北海市公交服務質量現狀與發(fā)展路徑研究

文婧

作者簡介：文 婧（1988—），工程師，從事道路運輸和城市客運管理工作。

摘要：文章通過分析北海市公交行業(yè)的現狀，剖析了北海市公交行業(yè)存在的服務水平低、行業(yè)管理水平不高、優(yōu)先發(fā)展保障力度不足、企業(yè)虧損嚴重、基礎設施設備落后等問題，并從政府、行業(yè)管理部門、企業(yè)等角度提出轉變思想觀念、建立長效補貼機制、推進公交企業(yè)改革、規(guī)范駕駛員管理等具體措施，為北海市推進公交服務質量提升提供參考。

關鍵詞：北海市;城市公交;管理水平;財政補貼

中國分類號：U491.1+7A562054

0 引言

2019年，部分媒體報道“廣西北海公交服務質量偏低影響群眾獲得感”引起社會極大反響。北海市作為一個全國知名的旅游城市，被曝出公交車存在服務態(tài)度惡劣、有站不停、設施建設不合理等突出問題。經交通運輸部組織的暗訪組到北海市調研核實，媒體報道中所反映的問題客觀存在，為此交通運輸部向全國通報了北海市公交服務質量的問題。2020年底，北海市又曝出市公共汽車有限公司受新冠疫情影響及經營問題，導致公交企業(yè)舉步維艱、難以為繼，存在拖欠公交車輛駕駛員工資、不及時繳納駕駛員社保的情況，導致春節(jié)前公交車輛駕駛員無法足額領取到勞動所得。上述兩個事件結合在一起可以看出，媒體反映北海市公交行業(yè)服務質量不高的問題并非偶然采訪遇見，而是長期存在的問題。

城市公共交通是一項重要的民生工程，它為普通民眾提供基本的出行服務，具有公益屬性。城市公交也是城市的一張名片，是民眾了解一座城市的第一交通工具，其反映出一個城市的治理能力。北海市城市公交行業(yè)屢次暴露出問題，有損北海旅游城市的形象，嚴重影響了城市文明度的提升。

1 北海市公共交通基本現狀

北海市市區(qū)共有2家公共汽車企業(yè)，分別為北海市公共汽車有限公司和北海運德公共交通運輸有限公司。其中，北海市公共汽車有限公司成立于1974年9月，在2008年7月經北海市政府批準，于廣西產權交易中心公開掛牌出售，被中國揚子集團滁州客車制造有限公司全資收購，由國企改制為民企，與政府簽訂《城市公共汽車交通客運特許經營協議》，并且以該種方式運營至今。截至2020年12月31日，其擁有公交車406輛，其中新能源（純電動）車輛320輛，清潔能源車（天然氣）80輛，柴油車6輛，公交線路26條，員工397人（其中駕駛員245人）。北海運德公共交通運輸有限公司成立于2013年8月，截至2020年12月31日，擁有公交車56輛，其中清潔能源車（天然氣）54輛，柴油車2輛，公交線路6條，員工41人（其中駕駛員28人）。

2 北海市公共交通存在的不足

2.1 公交行業(yè)服務質量水平較低

（1）部分駕駛員服務意識有待進一步提高。在2019年媒體曝光的問題中，公交駕駛員有繞紅燈、開車玩手機、搶黃燈等不規(guī)范行為，經過北海市一段時間的整治已經明顯有改善，但是公交駕駛員仍然存在中途停車上衛(wèi)生間無任何告知和提示、未提醒乘客乘車佩戴口罩做好防疫防控工作等行為。

（2）發(fā)車間隔時間長。北海市城區(qū)內從火車站到銀灘等部分熱門線路發(fā)車間隔時間在10 min以內，其他線路發(fā)車間隔時間都較長，甚至有部分線路發(fā)車間隔時間超過1 h。而《城市公共汽電車客運服務規(guī)范》（GB/T 22484-2016）[1]中規(guī)定“市區(qū)高峰時間車輛發(fā)車間隔不宜大于8 min，市區(qū)低谷時間車輛發(fā)車間隔時間不宜大于20 min”。北海市公交車的發(fā)車間隔時間遠超過了國家標準，延長了民眾等候時間，同時帶來不好的乘車體驗。

