• <tr id="yyy80"></tr>
  • <sup id="yyy80"></sup>
  • <tfoot id="yyy80"><noscript id="yyy80"></noscript></tfoot>
  • 99热精品在线国产_美女午夜性视频免费_国产精品国产高清国产av_av欧美777_自拍偷自拍亚洲精品老妇_亚洲熟女精品中文字幕_www日本黄色视频网_国产精品野战在线观看 ?

    備案審查柔性處理階段的救濟程序構(gòu)建

    2022-03-18 11:34:50梁洪霞
    關(guān)鍵詞:救濟備案結(jié)論

    梁洪霞

    一 柔性處理階段救濟程序設(shè)置的必要性

    人大備案審查包括啟動、受理、柔性處理和剛性處理四個階段,一般而言,因啟動階段的不予受理和審查階段的確認(rèn)正確而終止審查的概率較小,大量的備案審查糾紛發(fā)生在處理階段。處理階段又分為柔性處理和剛性處理兩個前后相接的環(huán)節(jié),實踐中采取柔性處理前置而剛性處理后補的模式,鼓勵制定機關(guān)自行廢止、修改,這也是備案審查最具有中國文化特色的制度內(nèi)容。相較于啟動、審查階段的爭議小以及剛性處理階段的后備性,在柔性處理階段設(shè)置救濟程序最符合中國備案審查實際,應(yīng)當(dāng)重點對待、仔細(xì)分析。

    (一)柔性處理階段結(jié)論的最終性是設(shè)置救濟程序的邏輯前提

    備案審查進入到處理階段,柔性處理在事實上具有最終性,是我國備案審查制度真正意義上的收尾環(huán)節(jié)。在柔性處理階段,一般制定機關(guān)都會尊重審查機構(gòu)的意見(3)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》,中國民主法制出版社2020年版,第123頁。,因此我國至今未曾動用過剛性的處理方式(4)胡錦光《論設(shè)立“憲法和法律委員會”的意義》,《政法論叢》2018年第3期,第5頁。。目前所有公開的備案審查案例都是以柔性處理方式解決的,證明了柔性處理階段事實上的最終性。雖然動用剛性的撤銷、修改等方式屬于備案審查機關(guān)的法定職權(quán),但就目前的制度運作來看,柔性處理方式覆蓋了所有的備案審查,將來出現(xiàn)剛性處理方式的可能性極小。因此,備案審查一般會在柔性處理階段結(jié)束,柔性處理階段才是備案審查事實上的終局環(huán)節(jié),剛性處理階段目前僅具有后備性和保障性作用,是備案審查形式上和制度上的“最終”階段,適用的概率極低。那么,在柔性處理階段設(shè)置救濟程序?qū)浒笇彶榈摹白罱K”結(jié)論進行復(fù)核就十分必要,它是減少備案審查結(jié)論爭議的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。需要指出的是,從制度設(shè)計本身而言,柔性處理階段屬于備案審查的內(nèi)部處理階段,強調(diào)制定機關(guān)與備案審查機構(gòu)之間的溝通與政治協(xié)商,并不對外,那么設(shè)置富有對抗性的救濟程序似乎與內(nèi)部協(xié)商的制度屬性格格不入。但是,基于柔性處理階段事實上的終局性,使得這一內(nèi)部處理程序已經(jīng)演變?yōu)橐环N實質(zhì)性的有權(quán)決定機制,而柔性處理階段備案審查機構(gòu)作出的書面審查意見就成為了承載備案審查“最終”結(jié)論的正式文書。如果不允許在柔性處理階段對備案審查機構(gòu)作出的處理意見進行復(fù)核,之后就很難有機會提出異議并推翻該審查意見,那么柔性處理意見就真正成為了“最終”結(jié)論,一旦出錯將無法補救。所以,與在剛性處理階段增加救濟程序相比,在柔性處理階段設(shè)置正式的復(fù)核救濟程序?qū)m正備案審查出錯方面具有更大優(yōu)勢,十分必要,它可以最大限度地阻卻備案審查出錯。這是保證備案審查質(zhì)量的關(guān)鍵所在,是備案審查制度良性發(fā)展的內(nèi)在需求。

