涉礦類檢察民事公益訴訟實踐分析

張飛飛 蘭學鑫 占雪琴

摘 要：超底盤開采不僅造成國有礦產資源損失，而且破壞生態(tài)環(huán)境，損害國家利益和社會公共利益，檢察機關有權提起民事公益訴訟。檢察機關不宜將個人獨資企業(yè)單獨列為被告。因國有礦產損失和生態(tài)環(huán)境價值的牽連性和不可分性，應當將國有礦產損失列入訴訟請求，而已經繳納資源補償費但尚未采挖的采挖量不能與超底盤開采量相抵扣。所涉國有礦產損失的款項不應再按刑事案件贓款贓物處理，可由檢察機關直接上繳財政。在生態(tài)環(huán)境修復中，應當鼓勵行為人自行修復，并要正確理解和處理生態(tài)修復費用和礦山地質環(huán)境治理恢復基金的關系。

關鍵詞：超底盤開采 單獨被告 訴訟請求 抵扣

礦山的開采需要經過審批和許可，尤其是礦區(qū)的范圍需要嚴格界定。礦區(qū)范圍指的是一個立體空間區(qū)域，必須經登記管理機關依法劃定，具體包括可供開采礦產資源的范圍、工程設施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域。[1]這樣一個三維立體區(qū)域，寬度有東西南北四至，深度有上下標高。現實中的非法開采一般有兩種方式，一是擴充開采廣度，另一種是增加開采深度。超底盤開采是礦產開采中非法增加開采深度通俗形象的說法。筆者結合實際辦理的一起涉礦類超底盤開采民事公益訴訟案件，梳理辦案中的難點、焦點問題，以期對此類案件的辦理有所裨益。

一、基本案情與辦理過程

浙江省寧波市海曙區(qū)高橋新欣采石場（以下簡稱“新欣采石場”）系個人獨資企業(yè)，陳某某為出資人。2008年1月1日，采石場取得寧波市海曙區(qū)高橋鎮(zhèn)岐湖村集中開采區(qū)石礦采礦權，可開采資源總量共計3090萬噸（截至案發(fā)尚未采挖73900噸），開采時限從2008年1月1日起至2019年12月31日止（2019年11月經批準延續(xù)至2021年12月31日止）。陳某某自采石場取得采礦權后，在高橋鎮(zhèn)岐湖村集中開采區(qū)內，未經依法審批，指揮工人采取爆破后以鎬頭機、挖機挖掘的方式，在礦區(qū)多個區(qū)塊進行超底盤開采，并采挖蓄水池、泥漿池共計6個。同時，陳某某以平整地面、環(huán)保需要等名義，安排工人將開采過程中產生的山皮等施工垃圾回填至超底盤開采區(qū)，致使多年來國土監(jiān)測未能發(fā)現其超底盤開采的事實。后公安機關予以刑事立案（目前該案刑事部分處在審查起訴階段）并委托作出超底盤開采量和價格鑒定。2020年4月10日，浙江省工程勘察院出具《海曙區(qū)高橋鎮(zhèn)岐湖村集中開采區(qū)建筑石料礦區(qū)超底盤開采量估算報告》評估認定，采石場自取得采礦權后，在高橋鎮(zhèn)岐湖村集中開采區(qū)超底盤開采量共計547851立方米1369627.5噸。2020年4月21日，象山縣價格認證中心出具價格鑒定意見認定，采石場非法采礦共計獲利金額人民幣22212430元。

寧波市人民檢察院認為，新欣采石場、陳某某為牟取經濟利益，在明知采礦許可范圍的前提下超底盤越界開采。其非法越界采礦行為嚴重侵害國家對礦產資源的所有權，造成礦業(yè)權稅費流失，而且亂采濫挖礦產資源極易造成山體坍塌等生態(tài)危險，破壞生態(tài)環(huán)境資源。根據“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟案件適用法律解釋》）的規(guī)定，應該提起民事公益訴訟。寧波市人民檢察院遂依法進行立案，并委托浙江中材工程勘測設計有限公司對生態(tài)修復作出鑒定，鑒定報告載明：非法采礦行為嚴重侵害生態(tài)環(huán)境，造成山體坍塌危險，為修復受污染生態(tài)環(huán)境和消除超底盤越界開采潛在風險，需生態(tài)修復等費用共計275.52萬元人民幣。

