長三角區(qū)域檢察協(xié)作的實踐與探索

俞蕾

摘 要：上海鐵檢院利用跨行政區(qū)劃管轄特點，參與區(qū)域檢察協(xié)作，豐富了檢察機關(guān)服務保障長三角一體化發(fā)展實踐。在實踐中發(fā)現(xiàn)，區(qū)域檢察協(xié)作存在執(zhí)法司法標準、辦案協(xié)作、管轄協(xié)商、信息互通共享、異地綜合治理等方面問題，應著力解決，提高區(qū)域檢察協(xié)作服務保障長三角一體化發(fā)展實效。

關(guān)鍵詞：長三角 區(qū)域一體化 檢察協(xié)作 跨行政區(qū)劃

大力推動法治社會、法治政府建設既是長三角一體化發(fā)展的要求[1]，也是其內(nèi)容、環(huán)境和保障。長三角地區(qū)檢察機關(guān)聯(lián)合制定了《滬蘇浙皖檢察機關(guān)服務保障扎實推進長三角一體化發(fā)展2021年行動方案》（以下簡稱“《2021年行動方案》”）。作為跨行政區(qū)劃檢察改革的試點基層院，上海鐵路運輸檢察院（以下簡稱“上海鐵檢院”）在跨行政區(qū)劃管轄情景下探索區(qū)域檢察協(xié)作，服務保障長三角一體化發(fā)展。

一、區(qū)域檢察協(xié)作的實踐探索

上海鐵檢院實行專業(yè)化辦案，集中管轄上海市大交通、破壞環(huán)境資源保護、危害食品藥品安全一審刑事案件[2]，在特殊類案件集中管轄、公益訴訟、綜合治理等方面與江蘇、浙江、安徽檢察機關(guān)協(xié)同聯(lián)動，探索協(xié)作機制與方法，參與和推動長三角區(qū)域檢察協(xié)作，用跨行政區(qū)劃檢察改革助推長三角區(qū)域一體化發(fā)展。

（一）跨區(qū)刑事檢察協(xié)作保障長三角地區(qū)安全穩(wěn)定

1.服務保障“軌道上的長三角”[3]。鐵路、軌道交通具有延伸、輻射的天然特點。上海鐵檢院以針對線路安全、乘客的人身和財產(chǎn)安全實施的犯罪為打擊重點，與長三角地區(qū)內(nèi)鐵路、軌道交通沿線檢察機關(guān)加強協(xié)作。與江蘇省太倉市、常熟市、張家港市檢察機關(guān)聯(lián)合會簽《滬蘇通鐵路沿線檢察協(xié)作工作意見》，共同構(gòu)建國家高鐵網(wǎng)沿海通道“護路聯(lián)盟”。與上海鐵路公安處、滬蘇兩地社工組織以及江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)人民檢察院會簽工作協(xié)議，針對京滬高鐵滬寧段鐵路沿線未成年人案件缺乏社會支持的問題，探索建立跨區(qū)域未成年人司法保護工作機制。

2.守護區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護。由于污染物的流動性和生態(tài)資源的跨地域性，一些破壞環(huán)境資源刑事案件牽涉長三角地區(qū)多地。上海鐵檢院與長三角地區(qū)行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)協(xié)作，在偵查、證據(jù)等方面形成合力。例如，一起污染環(huán)境案件的犯罪嫌疑人非法處置化學試劑廢液，導致上海某鎮(zhèn)河道水體污染，并將其他廢液運往浙江省德清縣，委托他人進行非法填埋。上海鐵檢院將相關(guān)情況通報上海市生態(tài)環(huán)境部門，并與浙江省德清縣公安機關(guān)、檢察機關(guān)聯(lián)系，互相通報案件情況，交換部分證據(jù)材料，完成案件的偵查取證。