    設(shè)置柔性處理前置程序,既有利于保護規(guī)范性文件制定機關(guān)的積極性,也有利于備案審查機關(guān)與制定機關(guān)更好的配合,共同做好工作,協(xié)調(diào)各方,最大限度地取得法律效果和社會效果的統(tǒng)一(5)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》,中國民主法制出版社2020年版,第137-138頁。。該方式極具中國特色和中國智慧,符合中國傳統(tǒng)上“和為貴”的處世哲學(xué),也是我國政治實踐中各國家機構(gòu)間處理法律規(guī)范沖突的常規(guī)做法,具有文化和實踐基礎(chǔ),符合中國國情(6)李松峰《“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式》,《法學(xué)》2019年第3期,第24頁。。

    (二)消除多頭備案審查、多重立法審查導(dǎo)致的結(jié)論沖突是設(shè)置救濟程序的制度性需求

    我國備案審查制度實行雙重備案、二元審查及特殊情況下多頭審查的特殊機制,備案審查機關(guān)并不唯一,因此,不同備案審查機關(guān)作出的審查結(jié)論容易發(fā)生沖突,從而引發(fā)審查提起人或制定機關(guān)提出救濟申請,以實現(xiàn)審查結(jié)論的統(tǒng)一。所謂雙重備案和二元審查,是指政府和人大制定的規(guī)范性文件需要同時向政府和人大進行備案,并同時接受政府和人大的雙向?qū)彶?。其中,人大制定的地方性法?guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件經(jīng)政府備案、審查后,政府無權(quán)作出處理,一般通過銜接聯(lián)動機制移送至有權(quán)的人大機關(guān),所以實踐中不會發(fā)生結(jié)論沖突問題。但地方政府制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件,備案審查機關(guān)包括同級人大常委會和上級政府等機關(guān),它們都是有權(quán)的審查機關(guān),可能存在審查結(jié)論跨系統(tǒng)、跨層級的沖突。例如我國最為復(fù)雜的設(shè)區(qū)的市的政府制定的規(guī)章,備案機關(guān)有四個,分別為設(shè)區(qū)的市人大常委會、省級人民政府、省級人大常委會和國務(wù)院,有審查權(quán)的機關(guān)為設(shè)區(qū)的市人大常委會、省級人民政府和國務(wù)院,審查結(jié)論橫向跨越人大和政府兩個系統(tǒng),縱向涉及設(shè)區(qū)的市、省、中央三個等級。而目前審查過程中缺乏不同備案審查主體間的溝通、對話和協(xié)調(diào)機制,難免存在結(jié)論沖突的情況。如果設(shè)區(qū)的市人大常委會與省級政府或國務(wù)院的處理結(jié)果發(fā)生沖突,因為既存在上下級關(guān)系,又存在人大與政府的關(guān)系,不能完全按照下級服從上級、同級政府服從同級人大的監(jiān)督規(guī)則處理,無法解決結(jié)論沖突;即使能夠按照此規(guī)則處理,也需要一定的程序示明和宣告,無法自行消除沖突。目前我國并沒有設(shè)立普遍性的審查結(jié)論沖突解決機制,即使賦予審查機關(guān)可以向有權(quán)機關(guān)申請協(xié)調(diào)結(jié)論沖突的啟動權(quán),也有賴于審查機關(guān)的及時發(fā)現(xiàn)并主動行使,實施效果不一定理想。但救濟機制就能解決主動性不強的問題,由于制定機關(guān)能夠收到不同審查機關(guān)的審查結(jié)論,發(fā)現(xiàn)相互間的沖突,因此制定機關(guān)會積極利用審查結(jié)論沖突的事實提起救濟申請,從而促使備案審查機關(guān)開啟復(fù)核程序,并考慮其他審查結(jié)論,再次確認(rèn)審查結(jié)論的準(zhǔn)確性,促進審查結(jié)論的統(tǒng)一,甚至可以與其他審查機構(gòu)溝通、配合,最終起到消除多頭備案審查結(jié)論沖突的作用。當(dāng)然,如果審查提起人通過反饋及公開程序獲知審查結(jié)論沖突,基于維護自身監(jiān)督權(quán)等事由也會積極提起救濟。由此可見,備案審查救濟程序一定程度上可以替代多頭備案審查沖突解決機制,彌補多頭備案審查可能存在的動力不足問題,還可以實現(xiàn)與多頭備案審查沖突解決機制的銜接,徹底解決審查結(jié)論沖突的問題。