由于本案侵權行為人住所地和行為發(fā)生地均在寧波市海曙區(qū)，根據《檢察公益訴訟案件適用法律解釋》第5條第1款的規(guī)定，本案由寧波市中級人民法院管轄，故寧波市人民檢察院在履行訴前公告程序，確定無適格主體提起訴訟，并經浙江省人民檢察院批準后，于2021年8月19日依法向寧波市中級人民法院提起民事公益訴訟，列新欣采石場和陳某某為共同被告，并訴請法院判決：（1）被告對非法采礦獲取的石料價值人民幣22212430元共同承擔賠償責任;（2）被告在判決生效后180日內自行對生態(tài)環(huán)境按照修復方案進行修復，逾期不履行修復義務或者修復不合格，承擔生態(tài)修復費用2755200元;（3）被告承擔生態(tài)修復方案鑒定費用7000元。在本案審理過程中，經寧波市中級人民法院主持調解，寧波市人民檢察院與被告達成調解協(xié)議，協(xié)議內容與寧波市人民檢察院訴求一致。

二、案件辦理過程中的問題

本案辦理中面臨的問題主要有：一是本案是否可以提起民事公益訴訟;二是本案中被告如何確定;三是礦產資源損失是否應當列入民事公益訴訟訴訟請求;四是已經繳納資源補償費但尚未采挖的采挖量是否可與超底盤開采量抵扣。

（一）本案是否可以提起民事公益訴訟

1.新欣采石場、陳某某實施的非法采礦行為損害了社會公共利益。本案中，新欣采石場、陳某某為謀求經濟利益非法超底盤開采，實施了損害國家礦業(yè)資源，破壞生態(tài)環(huán)境的行為。非法采礦與侵害礦業(yè)環(huán)境為“孿生關系”，非法采礦在侵害國有礦產物權、擾亂礦業(yè)市場秩序的同時，必然伴隨著礦業(yè)環(huán)境的破壞，諸如林毀、地陷、山體滑坡以及水源污染等，危及區(qū)域內民眾的基本生存權。[2]本案中，新欣采石場、陳某某非法采礦達547851立方米1369627.5噸，造成了國家礦業(yè)資源的巨大損失，破壞了山林的生態(tài)環(huán)境，損害了社會公共利益。

2.針對損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體提起訴訟時，檢察機關可以提起民事公益訴訟。根據民事訴訟法第55條規(guī)定，檢察機關在履職中發(fā)現破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，相關機關或組織如果沒有提起訴訟，檢察機關可以向人民法院提起訴訟。《檢察公益訴訟案件適用法律解釋》第13條亦規(guī)定，人民檢察院針對破壞生態(tài)環(huán)境損害社會公共利益的行為，經公告期滿，沒有相關機關和組織提起公益訴訟的，人民檢察院可以提起訴訟。本案中，被告非法采礦行為破壞了生態(tài)環(huán)境，損害社會公共利益，寧波市人民檢察院已經依法履行公告程序，公告期滿仍沒有法律規(guī)定的機關和組織提起訴訟，而非法采礦行為所造成的社會公共利益損害狀態(tài)仍在持續(xù)，因此，檢察機關可以提起民事公益訴訟。

綜上，新欣采石場和陳某某違反法律規(guī)定，超底盤開采礦石，造成社會公共利益損害，根據民事訴訟法和《檢察公益訴訟案件適用法律解釋》的規(guī)定，應對其提起民事公益訴訟。

（二）被告的確定問題

在訴訟中，以具有獨立的民事權利能力和行為能力的自然人作為被告提起訴訟是最為常見的狀態(tài)。但在采礦領域，不少企業(yè)都是以個人獨資企業(yè)的形式注冊成立的。能否將個人獨資企業(yè)單獨作為被告提起訴訟，是首先要解決的問題。

1.個人獨資企業(yè)能以自己的名義參加訴訟。本案中，新欣采石場的性質為個人獨資企業(yè)。根據《個人獨資企業(yè)法》第2條規(guī)定，個人獨資企業(yè)是一個經營實體。這個經營實體有自己的名稱、生產經營場所和必要的從業(yè)人員，《個人獨資企業(yè)法》也賦予了這個經營實體相應的權利和義務，正因為如此，個人獨資企業(yè)能夠以自己的名義對外進行獨立的活動。另外，根據民事訴訟法第48條規(guī)定，公民、法人和其他組織可以作為訴訟當事人。個人獨資企業(yè)作為“其他組織”，能以自己的名義參加訴訟。