（3）公交路網布置不合理，線路重復系數高。北海市大部分線路集中在北海大道等主干道，支線線路少，線網覆蓋率低。

（4）北海公交駕駛員嚴重不足。例如，承擔北海市區(qū)超過80%線路運營的北海市公共汽車有限公司現有公交駕駛員245人，公交車輛406輛，公交駕駛員與公交車輛比為0.61∶1。而北海運德公共交通運輸有限公司現有公交駕駛員28人，公交車輛56輛，公交駕駛員與公交車輛比為0.5∶1。上述兩個公司均存在不足一車一人的現象，無法滿足車輛正常運行需要，距離公交駕駛員2.2～2.4人/車的標準配置還相差甚遠。

2.2 公交企業(yè)管理水平低

北海市公交企業(yè)管理人員的業(yè)務水平有待加強。據調研發(fā)現，為處理市民投訴“駕駛員市區(qū)內亂按喇叭”和創(chuàng)文明城“嚴禁按喇叭”等問題，公交企業(yè)私自拆除了公交車喇叭，如此一來，改變了公交車自身的車輛架構，不符合安全駕駛應急需要，存在重大安全隱患。另外，北海市公共汽車有限公司根據政府要求于2017年新購160輛純電動公交車，獲得政府補貼1 794萬元;2019年度在明確的政府補貼政策情況下，公司再次新購160輛純電動公交車，企業(yè)管理人員自認為再次購買同等數量的純電動公交車可以獲得同樣補貼，但由于2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情以及北海市財政收入的減少，政府無力承擔如此巨大的財政支出，因此2019年度新購純電動公交車僅獲得政府補貼312萬元。企業(yè)管理人員對政策把握不到位以及不符合實際情況的購置車輛的行為導致企業(yè)經營壓力大和部分公交車輛長期停放，增加了企業(yè)負擔。

2.3 公交優(yōu)先發(fā)展保障力度不足

（1）北海市政府對城市公交補貼較低。2019年政策性補貼為557.73萬元，2020年政策性補貼為639.83萬元，與北海市財政收入不相匹配（政策性補貼在城市財政收入的1%～2%，北海市2019年的財政收入為242.27億元），相比之下，南寧市政策性補貼7.9億元，占城市財政收入的1%，貴港市2019年政策性補貼為1 639.83萬元，占城市財政收入的1.3%。

（2）城市發(fā)展未體現公交優(yōu)先發(fā)展理念。政府各職能部門對優(yōu)先發(fā)展城市公交不重視，僅靠交通運輸部門單打獨斗，其他部門未認真履行城市公交相關職責，沒有形成聯合治理機制。例如公交站點布設涉及的標志標線、站臺硬化、無障礙通道、綠化移除、隔離欄設置等問題，各部門之間相互扯皮和推諉，導致涉及公交站點的市政設施無法及時建設維護，極大影響民眾的乘車便捷性。

2.4 公交企業(yè)虧損嚴重

（1）受新冠肺炎疫情影響，2020年2～10月份，北海市公共汽車有限公司營運收入僅564萬元，相比2019年同期的1 513萬元，減少了949萬元，下降幅度達到62%。

（2）2019年度企業(yè)通過融資新購160輛純電動公交車，遠超出了北海公交現有的需求量，極大地增加了企業(yè)經營成本。

（3）企業(yè)每公里營運收入為1.14元，含財政補貼每公里營運收入為3.72元，而每公里營運成本為7.39元，收入與成本倒掛嚴重。柳州恒達巴士2020年每公里收入為2.26元，含財政補貼每公里收入為5.21元，每公里運營成本為7.47元。由此對比可以看出，北海公交每公里的虧損為3.67元，而柳州恒達巴士每公里虧損為2.26元，公交車運營的里程越高，則虧損越嚴重。