    除了備案審查監(jiān)督制度外,我國還有其他立法監(jiān)督機制對規(guī)范性文件進行事后審查,備案審查結(jié)論也可能與其他審查結(jié)論發(fā)生沖突。 目前存在的其他立法監(jiān)督機制主要有三項:人大、政府等國家機關(guān)基于監(jiān)督權(quán)而撤銷、改變規(guī)范性文件的制度;行政復(fù)議附帶審查制度;行政訴訟附帶審查制度。與上述多頭備案審查結(jié)論沖突問題相似,由于缺乏有效的沖突預(yù)防與解決機制,設(shè)立救濟程序可以充分調(diào)動已有的制度資源和各方積極性,最終起到統(tǒng)一審查結(jié)論的功能。

    (三)柔性處理結(jié)論引發(fā)的社會爭議是設(shè)置救濟程序的實踐性基礎(chǔ)

    自2017年開始,我國通過各種路徑向社會常態(tài)化公開備案審查典型案例,反映了我國備案審查建設(shè)成效,展示了備案審查程序、對象、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果和效力的實踐樣態(tài)。其中,2017年起全國人大常委會法工委每年向全國人大常委會所作的備案審查專項工作報告所載案例的公開度和社會關(guān)注度最強。目前我國已經(jīng)形成了5份備案審查工作報告,共計公開了75件案例(7)筆者根據(jù)全國人大常委會法工委所作的5份年度工作報告所公開的備案審查案例統(tǒng)計,2017年有10件案例、2018年有17件案例、2019年有15件案例、2020年有21件案例、2021年有12件案例,共計75件。。這些例舉的部分案例成為社會公眾了解備案審查實際工作的重要載體。其中,每個案例闡述中“我們審查認(rèn)為……”的部分就是備案審查工作機構(gòu)在柔性處理階段的結(jié)論,事實上就是備案審查的“最終”結(jié)論。在社會的聚焦下,有些結(jié)論引發(fā)了廣泛的討論,甚至受到輿論質(zhì)疑、批評,學(xué)術(shù)界更是積極撰文對審查結(jié)論進行剖析,表達不同的觀點,引起輿論關(guān)注。例如,2021年備案審查工作報告公開的“強制婚檢案”,備案審查結(jié)論語焉不詳,隱含表達了《婚姻登記條例》廢除強制婚檢不存在合法性問題的判斷。由于結(jié)論模糊,說理簡單,導(dǎo)致審查結(jié)論的權(quán)威性不足,學(xué)者嘗試補充論證,回應(yīng)社會期待(8)“婚前醫(yī)學(xué)檢查交由結(jié)婚雙方主體自主決定,國家加以適當(dāng)引導(dǎo),應(yīng)是可行的改革方向”。參見:王貴松《強制婚檢制該何去何從》,澎湃網(wǎng),2022年1月23日發(fā)布,2022年5月11日訪問,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16417925。,而審查建議人仍堅持自己的觀點,認(rèn)為我國應(yīng)恢復(fù)實行婚前強制醫(yī)學(xué)檢查制度,將制度功能從“促進優(yōu)生優(yōu)育”調(diào)整為“保障擬締結(jié)婚姻當(dāng)事人的知情權(quán)、健康權(quán)和生命權(quán)”(9)蘇州大學(xué)王健法學(xué)院課題組《婚前醫(yī)學(xué)檢查制度的合法性反思及制度重建》,《備案審查研究》2021年第2輯,第211-225頁。。類似的恢復(fù)強制婚檢的呼聲還不占少數(shù),網(wǎng)絡(luò)媒體、人大代表及其他各界人士的聲音與反對的觀點形成了呼應(yīng)之勢(10)社會各界主要從保障公共衛(wèi)生、結(jié)婚雙方知情權(quán)以及子孫后代健康等角度呼吁恢復(fù)強制婚檢制度。《強制婚檢呼聲再起,是否可行仍需科學(xué)研判》,小時網(wǎng),2021年3月10日發(fā)布,2022年1月11日訪問,https://www.thehour.cn/news/433714.html;《強制婚檢被取消18年了 到了該恢復(fù)的時候嗎?》,搜狐網(wǎng),2021年3月11日發(fā)布,2022年1月11日訪問,https://www.sohu.com/a/455061194_665455。。這可能給備案審查工作帶來壓力和困擾,甚至成為阻礙備案審查工作順利開展的不確定因素。

