非法出租汽車客運治理研究
——以合肥市為例

張怡偉 龍長安

(1.合肥市交通運輸綜合行政執(zhí)法支隊 合肥 230000； 2.安徽工業(yè)大學公共管理與法學院 馬鞍山 243000)

0 引言

截至2020年11月1日，合肥市常住人口9 369 881人，比2010年增加1 912 854人，本市中心城區(qū)人口規(guī)模達到511.8萬人，占常住人口的54.62%；轄區(qū)面積占總面積的5.72%，即54.62%的人口集中在5.72%的面積上?？焖俚娜丝谠鲩L和密集的人口分布，導致人民群眾的出行需求與城市公共交通建設之間的矛盾愈演愈烈，非法客運應運而生并迅速蔓延。非法客運擾亂客運市場秩序，侵害公眾合法權益，損害政府公信力。本文采用問卷調查法、訪談調查法等社會學研究方法對非法出租客運問題進行分析和總結，期望找到有效控制非法客運的方法，促進城市客運市場的健康發(fā)展，推進人民城市的建設。

1 合肥市非法出租客運市場現(xiàn)狀

1.1 非法出租客運規(guī)模巨大

受新冠疫情的影響，選擇分析2016—2019年運輸行業(yè)行政工作，非法客運案件數(shù)一直排名最前，反映出非法客運現(xiàn)象的嚴重性。這些數(shù)據(jù)說明，一方面整治非法客運已成為運輸部門工作的重中之重；另一方面反映了整治效果不理想，正是由于市場中非法客運現(xiàn)象泛濫，才能形成較多的非法客運案件。據(jù)政府工作人員預測，合肥市經(jīng)常活動的非法出租車數(shù)量約是正規(guī)出租車的3至5倍，也就是說非法出租車數(shù)量約在28 000～47 000輛。假設一輛車配備2名司機，本市非法營運從業(yè)者大約在5.6～9.4萬人，規(guī)模很龐大，如圖1所示。

圖1 2016—2019年非法客運與行政處罰案件數(shù)

1.2 非法客運治理呈現(xiàn)波浪形反彈

分析2016-2019年罰沒款數(shù)據(jù)，非法客運的罰沒款項占比均在60%以上，2016年甚至達到97.6%。非法客運是在城市快速擴張，出行需求與公共交通供給不平衡情況下產(chǎn)生的，是特定時期的產(chǎn)物。2016年全市貨運類違規(guī)僅1起，說明非法客運已經(jīng)讓管理部門無暇去做其他工作。即使工作重心都在整治非法客運上，非法客運案件仍呈現(xiàn)整治—減少—反彈—再整治—再減少—再反彈的特征。如圖2、圖3所示。

圖2 2016—2019年非法客運罰款與行政罰款總數(shù)

圖3 2016—2019年非法客運罰款占比(%)

1.3 民眾對非法客運的態(tài)度較矛盾

調查發(fā)現(xiàn)：71%的被調查者都乘坐過非法客運車輛，對非法客運行為不排斥，變相支持非法營運行為；但也有63%的被調查者認為有必要打擊非法客運，反映出大部分人對非法營運行為是又恨又無奈的復雜心情，一方面認為要打擊它，另一方面又不得不乘坐非法營運車輛。也有一部分人認為沒必要打擊，非法營運解決了就業(yè)，方便了群眾，屬于市場經(jīng)濟，只要不是強買強賣就行，政府沒必要管它。

人們乘坐非法營運車輛的原因很多，75%的被調查者是因為沒有其他公共交通工具可以選擇，公交、地鐵往往到不了要去的地方，出租車經(jīng)常打不到，沒有辦法才選擇非法營運車輛，同時也有部分人認為非法營運車費便宜。82%的被調查者表示，假如有正規(guī)的車輛可以選擇，還是會優(yōu)先乘坐正規(guī)車輛。

2 非法出租客運產(chǎn)生的主要原因

2.1 公共交通供給不足

目前，出租汽車客運經(jīng)營實行嚴格的許可和總量控制制度。政府對出租車運營市場準入過度干預導致了出租車行業(yè)壟斷經(jīng)營的形成。北京出租車每萬人擁有量約為31.5輛，上海出租車每萬人擁有量約為20.3輛[1]。合肥出租車每萬人擁有量約為10.03輛，和一線大城市相比，合肥市的出租車擁有量是很低的。出租汽車公司(或二級承包商)取得經(jīng)營權后，收取司機高額承包費，強制性占有其大部分收入[2]。這種情況下經(jīng)營合法出租車成本高、利潤低，而非法營運則會改變這種局面，于是選擇從事非法營運。出租車服務的缺失也為非法經(jīng)營者提供了市場。