（4）作為全國著名的旅游城市和老年人“候鳥”城市，北海市搭乘公交車出行的群體以旅游和老年人為主，加上北海市城市面積不大、冷僻線路多，造成公交企業(yè)收入偏低，經營困難。據不完全統計，2018年北海市老年人免費乘坐公交車達420萬多人次，軍人免費乘坐公交車36萬人次，學生半價乘坐公交車156萬人次，公交企業(yè)年累計減少收入1 000多萬元，而財政補貼僅有500萬元，企業(yè)僅承擔社會公益運輸一項就缺口500多萬元。由于城市公交執(zhí)行的政府定價，1～2元的票價難以維持正常的運營，而政府補貼不到位導致企業(yè)虧損加重。近年來，受疫情影響更是雪上加霜，北海市公交公司連年虧損導致駕駛員工資的發(fā)放都成問題。

2.5 公交基礎設施設備仍然比較落后

（1）由于部門之間的溝通不暢，北海市的部分站臺被綠化帶隔離欄遮擋，乘客無法從人行道進入站臺候車，嚴重影響乘客乘車體驗，如道路運輸服務和信息中心站等。部分公交站臺沒有固定的站牌，線路指示牌均用簡易的鐵牌隨意擺放在站臺旁邊，沒有規(guī)范、固定的標準，嚴重影響市容市貌。

（2）公交車專用道設置不合理，與非機動車道設置為同一車道。例如北海大道，不允許公交車進入機動車道運行，公交車與非機動車并行在同一車道嚴重影響了公交車的行駛安全和運行效率。

（3）公交場站不足。近年來北海市公共汽車有限公司不斷新購車輛，由于現有公交場站不足，現有30余輛公交車租用場地停放，每年需支付高額的場地租金，增加了企業(yè)負擔。

3 北海市公共交通發(fā)展路徑

3.1 樹立優(yōu)先發(fā)展城市公交的思想觀念

城市公共交通是一項重要的民生工程，具有公益屬性，是城市人民政府應提供的基本公共服務，管理權在城市人民政府，具體管理職責由城市人民政府負責。由于城市公交管理涉及城市人民政府各個部門，只有北海市人民政府及政府各部門轉變思想觀念，認真貫徹以人民為中心、人民公交為人民的發(fā)展思想，落實國家公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，讓政府的市政、公安、財政、交通等行政部門參與到發(fā)展城市公共交通的工作當中。例如規(guī)劃部門要將公交場站和公交站臺設置納入城市整體規(guī)劃;公安部門要配合解決公交專用道設置不合理[2]、公交站點周邊無標志標線的問題;財政部門要針對公交企業(yè)承擔的社會義務和政府指令性任務（70歲以上老年人、軍人、殘疾人等免費乘車，學生半價乘車）進行清算補貼;市政部門對公交站臺進行及時建設和維護、及時硬化公交站臺地面、撤除公交站臺周邊隔離欄和綠化帶。各部門各司其職，在部門職權范圍內處理好城市公交事項，才能從根本上解決北海公交車所暴露的各種問題。而僅僅靠交通運輸部門頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方式，不但解決不了問題，而且可能導致北海公交行業(yè)不斷虧損以及服務質量不斷下降。

3.2 建立長效補貼機制

由于城市公交的公益屬性，其公交票價往往處于較低水平，僅靠企業(yè)自身無法實現正常經營，需要政府投入巨大的財政補貼予以支持。而城市公交又是民生工程，因此城市公交的發(fā)展水平與政府的財政投入息息相關。根據目前北海市的城市公交補貼政策來看，依然屬于不固定補貼的形式，補貼金額較為隨意，不具有科學性。因此，建議盡快出臺符合當地實際情況的城市公交補貼長效機制，將公共交通發(fā)展資金納入公共財政預算體系。例如采取成本規(guī)制補貼方式，通過專業(yè)、周密的第三方審計來核準城市公交補貼金額[4];或者將北海市的財政收入的1%～2%作為發(fā)展城市公交專項資金使用，保證城市公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展;也可以采取政策置換的方式，通過制定相關的優(yōu)惠政策或者以土地置換、許可出租汽車經營權等方式，用政策紅利來彌補城市公交的虧損，讓公交企業(yè)能夠多元化長久運營。

