落實(shí)檢察聽證制度的實(shí)踐探索

上海市人民檢察院第一分院課題組

摘 要： 檢察辦案引入聽證程序是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的有效舉措，落實(shí)檢察聽證制度應(yīng)開展高質(zhì)量檢察聽證工作。從實(shí)踐角度出發(fā)，引入功能導(dǎo)向方法將聽證進(jìn)行分類，分為查明事實(shí)型、疑難問題型、釋法說理型和爭(zhēng)議化解型。以聽證不同類型的劃分為抓手，通過配置多元化的聽證員、注重聽證程序的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、檢察官充分履行聽證的主導(dǎo)責(zé)任及保障聽證效果的客觀條件等工作，重點(diǎn)開展高質(zhì)量的檢察聽證。

關(guān)鍵詞：檢察聽證 檢察公開 司法為民 正當(dāng)程序

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出“引入聽證等方式審查辦理疑難案件，有效化解矛盾糾紛”。最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）于2020年10月出臺(tái)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《聽證工作規(guī)定》），首次對(duì)檢察辦案中應(yīng)用聽證程序作出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)羈押必要性審查、擬不起訴、刑事申訴、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟等案件適用聽證審查提出更高要求。同時(shí)，最高檢明確了“應(yīng)聽證盡聽證”的基本要求，檢察聽證制度的規(guī)范化發(fā)展進(jìn)入新階段。但是，司法實(shí)踐表明，檢察聽證程序的實(shí)施效果還存在不足，有待進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化。本文從實(shí)踐角度出發(fā)，對(duì)檢察聽證進(jìn)行類型化研究，并以檢察聽證類型的劃分為抓手，以期開展高質(zhì)量檢察聽證工作，落實(shí)檢察聽證制度。

一、聽證程序依功能導(dǎo)向細(xì)化的分類

（一）聽證程序的歷史考察

目前，我國學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為聽證（hearing）的概念來源于英國普通法上自然正義（nature justice）原則，即“必須聽取兩方的陳情，任何人不得在未被聽取陳情的情況下被判罪或處罰”，強(qiáng)調(diào)的是聽取雙方的證詞后才能做出決斷?！睹绹鴳椃ǖ谖逍拚浮芬?guī)定，任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)非經(jīng)正當(dāng)程序不得被剝奪。作為正當(dāng)程序的一種重要形式，聽證會(huì)廣泛適用于美國立法、司法、行政和社會(huì)治理等各個(gè)領(lǐng)域，并演化出種類繁多的樣式。在美國參眾兩院議事規(guī)則、聯(lián)邦刑事程序規(guī)則、聯(lián)邦行政程序法中均有聽證程序的規(guī)定。按照目的和功能進(jìn)一步分類，聯(lián)邦參議院的聽證程序主要有：立法聽證、監(jiān)督聽證、調(diào)查聽證和提名確認(rèn)聽證等。[1] 聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則中，聽證類型包括訴前聽證、保釋聽證、財(cái)產(chǎn)扣押聽證、財(cái)產(chǎn)追繳聽證、量刑調(diào)查聽證等。

我國的法律程序引入聽證制度始于1996年的《行政處罰法》，2000年《立法法》將聽證作為立法聽取群眾意見的方式。此外，《行政許可法》《價(jià)格法》也將聽證會(huì)作為重要行政行為作出的前置程序。聽證制度雖然借鑒于國外，但經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，已經(jīng)能與我國政治體制和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，且相比域外有明顯區(qū)別，成為“全過程民主”的實(shí)現(xiàn)形式之一，能夠與其他多元化民主的實(shí)現(xiàn)形式一道，共同實(shí)現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主的統(tǒng)一。

（二）檢察聽證的初步探索

檢察辦案應(yīng)用聽證程序是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的有效舉措，集中體現(xiàn)于讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義，聽證程序能夠有效提升人民群眾對(duì)檢察辦案公正性的感受度。在統(tǒng)一的《聽證工作規(guī)定》出臺(tái)之前，聽證程序的應(yīng)用是從各個(gè)具體檢察業(yè)務(wù)逐步試點(diǎn)推開。2001年《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》規(guī)定了擬不起訴案件的公開審查規(guī)則，包括聽證意見的效力、參加人、回避制度等。2007年3月，《人民檢察院信訪工作規(guī)定》規(guī)定對(duì)重大、復(fù)雜、疑難信訪事項(xiàng)的答復(fù)必要時(shí)可以舉行公開聽證。2011年《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》將聽證作為公開審查的主要形式，并且首次對(duì)公開聽證程序作出具體規(guī)定。2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》對(duì)聽證予以專節(jié)規(guī)定，將其作為辦理民事訴訟監(jiān)督案件的主要方式之一。2021年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》也對(duì)聽證予以專節(jié)規(guī)定。以上規(guī)定僅根據(jù)檢察業(yè)務(wù)對(duì)檢察聽證程序予以劃分，未體現(xiàn)出不同類型案件中聽證工作的精細(xì)化。