3.維護人民群眾“舌尖上的安全”。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)、快遞物流迅速發(fā)展，食品藥品領(lǐng)域犯罪逐漸呈現(xiàn)網(wǎng)絡化、鏈條化、跨地區(qū)化特點。涉案生產(chǎn)、倉儲窩點以及批發(fā)、銷售各環(huán)節(jié)亦分散在不同地區(qū)，犯罪事實或上下家鏈條經(jīng)常涉及長三角地區(qū)多地，區(qū)域檢察協(xié)作已是必然趨勢。上海鐵檢院在關(guān)聯(lián)案件拆并案處理、線上訊問詢問、委托調(diào)查取證等方面，與長三角地區(qū)其他檢察機關(guān)深化協(xié)作。例如，一起銷售有毒、有害食品案件中，犯罪嫌疑人曾在浙江省紹興市因同種行為被當?shù)毓矙C關(guān)立案并取保候?qū)?，期間再犯罪被上海公安機關(guān)抓獲。上海鐵檢院與紹興市檢察機關(guān)就前后事實進行溝通，明確將犯罪嫌疑人在紹興市的犯罪事實移送上海鐵檢院并案處理，并就證據(jù)材料移送、異地證據(jù)調(diào)取等方面深化協(xié)作，確保了案件事實完整起訴。

（二）公益訴訟檢察協(xié)作維護長三角地區(qū)公共利益

1.開展高鐵沿線安全公益訴訟檢察協(xié)作。上海鐵檢院通過延伸傳統(tǒng)鐵路管轄職能，深入開展跨區(qū)域鐵路線下隱患聯(lián)合整治和高鐵沿線治理，保障長三角區(qū)域高鐵運行安全。滬寧鐵路昆山段、滬杭鐵路嘉興段沿線部分鐵路用地被非法占用，存在違法搭建建筑物、構(gòu)筑物，堆放易燃易爆品等隱患問題。針對該情況，上海鐵檢院與江蘇省昆山市、浙江省嘉興市探索建立線索移送、聯(lián)合調(diào)查等協(xié)作機制，聯(lián)合制發(fā)訴前檢察建議，督促、協(xié)調(diào)屬地政府部門、鐵路單位履行隱患整治職責。

2.探索食品安全公益訴訟檢察協(xié)作。在集中管轄危害食品安全犯罪過程中，上海鐵檢院同步重點排摸公益訴訟線索，探索訴前聯(lián)合調(diào)查、多方磋商等協(xié)作機制。針對江蘇省啟東市部分農(nóng)貿(mào)市場違規(guī)銷售野生河鲀，并流入上海市場的情況，與江蘇省啟東市人民檢察院聯(lián)合開展野生河鲀跨省銷售監(jiān)督，與相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)召開磋商會，促進職能部門加強源頭監(jiān)管。

（三）綜合治理檢察協(xié)作推動長三角地區(qū)聯(lián)防共治

針對案件辦理中暴露出的監(jiān)管不足和機制缺失，通過制發(fā)檢察建議等方式，推動共管共治。上海鐵檢院在辦理某品牌共享汽車盜用案時發(fā)現(xiàn)，涉案公司共享汽車存在“遠程不能落鎖”的技術(shù)問題，公司管理存在漏洞，且子公司分布在長三角地區(qū)18個主要城市。上海鐵檢院不僅向該公司制發(fā)檢察建議，還督促該公司將相關(guān)檢察建議傳達至長三角地區(qū)的供應商和合作方，促進相關(guān)企業(yè)完善風險管理制度。在辦理多起青浦區(qū)非法捕撈水產(chǎn)品案件時發(fā)現(xiàn)，涉案人員存在法治意識薄弱等問題。上海鐵檢院向青浦區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會執(zhí)法大隊發(fā)出檢察建議，建議圍繞長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)[4]建設，加強與浙江省嘉興市嘉善縣、江蘇省蘇州市吳江區(qū)漁政部門溝通協(xié)作，聯(lián)合開展非法捕撈專項治理與宣傳工作。同時，助推青浦區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會執(zhí)法大隊與江蘇省昆山市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊簽署《淀山湖漁業(yè)合作管理備忘錄》，開展工作交流和聯(lián)合執(zhí)法，推動淀山湖區(qū)域共管共治，促進漁業(yè)資源管理一體化建設。

二、區(qū)域檢察協(xié)作的問題探析

（一）執(zhí)法司法標準不統(tǒng)一

長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略涉及滬蘇浙皖“三省一市”，四地均有較為獨立的地方立法權(quán)。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文化基礎(chǔ)不同，各地在司法認定和執(zhí)法標準上均存在一定差異，各省市的量刑指導意見各不相同，對打擊犯罪、均衡量刑造成一定困難。在公共交通領(lǐng)域，以長三角地區(qū)高發(fā)的扒竊案、襲警案為例，各地對于“隨身攜帶的財物”“暴力襲擊”的理解適用、認定標準有所不同。對于長三角地區(qū)高鐵“買短乘長”問題，由于涉案人員均為跨省通勤，涉及沿線不同地區(qū)的入罪數(shù)額標準，對案件定性和量刑均有較大影響。