城市公交供給不足并且無效供給、劣質供給較多。公交線網(wǎng)不完善，與火車站、客運場站等地區(qū)的銜接不暢，換乘困難，郊區(qū)等人口密度小的地區(qū)沒有全面覆蓋，公交專用道建設太少且沒有成網(wǎng)，常出現(xiàn)群眾“確定不了線路”“找不到站”“盲目等車”的窘境。公交運營的模式單一，缺少像定制公交、快速公交、社區(qū)公交等個性化類型。

2.2 相關法律缺失

從國家法律層面看，沒有一部法律來認定非法營運行為，非法營運有哪些構成要件，使用車輛有哪些類型，這些都沒有法定標準。目前，具有最高法律效力的只有一部行政法規(guī)《中華人民共和國道路運輸條例》，這部法規(guī)中沒有出租車客運的具體條款?！秶鴦赵簩Υ_需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》中規(guī)定，出租車運營審批的主管部門是縣級以上地方人民政府出租車行政主管部門。兩部法規(guī)中主體表述分別是道路運輸管理機構和出租車行政主管部門，不同的表述導致執(zhí)法主體存在爭議。部委規(guī)章和地方政府規(guī)章的表述內容也是不盡相同。

2.3 治理能力不足

通過訪調查發(fā)現(xiàn)：一方面政府部門間合作不足。各部門之間信息不共享，溝通交流很少，只要對自己沒有績效考核的項目都不上心，有些規(guī)章中雖有分工，但實際并不合作；另一方面執(zhí)法工作步履維艱。一是查處難，非法出租車經(jīng)營隱蔽性極強。司機與乘客的約定內容或付款環(huán)節(jié)都是在車內進行的，執(zhí)法人員想采取觀察、監(jiān)視、蹲守等常規(guī)偵查的手段是不可能獲得證據(jù)的，非法營運車輛和私家車的身份可以隨時互換；二是調查取證難，實際工作中僅有極少的人愿意指認非法營運行為。社會民眾普遍認為，非法營運從業(yè)者多是弱勢群體，值得同情和幫扶。還有一些特殊群體，直接跟執(zhí)法人員對抗，拒不接受檢查，謾罵、威脅、毆打執(zhí)法人員的行為時有發(fā)生[3]。三是處罰難。罰多了沒人履行，上訪的、鬧事的層出不窮，維穩(wěn)壓力特別大。若從輕處罰，起不到震懾作用。但對非法出租車司機而言，損失了錢財就要撈回來，開始更加賣力地“工作”，形成越治理越繁榮的尷尬局面。調查發(fā)現(xiàn)超過80%的非法客運司機不認同這是違法行為，部分民眾不支持打擊非法客運，執(zhí)法人員調查時，有些乘客故意使用假的電話、姓名、住址等信息，在行政訴訟的時候，使得舉證質證非常困難[4]。

3 完善非法出租客運治理工作的對策

3.1 推進依法行政，營造法治環(huán)境

3.1.1 推進立法，增大違法成本

以合肥市的城市管理為基礎，重點是完善地方性法規(guī)，加大對違法人員的處罰力度。一是可以制定以非法客運為主體的地方性法規(guī)，公布打擊非法客運活動的有關條款，明確非法客運認定條件、所需證據(jù)標準、案件移送范圍、處罰程序和法律適用條款等細節(jié)。比如出臺《合肥市出租汽車客運管理條例》，推行以屬地管理為主的出租客運管理體制；二是研究制定的地方性法規(guī)要增加行政手段，駕駛證就是個很好的抓手,第一次非法客運被查的，暫扣駕駛證6個月；一個記分周期內2次被查的，吊銷駕駛證；3次被查的，以無證駕駛入刑，增加經(jīng)濟成本的同時又涉嫌犯罪。還可以從違法人員入手，1次非法客運被查的行政拘留3日，2次被查的行政拘留7日，3次被查的結合無證駕駛直接入刑，增加法律的震懾作用。