（三）功能導(dǎo)向類型化方法的引入

從不同案件的特征出發(fā)，類型化開展檢察聽證工作，可使聽證程序更具操作性，也可以使聽證程序發(fā)揮不同的效用。比如，根據(jù)程序的簡(jiǎn)易程度不同，檢察聽證可以分為普通聽證和簡(jiǎn)易聽證。在控告申訴業(yè)務(wù)中，可在檢察服務(wù)中心等信訪接待場(chǎng)所當(dāng)場(chǎng)開展簡(jiǎn)易聽證，有利于及時(shí)化解矛盾。[2]檢察聽證程序還可以依據(jù)聽證目的與功能劃分為不同類型的聽證：

1.查明事實(shí)型聽證。指在審查階段案件仍有關(guān)鍵事實(shí)不明，需要通過聽證來協(xié)助承辦檢察官查明案件事實(shí)。待查明的關(guān)鍵事實(shí)不僅包括應(yīng)當(dāng)由“原判決、裁定認(rèn)定的基本事實(shí)”，還包括對(duì)解決案件爭(zhēng)議有重要影響的事實(shí)。

2.疑難問題型聽證。指通過聽證解決案件中的專業(yè)疑難問題，如對(duì)新型案件的研判、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選用、鑒定意見及特殊證據(jù)的認(rèn)證等。類似于庭審程序中鑒定人、具有專門知識(shí)的人出庭，專業(yè)人員作為聽證員參與案件，對(duì)專業(yè)問題提供意見，能夠?yàn)槌修k檢察官審查案件提供參考。

3.釋法說理型聽證。指案件本身事實(shí)清楚、法律適用明確，但是當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果有異議，召開聽證會(huì)的目的是給予當(dāng)事人申辯陳述的機(jī)會(huì)，并向當(dāng)事人釋法說理，勸說其服判息訴。一般應(yīng)用在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出或者將要作出決定時(shí)。

4.爭(zhēng)議化解型聽證。指通過對(duì)案件審查，當(dāng)事人之間有和解的可能性，可通過聽證搭建協(xié)商的平臺(tái)，在雙方信任的主持人與聽證員的協(xié)調(diào)下形成解決問題的方案，實(shí)質(zhì)性地化解案件背后的具體爭(zhēng)議。

二、開展高質(zhì)量檢察聽證工作的重點(diǎn)

《聽證工作規(guī)定》對(duì)檢察聽證作了較為全面的規(guī)定，為了讓檢察聽證制度在辦案中切實(shí)發(fā)揮咨詢、論證、群眾參與，客觀、準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)、正確適用法律、依法公正辦案的作用，開展高質(zhì)量的檢察聽證工作，應(yīng)完成以下重點(diǎn)工作內(nèi)容。

（一）配置多元化的聽證員

1.聽證員庫的建設(shè)。目前，地方三級(jí)檢察院探索建立聽證員庫，并且注重聽證員來源的多元化，以適應(yīng)不同案件、不同類型糾紛的需要。如有的檢察院將聽證員庫分為法律型、專門型和社會(huì)型專家三類。[3]本文認(rèn)為，聽證員庫建設(shè)要突出多元化和專業(yè)化，還要兼顧規(guī)范化。可以由設(shè)區(qū)的市級(jí)及以上的檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一選任聽證員，避免聽證員受到承辦檢察院的影響，提升聽證員的履職權(quán)威性，讓聽證員以更加客觀的態(tài)度對(duì)案件發(fā)表意見。

2.對(duì)接人民監(jiān)督員制度。依據(jù)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，對(duì)不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴的案件、羈押必要性審查案件等進(jìn)行公開審查，或者對(duì)有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監(jiān)督案件等進(jìn)行公開聽證的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加。根據(jù)這一規(guī)定，人民監(jiān)督員參與上述案件的聽證更具權(quán)威，并可充分保障人民監(jiān)督員對(duì)人民檢察院辦案活動(dòng)的監(jiān)督。