3.3 推進公交企業(yè)改革

目前，北海市區(qū)僅有兩家公交企業(yè)均為民營企業(yè)，考慮到紀委監(jiān)察制度較為嚴格，政府各部門針對民營企業(yè)的財政補貼都較為謹慎，有些應該給予城市公交的補貼要么不給，要么在撥付時會遠低于應補的金額。因此，建議北海市盡快推進城市公交體制改革，將市區(qū)內主要的公交企業(yè)轉為國有企業(yè)，暢通補貼渠道，理順補貼機制，徹底解決北海公交企業(yè)長時間不能得到政策性虧損補貼的問題[4]。同時，針對企業(yè)管理人員管理水平不高的問題，建議聘請公交行業(yè)有關專家進行業(yè)務指導，并對企業(yè)管理人員進行定期培訓，進一步提高公交企業(yè)管理人員業(yè)務素質和能力，完善管理機制，加強運營管理，不斷提升城市公交服務水平。同時，通過學習借鑒其他城市公交企業(yè)的做法，在現有體制機制下，通過“互聯網+”開通定制公交、夜間公交、旅游公交、商務公交等特色服務產品，發(fā)揮城市公交的大客運量優(yōu)勢，不斷拓寬公交服務范圍，為企業(yè)創(chuàng)造營收。

3.4 規(guī)范駕駛員管理

（1）指導企業(yè)堅持不懈規(guī)范內部管理，優(yōu)化內部制度，完善經營和服務規(guī)范，持續(xù)加強從業(yè)人員培訓，提高司乘人員素質。定期不定期明察暗訪，發(fā)現問題及時糾正、嚴肅處理。

（2）建立有效的獎懲機制。根據企業(yè)實際情況建立有效的激勵制度，對于服務態(tài)度好、大眾點評高的駕駛員，要予以精神和物質上的獎勵。通過樹立典型，發(fā)揮模范帶頭作用，促進公交車輛駕駛員主動提升服務質量。另外，對于屢次違法公司規(guī)定且拒不改正者，要予以嚴厲的處罰并予以教育培訓。通過建立強有力可實施的獎懲制度，逐步培養(yǎng)公交駕駛員服務意識。

（3）加大宣傳力度，增強駕駛員歸屬感。城市公交駕駛員工作枯燥單一、工作強度大，但關系到眾多乘客的人身安全。城市公交也承載了一個城市的溫度和展現了市井生活，新聞媒體應加大對公交車輛駕駛員的正面宣傳，向大眾展示公交車輛駕駛員的精神風貌，提高公交車輛駕駛員的社會地位，讓他們感受到尊敬和職業(yè)的榮譽感。

4 結語

北海市公交服務質量低下與政府、社會、公交企業(yè)等多因素密切相關。北海市作為全國有名的旅游城市，年均接待游客超過4 000萬人次，城市公交本應發(fā)揮著重要的運輸服務作用。由于北海市大部分景區(qū)均屬于市區(qū)范圍，且城市道路規(guī)劃科學、合理，對于城市公交的發(fā)展具有先天優(yōu)勢，城市公交本應承擔大部分民眾的日常出行。而目前北海市居民出行主要依靠私家車以及電動自行車，選擇城市公交出行的居民少之甚少，要轉變這種不符合常規(guī)的現象同時提升城市形象，北海市政府任重道遠。在本文提出的四點措施中，政府轉變思想觀念是優(yōu)先發(fā)展公共交通的基礎，建立長效補貼機制是最有效、最直接的手段，需要財政的支持。本文僅對北海市公交行業(yè)近期出現的一些服務質量問題進行分析與研究，對于北海市公交線網優(yōu)化和調整、公交場站建設等措施有待進一步研究。

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