    輿論的過分關(guān)注利弊參半,面對公開的困惑和質(zhì)疑,除了加強備案審查結(jié)論說理釋法之外,通過設(shè)立救濟機制再次復(fù)核審查結(jié)論,強化程序保障和質(zhì)量控制,能夠部分平息社會大眾的猜測和疑慮,滿足審查提起人、制定機關(guān)限于原有制度設(shè)計不足而無法充分表達觀點的愿望。與此同時,考慮到某些備案審查案件涉及的法律問題本身就是輿論關(guān)注的焦點,十分敏感,爭議也很大,因此“一錘定音”下的備案審查結(jié)論很容易遭到質(zhì)疑或反對,甚至還可能使?fàn)幾h升級加碼,那么程序正義往往是緩解、終止實體紛爭的最優(yōu)方案,設(shè)置救濟復(fù)核程序的功能之一就是使相關(guān)各方的質(zhì)疑和猜測在救濟程序中得到充分的表達與回應(yīng),形成法定救濟程序后備案審查結(jié)論的終局確定性原則。除了上述公開案例外,由于我國沒有實行備案審查案例全部公開制度,實踐中更多的案例審查結(jié)論只有制定機關(guān)、審查提起人能夠通過反饋或溝通、協(xié)商程序獲悉,所以備案審查無法得到充分的社會監(jiān)督,一旦備案審查結(jié)論出錯將很難再糾正,而賦予制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑司葷鷻?quán)利,至少能夠獲得相關(guān)利益人的有效監(jiān)督,進而輻射到社會公眾對備案審查結(jié)論的信服,提升備案審查結(jié)論的權(quán)威性。

    我國在農(nóng)業(yè)發(fā)展階段,服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展能力有限,無法讓農(nóng)民享受到更有價值的組織服務(wù),使得農(nóng)村經(jīng)濟合作組織無法將自身價值全面發(fā)揮出來。面對此種情況,我國農(nóng)業(yè)部門就需要積極構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的競爭機制,在省級行政范圍內(nèi),積極鼓勵農(nóng)業(yè)合作組織之間的競爭,并打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落之間的地域影響,做好合作,從而讓農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)揮出作用,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更加高質(zhì)量的服務(wù)。

    二 柔性處理階段救濟機制的啟動程序設(shè)置

    柔性處理階段的救濟程序可分為啟動和審查兩大階段。啟動程序主要解決誰有權(quán)提起救濟,提起救濟的期間和起算點,以及向誰提起救濟四個問題。只要法定主體在法定時間內(nèi)向法定救濟機關(guān)提起救濟并說明理由,那么救濟機制就應(yīng)當(dāng)啟動。這里沒有設(shè)置針對提請理由的實體要件審查程序,主要考慮給予存有異議者一個申訴抗辯的機會??梢哉f,啟動程序決定了柔性處理階段救濟的入口和范圍,決定了柔性處理階段審查結(jié)論接受監(jiān)督的程度,初步搭建了備案審查救濟機制的主體框架。