3.邀請(qǐng)律師擔(dān)任聽證員。在司法實(shí)踐中，律師往往以當(dāng)事人的代理人角色參與案件，目前，在控申部門推行簡(jiǎn)易聽證的過程中，已有邀請(qǐng)律師作為聽證員的實(shí)踐探索。比如課題組所在單位已與當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)開展合作，由律師在12309檢察服務(wù)中心兼職提供公共服務(wù)，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)對(duì)前來申訴的當(dāng)事人釋法說理。

（二）注重聽證程序的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)

1.明確聽證目的。開展聽證應(yīng)當(dāng)有明確的目標(biāo)，檢察官應(yīng)當(dāng)詳細(xì)了解案情，與當(dāng)事人進(jìn)行充分溝通，掌握案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，預(yù)判聽證程序能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)效果，將擬召開的聽證會(huì)歸入查明事實(shí)型、疑難問題型、釋法說理型、化解爭(zhēng)議型的聽證程序，據(jù)此制定聽證方案。聽證通常是“一案一聽”，盡可能通過一次聽證實(shí)現(xiàn)多重目的，但為了解決不同性質(zhì)的問題，也可在必要時(shí)啟動(dòng)多次聽證。

2.有針對(duì)性地制作聽證預(yù)案。聽證預(yù)案的重點(diǎn)是歸納爭(zhēng)議焦點(diǎn)、列明擬提問的問題。在查明事實(shí)型和疑難問題型聽證中，主持人要多提問題以推動(dòng)聽證會(huì)的進(jìn)行。而在釋法說理型和爭(zhēng)議化解型聽證中，聽證員可多發(fā)表意見，以起到中立第三方在客觀立場(chǎng)上釋法說理的作用。還要給予聽證員充分的準(zhǔn)備時(shí)間，承辦檢察官也要多與聽證員溝通，共同探討從哪些角度對(duì)當(dāng)事人解釋說明;爭(zhēng)議化解型聽證中，承辦檢察官要事先了解當(dāng)事人的訴求底線，尋求各方的利益平衡點(diǎn)，與聽證員一同擬定出化解爭(zhēng)議的思路和方案。

3.確定案件當(dāng)事人的參與。聽證程序的參與主體并非必須是糾紛爭(zhēng)訴的當(dāng)事人本人，而是要根據(jù)程序的目的來確定。查明事實(shí)型聽證側(cè)重事實(shí)調(diào)查程序，如果當(dāng)事人僅委托代理人出席難以查明關(guān)鍵事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，要求當(dāng)事人本人出席聽證。疑難問題型聽證主要是為檢察機(jī)關(guān)作出決定提供支持，多圍繞專業(yè)問題展開，并非必須以“兩造齊備”的訴訟結(jié)構(gòu)進(jìn)行，可在與當(dāng)事人溝通后，允許其不出席聽證會(huì)。釋法說理型聽證一般針對(duì)一方當(dāng)事人對(duì)案件處理結(jié)果不服的情況，其他當(dāng)事人也可以不參與聽證。爭(zhēng)議化解型聽證則應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況，盡可能讓相關(guān)主體都參與到爭(zhēng)議化解工作當(dāng)中。

4.合理確定聽證會(huì)參與人員。不同類型的檢察聽證會(huì)需要不同身份的主體參與。除了案件爭(zhēng)訴的當(dāng)事人，其他利害關(guān)系人、相鄰權(quán)利人也可參與發(fā)表意見。

5.選擇確定合適的聽證員。精準(zhǔn)恰當(dāng)?shù)剡x擇聽證員，對(duì)聽證目的的實(shí)現(xiàn)起到重要作用。查明事實(shí)型聽證中，聽證員應(yīng)當(dāng)熟悉證據(jù)規(guī)則，能夠客觀地通過證據(jù)來認(rèn)定事實(shí);疑難問題型聽證中，需要選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家作為聽證員，針對(duì)疑難問題提出專業(yè)意見;釋法說理型聽證中，舉行聽證的目的是向當(dāng)事人對(duì)法律規(guī)定以及處理結(jié)果作出解釋，該類聽證的聽證員需要對(duì)相關(guān)法律規(guī)定較為熟悉，才能充分發(fā)揮說理透徹、化解矛盾的作用。

