)性，建立起較為系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。云南省民族自治地方在以上各方面均有立法，通過全方位加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法，建立起較為系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，特別在森林、水利等自然資源保護(hù)以及自然保護(hù)區(qū)等立法方面的內(nèi)容較多。其中，有關(guān)水、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、野生動(dòng)物等方面的單行條例，有60 余件；在風(fēng)景名勝區(qū)方面，有30 余件；在城市和鄉(xiāng)村環(huán)境方面，有20 余件。

（二）穩(wěn)定性和及時(shí)性，在保持立法穩(wěn)定性的同時(shí)注重生態(tài)立法的修訂更新

云南民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法，注重根據(jù)時(shí)代發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)變化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念轉(zhuǎn)變等因素，適時(shí)修訂更新。特別是近年來，云南加大對(duì)高原湖泊立法保護(hù)力度，及時(shí)修訂完善立法。例如，1988 年大理白族自治州就制定了管理?xiàng)l例，使洱海保護(hù)走上了法制化的軌道，之后隨著洱海保護(hù)力度的不斷加大，到目前為止，已先后對(duì)《條例》進(jìn)行過四次修訂。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、合理利用，針對(duì)洱海保護(hù)管理中的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，進(jìn)一步嚴(yán)格管控措施、細(xì)化了管理職責(zé)、強(qiáng)化了法律責(zé)任。再如，就異龍湖的保護(hù)管理，紅河哈尼族彝族自治州于1994 年制定了《云南省紅河哈尼族彝族自治州異龍湖保護(hù)管理?xiàng)l例》，之后為適應(yīng)不同時(shí)期對(duì)湖泊保護(hù)提出的更高要求，更好推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，《條例》也經(jīng)過了2007 年、2017 年、2019 年三次修訂。

（三）民族性和地方性，民族自治地方立法的“民族性”和“地方性”得以體現(xiàn)

云南民族自治地方生態(tài)立法，突出民族自治地方生態(tài)特色資源，凸顯了生態(tài)立法的“民族性”和“地方性”。如針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣笄葙Y源，2014 年云南省怒江傈僳族自治州制定了《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽資源保護(hù)與利用條例》，《條例》針對(duì)在自治州內(nèi)具有獨(dú)特遺傳性狀，并列入《國(guó)家級(jí)畜禽遺傳資源保護(hù)名錄》的獨(dú)龍牛、高黎貢山豬、蘭坪烏骨綿羊、蘭坪絨毛雞、獨(dú)龍雞等五個(gè)畜禽品種，以單行條例的方式加以法律保護(hù)。另外，針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣吧参铩⒄湎浞N，不少民族自治地方均頒布了古茶樹保護(hù)條例，主要有《云南省瀾滄拉祜族自治縣古茶樹保護(hù)條例》（2009）、《云南省雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣古茶樹保護(hù)管理?xiàng)l例》（2009）和《云南省西雙版納傣族自治州古茶樹保護(hù)條例》（2011），通過采取加強(qiáng)保護(hù)，全面規(guī)劃，合理利用的方針，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）實(shí)踐性和創(chuàng)新性，在某些領(lǐng)域開展了全國(guó)領(lǐng)先的生態(tài)環(huán)境立法

云南民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法著眼實(shí)踐需要，突出創(chuàng)新性，率先開展相關(guān)領(lǐng)域立法，并取得較好效果。如，2013 年出臺(tái)的《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》，是在國(guó)內(nèi)既無現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，更無現(xiàn)成的法律法規(guī)可參考和借鑒的情況下，著眼于普達(dá)措國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)、管理需要，在國(guó)內(nèi)率先立法，《條例》的頒布，對(duì)普達(dá)措國(guó)家公園的健康發(fā)展，香格里拉國(guó)家公園體系建設(shè)的有序推進(jìn)和迪慶州經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。同時(shí)，該《條例》在提出保護(hù)優(yōu)先的公園管理理念、相關(guān)內(nèi)容、理順管理體制等方面都有創(chuàng)新性，具有示范引領(lǐng)作用。

（五）目的性和功能性，民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法保護(hù)了民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和進(jìn)步

云南民族自治地方生態(tài)環(huán)境立法本著尊重自然、尊重歷史的原則，提出在保護(hù)管理中應(yīng)當(dāng)妥善處理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系，對(duì)保護(hù)范圍內(nèi)居民的合法利益應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)，鼓勵(lì)和支持原有居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，優(yōu)先安排原有居民在生態(tài)管護(hù)等崗位上就業(yè)等，體現(xiàn)了生態(tài)立法兼顧生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活等目的和功能。如《云南省迪慶藏族自治州白馬雪山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定了禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧等活動(dòng)的同時(shí)，也規(guī)定了自治州人民政府必須采取各種措施，增加當(dāng)?shù)厝罕姷慕?jīng)濟(jì)收入等內(nèi)容。再如《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護(hù)管理?xiàng)l例》，通過規(guī)定政府產(chǎn)業(yè)扶持責(zé)任、當(dāng)?shù)鼐用竦膬?yōu)先經(jīng)營(yíng)權(quán)等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)。