（二）辦案協(xié)作機制待完善

長三角區(qū)域一體化發(fā)展帶動了長三角地區(qū)的人員流動，跨區(qū)域案件日趨增多，刑事案件異地取證、公益訴訟案件訴前調(diào)查等方面的區(qū)域協(xié)作辦案機制亟待完善。實踐中，雖然《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（公安部令第159號）第十一章針對異地辦案協(xié)作進行了專門規(guī)定，但在具體執(zhí)行中仍存在問題。特別是在公安機關(guān)移送審查起訴后，檢察機關(guān)提出補充偵查時，由于協(xié)作辦案機制不健全，異地證人證言、異地書證調(diào)取難度大、效率低。對于跨區(qū)域行政公益訴訟以及大氣污染、水污染等跨區(qū)域公益訴訟案件，由于尚未建立有效的線索通報、訴前聯(lián)合調(diào)查等協(xié)作機制，往往檢察院一家“一頭熱”，協(xié)同辦理難以有效開展。

（三）管轄協(xié)商機制不健全

當前，跨區(qū)域、流動性犯罪比例日益上升，長三角地區(qū)地理位置相互毗鄰，同一犯罪嫌疑人同時跨長三角多個省市實施犯罪的可能性越來越高，案件管轄協(xié)調(diào)問題日趨突出。目前長三角地區(qū)檢察機關(guān)對于跨區(qū)域案件的管轄和線索移送尚無明確規(guī)定，遇到管轄權(quán)沖突需由檢察官個案單獨協(xié)商，效果參差不齊。如果協(xié)商不成，容易出現(xiàn)兩地爭搶管轄權(quán)，或者案件線索移送異地不被接收的情況，影響訴訟效率，浪費司法資源。例如，在一起非法采礦案中，犯罪嫌疑人因涉嫌犯非法采礦罪被上海公安機關(guān)立案偵查，經(jīng)上海鐵檢院批準逮捕，犯罪嫌疑人被關(guān)押在上海某看守所。案件辦理過程中，承辦檢察官獲悉犯罪嫌疑人之前因同類非法采礦行為已被江蘇省灌南縣公安機關(guān)取保候?qū)彙０讣婕巴环缸锵右扇送N犯罪事實，但由于管轄權(quán)協(xié)商機制不健全，在線索移送難以達成一致意見情況下，案件至今仍在兩地各自審查。

（四）信息互通共享不通暢

在信息化技術(shù)和大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的時代，長三角地區(qū)檢察機關(guān)內(nèi)部信息互通、數(shù)據(jù)共享，不僅有利于打破信息流通壁壘、提高辦案效率，還有利于互相學習借鑒，分析同類案件的案發(fā)規(guī)律，研究新類型案件辦理，對于推進長三角區(qū)域檢察協(xié)作，服務長三角一體化發(fā)展意義重大。由于統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)區(qū)域分隔、信息安全等因素，檢察機關(guān)內(nèi)部信息數(shù)據(jù)互通共享推進困難。檢察機關(guān)與公安機關(guān)、法院業(yè)務平臺和智能輔助辦案系統(tǒng)也尚未實現(xiàn)互聯(lián)互通，在犯罪嫌疑人前科信息、強制措施查詢，跨區(qū)域案件證據(jù)調(diào)取、線索移送等方面仍不暢通，一定程度上限制了長三角區(qū)域檢察協(xié)作的發(fā)展。