2.個人獨資企業(yè)不宜單獨作為訴訟被告。新欣采石場能以自己的名義參加訴訟，但不宜被列為單獨被告。首先，新欣采石場作為個人獨資企業(yè)，雖然是一個經營實體，但卻是非法人組織，只具有相對獨立的人格。人格獨立的關鍵是財產獨立，但是個人獨資企業(yè)是由自然人投資的，財產為投資人個人所有，由投資者完全支配，因此，其人格不具有完整性。本案中，新欣采石場的資產由陳某某完全支配，其人格不具有完整性，不宜單獨作為被告。其次，個人獨資企業(yè)與投資者承擔責任的方式是共同責任?！秱€人獨資企業(yè)法》第2條規(guī)定，投資人對企業(yè)債務承擔的是無限責任;第31條規(guī)定，投資人在個人獨資企業(yè)的財產不足以清償債務時，投資人應當以其個人財產補足。由此可見，在個人獨資企業(yè)債務承擔問題上，我國立法首先采取的是無限責任原則，但卻用“補充主義”改變了連帶責任的做法。[3]這意味著，在本案中，新欣采石場在無力承擔責任的時候，陳某某要承擔補充責任。將二者列為共同被告，更有利于責任的落實和判決的執(zhí)行。

綜上，個人獨資企業(yè)可以其名義參加訴訟，但在其財產和意志完全由個人支配，且個人要對企業(yè)承擔補充責任時，以個人獨資企業(yè)和投資者為共同被告有其必要性和合理性。

（三）要求被告賠償國有礦產資源損失是否應當列入民事公益訴訟訴訟請求

本案中，新欣采石場非法采礦共計獲利金額人民幣22212430元。按照我國刑法第64條的規(guī)定，犯罪分子所得的一切財物，應當予以追繳。那么這是否說明，此22212430元只可以作為犯罪獲利金額予以沒收，不可以再列為民事公益訴訟訴訟請求要求被告賠償？筆者認為答案是否定的。理由如下：

首先，被告的行為具有牽連性和不可分性。礦產資源自身的價值具有雙重性，即礦產資源除了經濟價值之外，還具有生態(tài)價值。經濟價值主要體現在金錢利益上，是直接的、易估量的，生態(tài)價值主要體現在山體支撐以及其他生態(tài)平衡上，是潛在的、不易估量的。經濟價值與生態(tài)價值之間互相依存，形成一個有機的整體。[4]非法采礦行為，在破壞了礦產資源經濟價值的同時，也損害了礦產資源的生態(tài)價值。

其次，在環(huán)境公益訴訟中要求賠償損失于法有據。根據《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《審理環(huán)境民事公益訴訟案件法律解釋》）第18條的規(guī)定，對已經損害社會公共利益的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，可以請求行為人賠償損失。

最后，在環(huán)境公益訴訟中提出賠償損失符合民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟互補的體系架構。根據《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第18條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件裁判生效后，如果公益訴訟適格主體針對前案中未發(fā)現的損害提起公益訴訟的，人民法院應予受理。同樣，民事公益訴訟案件裁判生效后，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適格主體，針對前案中未發(fā)現的損害提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院也應該受理。可見，生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟與損害賠償訴訟存在交叉，兩種訴訟互為補充。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中亦可以訴請賠償損失。

（四）已經繳納資源補償費但尚未采挖的采挖量是否可與超底盤開采量抵扣

本案中，截至案發(fā)，尚有73900噸礦區(qū)范圍礦石未開采。在案件辦理中，被告主張未開采的礦石量應在非法開采的量中予以抵扣。筆者認為此數量不能與超底盤開采量相抵扣。理由如下：

第一，已經繳納資源補償費但尚未采挖的73900噸采挖量與本案非法采礦的采挖量是兩種不同法律關系下的采挖量。非法采礦侵害的是國家對礦產資源的統(tǒng)一規(guī)劃和合理利用，當然還有對生態(tài)環(huán)境和礦山安全的破壞，是侵權范疇，被告需要承擔資源損失和生態(tài)修復責任;已經繳納資源補償費但尚未采挖，被告享有的是繼續(xù)履行或者要求退還補償費等權利，屬于行政許可或者行政合同范疇。第二，被告主張的實質是抵銷，法定抵銷的要件是雙方債務的標的物種類、品質相同，本案顯然不能適用抵銷。