3.1.2 織密權力制度，強化隊伍建設

打鐵必須自身硬，要想根治非法客運行為，首先要打造一支鐵的隊伍。非法客運行業(yè)的野蠻生長，很容易成為滋生黑惡的土壤。所以，一是要強化執(zhí)法人員法律意識。定期進行封閉式的法制培訓，對執(zhí)法人員進行法律知識考核，考核通過方可取得執(zhí)法資格。二是要制定符合交通運輸特點的執(zhí)法監(jiān)督條例，列明執(zhí)法人員具備的條件，公布執(zhí)法活動中各個環(huán)節(jié)對應的規(guī)范細則，強調執(zhí)法人員違反條例及規(guī)范的法律責任。三是要配備執(zhí)法記錄儀。執(zhí)法過程全記錄，保護執(zhí)法人員與行政相對人的合法權益，有效約束執(zhí)法人員行政行為。四是要強化監(jiān)督，設立網(wǎng)絡、電話、媒體等舉報途徑。公布舉報電話、舉報信箱、保密的信件投遞地址，由紀委監(jiān)委的專人負責，還可鼓勵媒體、社會監(jiān)督，利用有獎舉報的形式調動民眾積極性。單位內部從上而下的考核與監(jiān)督要形成長效機制，多渠道完善監(jiān)督機制。

3.1.3 完善法律法規(guī)，規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營

省級人民大會可修訂《省道路運輸管理條例》或出臺《網(wǎng)約車管理條例》，增大網(wǎng)約車司機違規(guī)行為的處罰。對拒絕接受檢查的行為在法規(guī)中予以禁止并配套處罰手段。建立網(wǎng)約車行業(yè)誠信考核體系，對信用考核不合格的，采用約談和處罰機制整改落實。強化個人信息保護監(jiān)管工作，引導平臺企業(yè)構建用戶信息安全保障系統(tǒng)[5]。轉變政府管理理念，政府管太緊，網(wǎng)約車行業(yè)易失去活力；政府管太松，網(wǎng)約車行業(yè)又容易無序競爭、市場失靈。因此，還需建立符合新興行業(yè)的管理體系，形成市場主導、政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督的良性發(fā)展體制[6]。

3.2 推行合作治理模式，提升治理能力

3.2.1 加強組織領導，建立聯(lián)席聯(lián)動機制

加強對非法出租車專項整治工作的組織領導和指揮協(xié)調?？梢猿闪⒂墒形Ｎ谓M長的領導小組，協(xié)調市政府各職能部門共同參與。領導小組下設一個辦公室，負責非法出租車整治專項工作，將工作內容定期向領導小組匯報，工作中出現(xiàn)的問題應通報給相關單位負責人。

建立聯(lián)席聯(lián)動機制，開展統(tǒng)籌協(xié)調、信息反饋、專項行動、新聞發(fā)布等工作。交通、公安、城管、民政等部門定期參加聯(lián)席會議，匯報治理非法出租車工作內容，各部門交流工作經(jīng)驗，也能達到相互監(jiān)督的目的。研究出臺多部門整治非法客運綜合執(zhí)法機制，制定多部門“疊加”處罰的制度。比如公安部門對非法客運駕駛員實施行政拘留，交通運輸部門暫扣車輛并實施經(jīng)濟處罰，公安交管部門實施1次暫扣機動車駕駛證6個月、2次吊銷機動車駕駛證的處罰,達到入刑條件的可移交刑事處罰部門。

3.2.2 統(tǒng)籌機構改革，創(chuàng)新職能設置

提高綜合執(zhí)法機構的規(guī)格，擴充執(zhí)法編制。以改革為契機組建的交通運輸綜合執(zhí)法機構應當明確為“行政機關”或財政保障的行政執(zhí)法機構，執(zhí)法人員納入行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類公務員進行管理[6]。增加各基層站所的業(yè)務范圍，下放更多的權限，相關輔助科室配備齊全，實現(xiàn)業(yè)務辦理全覆蓋。創(chuàng)新隊伍編制，合肥市可以將市公安、交通、城管、殘聯(lián)等多部門執(zhí)法力量混合編組，統(tǒng)一調度。例如可以抽調部分公安力量，人事歸公安管，業(yè)務歸交通管，對非法從業(yè)者實行行政拘留，暫扣駕駛證及車輛。制定關于非法營運治理工作的考核標準與考核辦法。紀委監(jiān)委部門還可以委托公益組織、第三方測評公司進行暗訪和民意測評，并將結果反饋給各級黨政主要負責人。