（五）異地綜合治理難度大

環(huán)境資源保護、食品藥品安全案件跨區(qū)域作案特點明顯，時常會發(fā)現(xiàn)異地有關(guān)單位存在管理和監(jiān)督漏洞，需要開展綜合治理。檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理的重要方式。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》[5]，綜合治理能否順利開展取決于異地檢察機關(guān)是否支持，特別是涉及地方政府或行業(yè)利益時，綜合治理的調(diào)查核實工作開展較為困難。例如，上海鐵檢院在辦理系列非法盜采海砂案時發(fā)現(xiàn)，上海方查獲的僅為運砂船，非法盜采海砂行為一般發(fā)生在福建省，然后由運砂船運至江蘇省南通市某碼頭后銷贓。南通某碼頭收貨方大多知曉抵岸的是海砂，在未查清貨物來源是否合法的情況下即在碼頭卸貨，致非法盜采的海砂流入建筑市場。巨大的經(jīng)濟利益是此類犯罪屢禁不止的重要原因，只有斬斷非法盜采海砂犯罪利益鏈才能有效防范此類犯罪發(fā)生。由于異地綜合治理協(xié)作機制尚未建立，單方面開展綜合治理調(diào)查核實等工作較為困難。

三、區(qū)域檢察協(xié)作的思考探討

2021年6月，推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組辦公室印發(fā)《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實施方案》。長三角地區(qū)檢察機關(guān)也應切實加強區(qū)域檢察協(xié)作，加快解決當前服務保障長三角一體化發(fā)展中存在的突出問題。

（一）促進執(zhí)法司法標準統(tǒng)一協(xié)調(diào)

促進長三角地區(qū)執(zhí)法司法標準統(tǒng)一協(xié)調(diào)是護航長三角一體化發(fā)展的應有之義，可以避免區(qū)域內(nèi)“類案不同辦”“同案不同判”對司法權(quán)威和公信力帶來的不利影響。需要在充分考量長三角地區(qū)客觀情況與合理差異的基礎(chǔ)上，逐步探索符合長三角經(jīng)濟社會發(fā)展的執(zhí)法司法標準，盡可能實現(xiàn)區(qū)域標準統(tǒng)一協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)實質(zhì)公平。[6]檢察機關(guān)在具體實踐中可注意以下幾點：一是樹立長三角一體化發(fā)展理念，自覺將檢察工作置于長三角一體化發(fā)展的大環(huán)境。二是加強長三角地區(qū)執(zhí)法司法情況互通，溝通法律適用、規(guī)范性文件和指導性案例。通過探索跨區(qū)域線上專業(yè)檢察官會議、長三角檢察論壇等形式加強業(yè)務交流。通過聯(lián)合調(diào)研等形式，對長三角地區(qū)常見的某一類案件執(zhí)法司法標準進行分析，共同協(xié)商該類案件法律適用及執(zhí)法司法統(tǒng)一標準尺度。三是探索建立長三角地區(qū)司法檢察案例數(shù)據(jù)庫，為同類案件辦理或共性問題提供參考。

（二）完善司法辦案會商協(xié)作機制

一是健全管轄權(quán)會商機制。針對跨區(qū)域犯罪管轄權(quán)爭議或者需要并案處理的情形，應及時進行信息互通，可通過在線交流等方式共同研判，在遵循合法性原則基礎(chǔ)上，本著有利于查明犯罪事實和效率優(yōu)先原則，共同協(xié)商管轄權(quán)問題。如果經(jīng)協(xié)商無法達成一致，為壓減逐級請示帶來的效率減損，可直報長三角區(qū)域合作辦公室，由其審查后協(xié)助管轄權(quán)協(xié)商，或者報請最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）指定管轄。二是完善異地取證協(xié)作機制。針對審查起訴階段檢察機關(guān)提出補充偵查時，異地證人證言、異地書證調(diào)取難度大、效率低的問題，需進一步細化落實滬蘇浙皖省級院會簽的《長三角區(qū)域檢察協(xié)作工作辦法》，完善檢察機關(guān)內(nèi)部聯(lián)絡和協(xié)作機制，及時對接補充偵查的協(xié)作需求。由當?shù)貦z察機關(guān)監(jiān)督、引導、協(xié)調(diào)公安機關(guān)開展異地取證協(xié)助，明確取證主體、時間節(jié)點、證據(jù)規(guī)格，確保異地取證及時有效?？商剿髟O立常設性機構(gòu)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)協(xié)作事項，并進行登記備案。三是貫徹落實最高檢《關(guān)于長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》，重點圍繞非法采砂、水污染、非法捕撈水產(chǎn)品等案件在線索移送、訴前調(diào)查、修復賠償?shù)确矫嬉?guī)范協(xié)作內(nèi)容和方式。