    (一)救濟提起人:制定機關(guān)和審查提起人

    首先,制定機關(guān)基于立法錯誤可能承擔(dān)責(zé)任的理由,應(yīng)該享有提出救濟的權(quán)利。備案審查制度經(jīng)過啟動、審查環(huán)節(jié)后進入到柔性處理階段,一般表明規(guī)范性文件已經(jīng)違反了合憲性、合法性、適當(dāng)性或政治性標(biāo)準(zhǔn),需要修改或廢止。該否定結(jié)論會影響社會大眾及其他國家機關(guān)對制定機關(guān)履行職責(zé)的評價,甚至?xí)斐芍贫C關(guān)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)立法錯誤的法律責(zé)任(11)肖萍、朱國華《論行政立法責(zé)任制度的構(gòu)建》,《法學(xué)論壇》2013年第4期,第103頁。。例如2022年頒布的《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第三十三條第三款規(guī)定:“經(jīng)人大常委會依法撤銷的,由有權(quán)機關(guān)依法追究存在重大過錯的制定機關(guān)及其主要責(zé)任人員的責(zé)任。”2017年全國人大常委會法工委所作的備案審查工作報告中提及的“祁連山自然保護區(qū)立法問題”,最后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出通報,決定對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進行嚴(yán)肅問責(zé),責(zé)成甘肅省委和省政府向黨中央作深刻檢查,并對負(fù)責(zé)立法工作的部分領(lǐng)導(dǎo)進行了黨內(nèi)嚴(yán)重警告、撤銷行政職務(wù)、作深刻檢查等處理(12)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》,中國質(zhì)量新聞網(wǎng),2017年7月20日發(fā)布,2022年1月7日訪問,https://www.cqn.com.cn/pp/content/2017-07/20/content_4603040.htm。。由此可見,我國已經(jīng)開始對立法錯誤的歸責(zé)原則和責(zé)任承擔(dān)方式進行探索并付諸實踐,備案審查機構(gòu)對規(guī)范性文件的審查結(jié)果將對制定機關(guān)及其主要責(zé)任人具有一定程度的影響。所以賦予制定機關(guān)在柔性處理階段提出異議權(quán),有利于保護制定機關(guān)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)益。目前我國地方立法中已經(jīng)設(shè)置了制定機關(guān)在柔性處理階段提出異議的權(quán)利。例如《新疆維吾爾自治區(qū)各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第十六條第三款規(guī)定:“制定機關(guān)對審查意見有異議的,應(yīng)當(dāng)自收到函告之日起三十日內(nèi)說明理由。經(jīng)再次審查,認(rèn)為制定機關(guān)理由成立的予以認(rèn)可;理由不成立的,函告制定機關(guān)按本條第二款的規(guī)定執(zhí)行。”在這一備案審查程序中,制定機關(guān)對審查機構(gòu)的審查意見有異議的,可以說明理由,實質(zhì)上就是提出救濟。

    其次,公民一方審查建議人基于保護其監(jiān)督權(quán)或?qū)嶓w權(quán)益的目的應(yīng)該享有提出救濟的權(quán)利。我國相關(guān)法律規(guī)定了依申請審查的二元啟動模式,其中公民、法人或其他組織可以向備案審查機關(guān)提出審查建議,這涉及公民的監(jiān)督權(quán)和其他合法權(quán)益(13)俞海濤《立法審查建議“雙軌制”的確立與完善》,《政治與法律》2022年第3期,第161頁。。一方面,該審查建議提請權(quán)屬于公民監(jiān)督權(quán)的行使(14)莊曉春《試論公民啟動違憲審查程序的性質(zhì)》,《中共四川省委省級機關(guān)黨校學(xué)報》2007年第2期,第67-68頁。。我國現(xiàn)行《憲法》第四十一條規(guī)定,公民享有對國家機關(guān)及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告、檢舉和提出國家賠償?shù)臋?quán)利,該項權(quán)利一般被概括為公民監(jiān)督權(quán)。公民對立法機關(guān)等制定的規(guī)范性文件提出備案審查建議,就是在行使對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán),這是一項受《憲法》保護的公民基本權(quán)利。另一方面,有些公民、法人或其他組織本身就是規(guī)范性文件所涉的利害關(guān)系人,甚至是案件的當(dāng)事人,因此提出審查建議關(guān)乎公民自身的合法權(quán)益。例如2017年備案審查報告提出的“潘洪斌案”以及2021年備案審查工作報告提出的“為調(diào)查計劃生育違法而進行親子鑒定案”等,備案審查建議人就是受到規(guī)范性文件影響而提起行政訴訟的案件當(dāng)事人。因此,備案審查機構(gòu)在柔性處理階段作出的決定可能與審查建議人的觀點相?;蛘卟槐M一致,甚至可能影響公民自身的權(quán)益,因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置針對審查建議人的救濟權(quán)。