綜上，已經繳納資源補償費但尚未采挖的73900噸采挖量不能在超底盤開采量中予以抵銷扣除。

三、辦案思考

訴訟只是手段，不是目的，檢察機關提起涉礦類民事公益訴訟不能就案辦案，其目的是維護國家利益和社會公共利益。最終，要落實到國有礦產損失的追回和生態(tài)環(huán)境的修復上。因此，在辦理此類案件時還要注重國有礦產損失的及時挽回以及生態(tài)環(huán)境的及時修復。

（一）國有礦產損失款項應由公益訴訟檢察部門直接上繳財政

非法采礦類案件一般都涉及兩類訴訟，一類是刑事訴訟，一類是民事公益訴訟。刑事訴訟由公安機關進行偵查，對涉案財物先行扣押、封存，并隨案移送，最終由法院對涉案財物進行處理。如此一來，訴訟周期比較長，國有財產損失長期處于沒有挽回的狀態(tài)。而在民事公益訴訟中，檢察機關在前期公安機關偵查的基礎上，著重對國有礦產的損失進行證據固定、調查核實，金額確定履行公告程序后可提起民事公益訴訟，辦案周期相對于刑事訴訟較短，涉案財物能夠得到及時處理。而且，國有礦產損失的款項無需經由法院執(zhí)行環(huán)節(jié)，可由檢察機關直接上繳財政。根據《檢察公益訴訟案件適用法律解釋》第12條規(guī)定，檢察民事公益訴訟案件判決發(fā)生效力，只有在被告不履行時，法院才應當移送執(zhí)行。對于已經由偵查機關凍結的國有礦產損失款項，檢察機關可依法直接上繳財政，不須再經法院執(zhí)行程序。

（二）生態(tài)環(huán)境及時修復

1.應鼓勵行為人自行修復。《審理環(huán)境民事公益訴訟案件法律解釋》第20條第2款規(guī)定，“人民法院可以在判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用……”，檢察機關應依據該法條引導被告發(fā)揮自我修復的積極性，貫徹“誰破壞、誰修復”的原則。因此，在辦理涉礦類民事公益訴訟案件時，要準確運用上述司法解釋，請求法院判決被告在判決生效后一段時間內自行對生態(tài)環(huán)境按照修復方案進行修復，只有在逾期不履行修復義務或者修復不合格時，才應承擔生態(tài)修復費用。如此訴求，有利于調動被告修復生態(tài)環(huán)境的積極性，最大限度維護社會公共利益，也有利于傳播生態(tài)環(huán)境保護理念。

2.要正確處理生態(tài)修復費用和礦山地質環(huán)境治理恢復基金的關系。在涉礦類民事公益訴訟案件辦理中，涉及到生態(tài)修復費用和礦山地質環(huán)境治理恢復基金的關系處理問題。筆者認為，一方面，應堅持二者本質不同。生態(tài)修復費用是因為案涉被告超底盤越界采礦應當承擔的侵權責任，其既包含常規(guī)性的修復費用、鑒定費用，還有可能根據案情承擔服務功能損失費、永久性損失補償費甚至懲罰性賠償。礦山地質環(huán)境治理基金只是保證礦山企業(yè)履行生態(tài)修復義務的基金，是礦山正常開采后必須承擔的生態(tài)修復義務。前者強調違法修復甚至懲罰，后者是一種基本的義務。另一方面，實務中可以變通。礦山地質環(huán)境治理恢復基金由礦山企業(yè)根據其礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案繳納，基金可由企業(yè)自主使用。因此，生態(tài)修復費用可以先從礦山地質環(huán)境治理恢復基金中支出。但是，有幾點應予以注意：一是若支出后基金不足，礦山企業(yè)應負責補足;二是礦山企業(yè)的基金提取、使用、執(zhí)行情況須列入礦業(yè)權人勘查開采信息公示系統(tǒng);三是檢察機關應當督促轄區(qū)資規(guī)部門對礦山修復的進程、驗收等事項履行監(jiān)督管理責任。

[1] 參見樊春輝：《礦業(yè)權審批登記中幾個問題的討論》，《中國礦業(yè)》2011年第8期。

[2]參見康紀田：《非法采礦牽連環(huán)境犯罪研究》，《行政與法》2014年第4期。

[3] 參見陳莉：《個人獨資企業(yè)投資人變更后的債務承擔》，《人民司法》2014年第22期。

[4] 同前注[2]。

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