3.2.3 鼓勵非政府組織參與

非政府組織往往在公共事務方面更具靈活性，不受那么多框架的限制。引入市場資本，通過合規(guī)的渠道將原來從事非法營運的人和車輛正規(guī)化；委托非營利性社會組織開展再就業(yè)的免費技能培訓，發(fā)揮社會組織的靈活性，謀取更多的就業(yè)崗位，使原來從事非法營運的人員再就業(yè)或其他具備工作技能，讓他們在城市里有生活下去的本領；管理部門可更高效地做好行業(yè)法規(guī)制定、政策咨詢和業(yè)務指導等工作；與主流媒體合作，進行普法教育，不斷提高民眾知法守法意識，以典型非法出租車案例為切入點，宣傳國家道路運輸?shù)姆煞ㄒ?guī)、政府的治理舉措，引導民眾自覺抵制非法出租車行為。鼓勵社區(qū)自我管理和志愿者服務相結合，基層黨組織領導構建社區(qū)協(xié)商制度，充分發(fā)揮居民的自我管理主體作用[7]。鼓勵志愿者參與，發(fā)揮志愿者的強大親和力優(yōu)勢。

3.3 加大公共交通供給

3.3.1 提升公交多元化服務能力

提升城市交通多元化服務能力要時刻圍繞“增加有效供給、強化優(yōu)質供給、消減無效供給”的總路徑，人民群眾的出行需求呈現(xiàn)多樣化、個性化和多層次的特點，只有提升城市公交對人民群眾的吸引力和客運行業(yè)里的競爭力，才能優(yōu)化城市交通出行結構。在市場機制的調節(jié)下，提高城市公交運行效率和服務能力?？梢愿鶕?jù)財政支付能力、社會可承受能力，建立政府購買城市公交服務的制度。加快城市軌道交通和快速公交(BRT)建設，公交專用道長度增加、鋪設成網(wǎng)，提高出行效率，縮短路途時間，增加車輛投放以提高城市公交運輸能力，充分發(fā)揮運營調度作用，合理提高發(fā)車頻率，盤活閑置運力增加使用率。優(yōu)化城市公交與其他運輸方式的換乘條件，在運營管理和信息服務等方面要加強銜接，根據(jù)線路上客源的分布特點，有序實行區(qū)間車、大站快車等多種運營形式，積極發(fā)展商務班車、定制社區(qū)公交、旅游專線等多種服務[8]。

3.3.2 動態(tài)調整出租車運價及運力規(guī)模

目前出租車運價實行的是政府定價，運力規(guī)模在許可時就是定值，運價和運力死板，無法適應市場多變的特性，所以要實行動態(tài)調整模式。一是統(tǒng)籌出租車市場運營狀況，利用大數(shù)據(jù)指導各企業(yè)合理分配運力。當出行需求旺盛時，增加運力；當出行需求得到滿足時，縮減運力投放。二是運價實行市場調節(jié)價，建立以市場需求為導向的價格調整機制，政府制定最高和最低價格限制，市場運價可在此范圍內動態(tài)調整。當出行需求旺盛時，適當提高運價，調動從業(yè)人員積極性；當出行需求不足時，適當降低運價，及時適應市場的變化。

3.3.3 促進巡游出租車和網(wǎng)約車平衡發(fā)展

傳統(tǒng)出租企業(yè)要尋求轉型升級。一是推動規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，組建符合現(xiàn)代化企業(yè)制度的公司，針對市場上個體戶、小規(guī)模企業(yè)還有一些有條件的非法出租車從業(yè)者，通過吸納入股、兼并、重組等方法，實行組織化管理，這樣在激烈的市場競爭環(huán)境下，利于降低運營成本，增強抗風險能力；二是開展巡游出租汽車網(wǎng)絡預約服務。通過電話、電召APP、互聯(lián)網(wǎng)等多渠道提供運營服務，在安全的金融支付環(huán)境下推廣各種移動支付方式和城市公共交通一卡通的無障礙使用，爭取更多客源。三是與網(wǎng)約車公司加強合作。借鑒他們的運營方式和提高服務效率的方法，實現(xiàn)新老業(yè)態(tài)融合發(fā)展。巡游出租車和網(wǎng)約車企業(yè)要向公眾公開自己的服務標準和服務質量承諾，接受公眾監(jiān)督，贏得社會好評，同時開展安全、誠信、優(yōu)質服務創(chuàng)建活動，自查自糾與社會監(jiān)督，共同推進服務質量的提升，企業(yè)的品牌才能得到民眾認可[9-10]。

4 結語

非法出租客運涉及多元主體，原因也是多元化的，本文從多角度分析，提出完善依法行政體系、推行合作治理模式、擴大公共交通供給的策略，解決非法出租客運問題。但多元化的因素也使得本文存在一些不足，比如訪談的對象僅是一線執(zhí)法人員，缺少具有決策權的組織領導者，提出的對策容易缺少宏觀高度，后續(xù)將探索更全面獲取資料的方式，深入推進非法客運工作的研究。