    最后,基于國家機關(guān)之間分工合作共同促進法制統(tǒng)一的目的,應(yīng)賦予提出審查要求或建議的國家機關(guān)享有提出異議權(quán)。在備案審查啟動程序中,根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定,國家機關(guān)享有提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh的權(quán)利:其一,國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、省級人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、司法解釋同《憲法》或法律相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求;其二,其他國家機關(guān)僅享有對上述審查對象提出審查建議的權(quán)利。在地方人大備案審查制度的啟動程序中,各地方規(guī)定有所差異,有些規(guī)定所有的地方國家機關(guān)均享有提出審查建議權(quán),有些則模仿《立法法》規(guī)定將國家機關(guān)分為提出審查要求和審查建議的雙軌制模式。“提出審查要求是一種正式的審查啟動程序,一旦有權(quán)機關(guān)提出了審查要求,就要進入正式審查程序。而提出審查建議,能否進行正式審查程序,還要經(jīng)常委會工作機構(gòu)進行研究,看是否必要”(15)喬曉陽主編《立法法講話》,中國民主法制出版社2000年版,第302頁。。賦予提出審查要求或建議的國家機關(guān)啟動權(quán)主要是考慮其在實際工作中經(jīng)常涉及法律規(guī)范之間的沖突問題,它們和其他主體相比基于工作便利有更多機會發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能違反上位法,因此,出于推進備案審查工作有效運轉(zhuǎn)的需要,以及各國家機關(guān)間相互合作共同實現(xiàn)黨和國家奮斗目標(biāo)的需求,我國賦予相關(guān)國家機關(guān)享有提出備案審查要求或建議的權(quán)利。當(dāng)備案審查機關(guān)作出的審查結(jié)論與提起備案審查的國家機關(guān)的意見不一致時,提起備案審查的國家機關(guān)提起人基于維護法制統(tǒng)一的目的應(yīng)該享有提出異議的救濟權(quán),與備案審查機關(guān)進行再次的溝通協(xié)商,力求形成共識性判斷。

    (二)救濟起算點:審查處理結(jié)論送達后

    制定機關(guān)提出救濟,應(yīng)該在書面審查研究意見送達后起算。在柔性處理階段,備案審查機構(gòu)會依次采取“溝通、協(xié)商、作出書面審查研究意見、督促”四個階段性推進策略,多次建議制定機關(guān)自行修訂、廢止,以達到“有錯必糾”的目的。備案審查機構(gòu)作出的書面審查研究意見是一種法定的正式文書,是否定制定機關(guān)規(guī)范性文件的重要決定。我國現(xiàn)行《立法法》第一百條明確規(guī)定了“提出書面審查意見、研究意見”環(huán)節(jié),根據(jù)該條內(nèi)容,備案審查機構(gòu)甚至可以不經(jīng)過溝通協(xié)商而直接提出書面審查意見,表明該環(huán)節(jié)是備案審查的法定程序和核心環(huán)節(jié)。備案審查機構(gòu)之所以提出書面審查意見,是因為制定機關(guān)與備案審查機構(gòu)雙方經(jīng)過溝通協(xié)商并沒有達成共識,證明雙方的觀點沖突十分激烈,很難調(diào)和,涉及的問題較為嚴(yán)重。因此書面審查研究意見是經(jīng)過充分的征求意見、實地調(diào)研、溝通協(xié)商后針對制定機關(guān)作出的一種定性判斷,具有一定的權(quán)威性。而書面審查研究意見的內(nèi)容在之后的程序中基本上不會發(fā)生變化,即使是后續(xù)的督促糾正程序也不會再允許制定機關(guān)和審查機構(gòu)進行反復(fù)的磋商、磨合,否則會使備案審查程序久拖不決,影響備案審查的權(quán)威。所以對于制定機關(guān),在柔性處理階段提出救濟的起算點,應(yīng)為備案審查機構(gòu)將書面審查研究意見函告制定機關(guān)之時。

    審查提起人申請救濟,應(yīng)該在備案審查結(jié)論送達后起算。備案審查經(jīng)過啟動、審查進入柔性處理階段,基本上確認(rèn)了審查提起人的意見,但并不一定完全相符。第一,在柔性處理階段的溝通環(huán)節(jié),備案審查機構(gòu)通過進一步了解制定機關(guān)作出該項規(guī)定的理由和依據(jù),可能認(rèn)為之前存在的問題不屬于依法應(yīng)當(dāng)糾正的問題(16)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》,第141-142頁。,因此終止審查,顯然該結(jié)論與審查提起人的觀點相悖。第二,即使經(jīng)過溝通、協(xié)商、作出書面審查研究意見,確認(rèn)規(guī)范性文件需要糾正,但審查結(jié)論的定性、糾正的具體內(nèi)容也可能與審查提起人的觀點存在一定的差異。例如2020年備案審查工作報告提及的“民航發(fā)展基金案”,審查建議人認(rèn)為征收民航發(fā)展基金的立法有違憲嫌疑,備案審查結(jié)論雖然要求司法部“應(yīng)當(dāng)及時完善相關(guān)法律或者行政法規(guī)依據(jù)”,但其定性為違法,而不是違憲。又如,該報告提及的“死亡賠償金和殘疾賠償金的城鄉(xiāng)差別案”,審查建議人認(rèn)為該司法解釋與《憲法》有關(guān)精神不一致,但備案審查結(jié)論是對適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)中的情勢變更內(nèi)容進行論證,最后要求制定機關(guān)“適時修改完善人身損害賠償制度,統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標(biāo)準(zhǔn)”,顯然在定性上存在很大差異(17)沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》,中國人大網(wǎng),2021年1月27日發(fā)布,2022年2月2日訪問,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml。。因此需要在柔性處理階段設(shè)置針對審查提起人的救濟程序,不能簡單認(rèn)為進入糾正程序就滿足了審查提起人的訴求,從而不需要為審查提起人救濟留有空間和余地。