6.聽證會(huì)召開地點(diǎn)的設(shè)置與選擇。聽證程序的優(yōu)勢(shì)在于其簡(jiǎn)便靈活，實(shí)踐中，根據(jù)案件的具體情況，可以布置多元化的聽證場(chǎng)地。如爭(zhēng)議化解型聽證可嘗試選擇圓桌會(huì)議場(chǎng)地，以便緩和當(dāng)事人之間的對(duì)立情緒，也可以設(shè)置在社區(qū)或工作單位，把民間矛盾放在群眾中間解決;案情較為簡(jiǎn)單的信訪案件，可在簡(jiǎn)易聽證室進(jìn)行釋法說理型聽證，也可以在12309檢察服務(wù)中心等信訪接待場(chǎng)所，在法律援助律師的參與下即時(shí)開展釋法說理工作;對(duì)于涉未成年人案件，可以在專門的未檢聽證宣告室，也可以在其他能夠確保隱私的場(chǎng)所進(jìn)行;對(duì)于環(huán)境污染公益訴訟案件，可以在被污染的區(qū)域現(xiàn)場(chǎng)召開聽證會(huì)，較于在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的聽證室舉行，更能取得良好的社會(huì)效果。

（三）履行聽證程序的主導(dǎo)責(zé)任

1.檢察聽證的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。檢察聽證有利于矛盾化解、落實(shí)普法責(zé)任、提升司法公信。以檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為例，在一些案件當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為前未充分聽取相對(duì)人意見，聽證會(huì)可為行政相對(duì)人提供陳述辯解和表達(dá)情緒的機(jī)會(huì)，行政機(jī)關(guān)也可申明行政行為的依據(jù)，參與糾紛化解工作的其他機(jī)關(guān)、單位、社會(huì)組織也可以列席其中。對(duì)于一些當(dāng)事人既到檢察機(jī)關(guān)申訴，又到法院、行政機(jī)關(guān)不斷申訴、信訪的案件，可舉行釋法說理型聽證，邀請(qǐng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員參加聽證。社區(qū)群眾反響強(qiáng)烈的申訴案件，也要邀請(qǐng)社區(qū)居民、社區(qū)工作者參加聽證。檢察聽證會(huì)還可以是一場(chǎng)普法講座，在對(duì)涉案企業(yè)決定是否啟動(dòng)合規(guī)監(jiān)管程序，合規(guī)考察后作出起訴或不起訴決定時(shí)，可與各類行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)交流，以召開聽證會(huì)的方式，將司法政策、犯罪預(yù)防的要求傳遞到廣大市場(chǎng)經(jīng)營主體當(dāng)中。

2.當(dāng)事人程序權(quán)利的保障。目前，最高檢相關(guān)規(guī)定已經(jīng)明確當(dāng)事人可以申請(qǐng)啟動(dòng)聽證，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視當(dāng)事人程序權(quán)利的保障?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中規(guī)定，如果當(dāng)事人放棄聽證或者撤回聽證要求后，案件處理決定作出前，又提出聽證要求的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查聽證的必要性與可行性。該規(guī)定還要求，公安機(jī)關(guān)決定不予受理聽證申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)制作不予受理聽證通知書告知申請(qǐng)人。為了提升檢察聽證的規(guī)范化程度，落實(shí)“應(yīng)聽盡聽”原則，檢察機(jī)關(guān)可以參照這一規(guī)定采用書面方式向當(dāng)事人作出答復(fù)，主要針對(duì)兩類情況：一是當(dāng)事人或其他主體申請(qǐng)聽證，但檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為沒有必要召開聽證會(huì)的;二是一方當(dāng)事人或其他主體不同意以公開聽證方式辦理案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查決定召開公開聽證的。