（三）健全信息資源互通共享機制

一方面，需落實《2021年行動方案》，加強信息資源互聯(lián)互通，在滬蘇浙皖省級層面建立對口聯(lián)系、信息通報機制，確保跨區(qū)域案件信息及時通報、線索及時移送，形成打擊合力。另一方面，可建立形式多樣的區(qū)域資源共享平臺，打破區(qū)域壁壘，加強長三角地區(qū)檢察機關(guān)內(nèi)部信息資源共享?？梢劳薪y(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，優(yōu)化平臺模塊設置，開放一定程度的案件信息，加強案件規(guī)律特點、新型案件辦理等方面經(jīng)驗的共享。針對破壞環(huán)境資源保護刑事和公益訴訟案件中需要專業(yè)鑒定意見、專家意見的情況，可探索建立長三角地區(qū)鑒定評估機構(gòu)、科研院所專家資源平臺，充分發(fā)揮長三角地區(qū)不同鑒定機構(gòu)、科研院所的專業(yè)優(yōu)勢。

（四）建立異地綜合治理協(xié)作機制

可在滬蘇浙皖省級層面會簽工作文件，建立異地綜合治理協(xié)作機制。由省級院統(tǒng)一接收、移送綜合治理線索，監(jiān)督調(diào)查核實、開展后續(xù)跟蹤和反饋等。例如，如果上海鐵檢院在辦案中發(fā)現(xiàn)涉及江蘇省蘇州市某單位的綜合治理線索，可將線索調(diào)查情況向上海市院報送，上海市院根據(jù)協(xié)作機制將線索移送江蘇省院，經(jīng)由江蘇省院移送蘇州市院進行核查和出具書面意見。上海鐵檢院可根據(jù)蘇州市院的核查意見決定檢察建議的制發(fā)。滬蘇浙皖異地綜合治理協(xié)作機制可由省級院法律政策研究部門專門負責，設置專員、建立臺賬、定期總結(jié)，推動異地綜合治理線索的移送、接受、跟蹤和總結(jié)。

[1] 參見《中共中央 國務院印發(fā)〈長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉》，《國務院公報》2019年第35號。

[2] 上海鐵檢院受理上海鐵路公安處偵查的發(fā)生在其管轄范圍內(nèi)的刑事案件，即南至浙江嘉興，北至江蘇常州范圍內(nèi)的滬寧、滬杭、滬蘇通鐵路干線和上海樞紐支線段聯(lián)絡線延伸地區(qū)，總長度3000公里。2014年3月1日起，受理上海市城市軌道和公交總隊偵查的發(fā)生在本市軌道交通運營區(qū)域內(nèi)的一審刑事案件，覆蓋上海市18條地鐵線路以及1條磁懸浮線路，總里程約772公里。2021年9月1日起，受理上海市公安局邊防和港航分局、長江航運公安局上海分局偵查的發(fā)生在水運領(lǐng)域的一審刑事案件;受理上海市公安局機場分局偵查的發(fā)生在上海虹橋、上海浦東機場范圍的一審刑事案件。至此實現(xiàn)了涉鐵路、軌道交通、水運、民航等公共交通領(lǐng)域刑事案件，簡稱“大交通”案件。2016年9月26日起，上海鐵檢院集中管轄上海市破壞環(huán)境資源保護一審刑事案件;2018年1月1日起，集中管轄上海市危害食品藥品安全一審刑事案件。

[3] 同前注[1]。隨著長三角地區(qū)城際鐵路、跨海通道、環(huán)太湖軌道交通網(wǎng)等的加快建設，鐵路、軌道交通沿線檢察機關(guān)應深化協(xié)作，共同保障長三角更加密集的鐵路、軌道交通安全。

[4] 同前注[1]。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)包括上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善，面積約2300平方公里。

[5] 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（高檢發(fā)釋字〔2019〕1號）第3條第3款規(guī)定，“需要向異地有關(guān)單位提出檢察建議的，應當征求被建議單位所在地同級人民檢察院意見。被建議單位所在地同級人民檢察院提出不同意見，辦理案件的人民檢察院堅持認為應當提出檢察建議的，層報共同的上級人民檢察院決定?！?/p>

[6] 參見陳晶瑩：《促進長三角司法政策標準統(tǒng)一》，《社會科學報》2021年3月18日。

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