    需要注意的是,我國現(xiàn)行規(guī)定并沒有要求備案審查機構(gòu)在柔性處理階段向?qū)彶樘崞鹑朔答亗浒笇彶榻Y(jié)論?!读⒎ǚā返谝话倭阋粭l僅規(guī)定了全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求將審查、研究情況向?qū)彶樘崞鹑朔答?。《法?guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十八條規(guī)定了在審查工作結(jié)束后向?qū)彶樘崞鹑朔答?。也就是說,“審查工作結(jié)束后”是向?qū)彶樘崞鹑朔答伒臅r間點,而不是在審查工作過程中。針對溝通環(huán)節(jié)的“審查終止”情況,審查提起人可以及時獲知審查結(jié)論,但提出書面審查意見環(huán)節(jié),審查提起人要在制定機關(guān)同意備案審查機構(gòu)的書面審查研究意見并作出書面處理意見,甚至是修改、廢止規(guī)范性文件之后才能獲知審查結(jié)論,此時審查提起人已經(jīng)喪失了申請救濟的最佳時機。一旦書面審查研究意見錯誤將引起更大的修改成本及輿論風(fēng)波,因此建議我國立法確認(rèn)備案審查機構(gòu)在函告制定機關(guān)書面審查意見的同時函告審查提起人的法定程序,以防止審查提起人救濟權(quán)最后形成空轉(zhuǎn)。

    (三)救濟期間:制定機關(guān)、審查提起人的差別設(shè)計

    期間是救濟過程中各參與主體進行救濟行為的期限和日期,關(guān)系到救濟程序的有效推進。備案審查機關(guān)提出書面審查意見后,會設(shè)置法定期限要求制定機關(guān)報送書面處理意見,該法定期限同時也是制定機關(guān)提出異議的期間。該法定期限的具體時長,一般按照制定機關(guān)的會議制度作出規(guī)定。例如,《立法法》第一百條、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十一條規(guī)定的報送書面處理意見的時間為兩個月,這是考慮到地方人大常委會一般每兩個月召開一次會議(18)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》,第119頁。。而各級人民政府召開常務(wù)會議的次數(shù)較為頻繁,立法并未明確規(guī)定,通常按照政府事務(wù)進展來安排,幾日到十幾日不等。我國《法規(guī)規(guī)章備案條例》第十七條規(guī)定,規(guī)章的制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到國務(wù)院書面審查意見的通知之日起30日內(nèi)將處理情況報國務(wù)院法制機構(gòu)。因此可以參照此規(guī)定將制定機關(guān)為政府時提出異議的期間確認(rèn)為30日。如果是公民提出備案審查建議的,因為公民不需要開會討論從而無需受到會期的限制,所以考慮到備案審查的效率,可以賦予公民提出異議的期間為15日。如果是人大、政府、法院、檢察院、監(jiān)察委員會等國家機關(guān)提出審查要求或建議的,仍然按照會期的不同設(shè)置兩個月或30日的提出救濟期間。綜上,提出救濟的期間,制定機關(guān)為人大的以兩個月為限,為政府的以30日為限,審查提起人為公民的以15日為限,審查提起人為國家機關(guān)的,一般也按照兩個月或30日計算。

    (四)救濟機關(guān):由原備案審查機構(gòu)另行組成審查組

    柔性處理結(jié)論由備案審查機構(gòu)作出,那么制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑藢υ搨浒笇彶榻Y(jié)論不服,有三種可能的救濟途徑:一是向原備案審查機構(gòu)提出請求再次復(fù)核;二是向原機構(gòu)的上一級機構(gòu)即人大常委會請求復(fù)核;三是向其他備案審查機構(gòu)提出復(fù)核?;谌舜髠浒笇彶榈闹贫仍砗臀覈壳暗膫浒笇彶閷嵺`,由原備案審查機構(gòu)作為救濟復(fù)核主體較為適宜。