3.檢察官在檢察聽證會(huì)中擔(dān)當(dāng)主持人，履行主導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)《聽證工作規(guī)定》，聽證會(huì)一般由承辦案件的檢察官主持，主持人首先簡(jiǎn)要介紹案件基本情況，包括訴訟進(jìn)行的階段及訴訟情況，歸納出聽證擬解決的主要問題，告知當(dāng)事人圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)問答。在釋法說理型聽證中，考慮到當(dāng)事人可能心懷積怨，可給予其表達(dá)情緒的機(jī)會(huì)，適時(shí)引導(dǎo)其簡(jiǎn)要回答。主持人要把控聽證節(jié)奏，重點(diǎn)在于向當(dāng)事人解釋根據(jù)在案證據(jù)能夠認(rèn)定的事實(shí)及適用的法律，突出聽證員的意見。對(duì)爭(zhēng)議化解型聽證，主持人要引導(dǎo)當(dāng)事人提出期望的解決方案，尋求各方的平衡點(diǎn)，促進(jìn)爭(zhēng)議雙方達(dá)成共識(shí)。此外，還要積極發(fā)揮檢察官助理的作用。一般情況下，檢察官與檢察官助理共同辦理案件，多由檢察官擔(dān)任聽證會(huì)主持人，檢察官助理承擔(dān)協(xié)助工作。在適當(dāng)情況下，可以讓辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、對(duì)案件情況已深入掌握，對(duì)聽證預(yù)案準(zhǔn)備充分的檢察官助理協(xié)助檢察官參與主持聽證，以促進(jìn)其成長(zhǎng)。

4.聽證員意見的應(yīng)用與反饋。在行政處罰領(lǐng)域，召開聽證會(huì)后形成的聽證報(bào)告是行政行為的重要依據(jù)。[4]現(xiàn)行檢察聽證制度尚未對(duì)形成聽證報(bào)告作出規(guī)定，但依據(jù)《聽證工作規(guī)定》，聽證意見是處理案件的重要參考，不采納多數(shù)意見需要經(jīng)檢察長(zhǎng)同意。聽證員的多數(shù)意見與少數(shù)意見均要作為辦案的重要參考。在疑難問題型聽證后，承辦檢察官要及時(shí)向聽證員反饋專業(yè)意見采納情況和案件處理結(jié)果，體現(xiàn)對(duì)聽證員專業(yè)水平的充分尊重。在釋法說理和爭(zhēng)議化解型聽證后，也要向聽證員反饋案件處理情況，回應(yīng)關(guān)切，讓聽證員了解自己工作的意義，增加履職的榮譽(yù)感。

（四）保障聽證程序效果的客觀條件

聽證場(chǎng)所的保障是高質(zhì)量聽證的必要條件。一方面，在硬件設(shè)施上，為適應(yīng)聽證常態(tài)化的需求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)專門配備聽證室、簡(jiǎn)易聽證室、遠(yuǎn)程聽證或視頻直播系統(tǒng)等軟硬件設(shè)施，將聽證直播平臺(tái)運(yùn)用于公開聽證程序，還要為方便人民群眾參與旁聽、媒體報(bào)道采訪創(chuàng)造條件。為保障聽證員閱卷的便利性，還可在現(xiàn)場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開辟閱卷通道，便利聽證員提前了解案情。另一方面，還需要重視對(duì)聽證場(chǎng)所的安全保障。目前法律規(guī)范對(duì)檢察聽證現(xiàn)場(chǎng)安全保障沒有細(xì)致規(guī)定，對(duì)于不服從主持檢察官指揮、嚴(yán)重干擾聽證活動(dòng)的行為，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)作出懲戒措施。對(duì)矛盾對(duì)立嚴(yán)重的案件、涉及當(dāng)事人眾多的案件以及檢察辦案場(chǎng)所以外的聽證，應(yīng)當(dāng)由司法警察履行保護(hù)安全和維持秩序的職責(zé)。此外，檢察機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，確保重大案件聽證現(xiàn)場(chǎng)的安全。

*本文系最高人民檢察院2021年度檢察應(yīng)用理論研究課題“檢察聽證實(shí)踐問題研究”的研究成果。

**課題組成員：徐金貴，上海市人民檢察院第一分院黨組書記、檢察長(zhǎng)[200050]朱芒，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授[200240]趙寧、王卓、姜偉、張怡，上海市人民檢察院第一分院檢察官[200050]劉秉昊、陳曦、付浩亮，上海市人民檢察院第一分院檢察官助理[200050]

[1] 參見顧揚(yáng)：《美國參議院聽證制度和工作程序》，《人大研究》2019年第9期。

[2] 參見戴佳：《解心結(jié)，簡(jiǎn)易公開聽證“不簡(jiǎn)單”——最高檢第十檢察廳探索常態(tài)化開展簡(jiǎn)易公開聽證就地化解信訪矛盾》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年6月8日。

[3] 參見柳州市人民檢察院、魚峰區(qū)人民檢察院聯(lián)合課題組：《推行和完善專家型聽證員制度探析》，《廣西法治日?qǐng)?bào)》2020年9月1日。

[4] 參見《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第153條，《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽證辦法》第29、30條。

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