    首先,由人大常委會作救濟機關(guān),會破壞柔性處理的溝通協(xié)商定位,使后續(xù)剛性處理程序形同虛設(shè)。人大常委會是代表民意的有權(quán)機關(guān),它作出的決定具有法定效力,因此作為救濟機關(guān)無疑具有最強的權(quán)威性,但也存在一定的弊端。該做法不僅消減了柔性處理這一內(nèi)部機制本來的“軟性”色彩,而且還會影響后續(xù)剛性處理程序的正常進行。由人大常委會這一剛性處理機關(guān)進行救濟,在本質(zhì)上與剛性處理程序無異,模糊了柔性處理程序和剛性處理程序的區(qū)別,甚至替代了后續(xù)的剛性處理程序,造成剛性處理程序的不當(dāng)前移,架空了剛性處理程序本身的制度剛性。也就是說,如果向人大常委會提出救濟申請,那么人大常委會將展開調(diào)查,復(fù)核備案審查機構(gòu)的結(jié)論,最終作出決定。如果人大常委會維持了備案審查機構(gòu)的結(jié)論,則繼續(xù)進入到柔性處理階段的督促糾正環(huán)節(jié),這樣后續(xù)的剛性處理階段顯得有些多余。因為相同的機關(guān)、相同的情況、相同的程序,重復(fù)運作完全沒有必要,浪費制度資源。如果人大常委會撤銷了備案審查機構(gòu)的結(jié)論,要么認(rèn)為制定機關(guān)的規(guī)范性文件無須糾正則審查終止,要么就是作出了新的糾正結(jié)論,此時將轉(zhuǎn)回柔性處理階段的督促程序,但這兩種情況下后續(xù)的剛性處理階段還是“形同虛設(shè)”或“不當(dāng)前移”,違背了制度設(shè)計初衷。

    其次,由另一備案審查機構(gòu)作救濟機關(guān),雖然形式上滿足了救濟機制所需遵循的“任何人不能做自己案件的法官”的樸素正義,但基于當(dāng)前的備案審查實踐,實質(zhì)上沒有“換位”監(jiān)督的必要。備案審查機構(gòu)包括專門委員會和工作機構(gòu),二者在人員上有一定重合,例如人大法制工作委員會的主任一般為憲法和法律委員會的副主任委員。專門委員會和法制工作機構(gòu)在審查過程中經(jīng)常通過聯(lián)合調(diào)研、召開座談會等形式共同對規(guī)范性文件進行審查,至今尚未出現(xiàn)過二者觀點存在較大沖突需要啟用聯(lián)合審查會議來解決分歧的情況(19)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》,第95頁。。因此備案審查結(jié)論在某種程度上可看作是兩個機構(gòu)協(xié)商后達成的共識,那么由另一審查機構(gòu)來復(fù)核救濟,由于它之前已經(jīng)參與過相關(guān)的審查活動并與審查機構(gòu)的意見一致,可能很難改變原定的結(jié)果,所以救濟主體確定為另一審查機構(gòu)意義不大,基本上無法實現(xiàn)監(jiān)督對方的目的,且專門委員會和工作機構(gòu)之間本也不是監(jiān)督關(guān)系,而是協(xié)作和服務(wù)關(guān)系(20)“法工委僅僅是人大常委會的工作機構(gòu),為人大常委會行使備案審查職權(quán)提供服務(wù)保障、當(dāng)好參謀助手”,“全國人大憲法和法律委員會作為全國人民代表大會的專門委員會擔(dān)負(fù)審查職責(zé),具體工作由全國人大常委會法工委承擔(dān)”。參見:梁鷹《備案審查制度若干問題探討》,《地方立法研究》2019年第6期,第5-6頁。。此外,目前備案審查工作一般由備案審查工作機構(gòu)直接審查并組織協(xié)調(diào),專門委員會雖然有權(quán)直接審查,但由于人員和工作分配等原因,一般只參與審查,因此由另一備案審查機構(gòu)的專門委員會作救濟機構(gòu)來承擔(dān)救濟復(fù)核職責(zé),需要人大對專門委員會的工作做較大的調(diào)整和妥善安排,而不能隨意空想。

    綜上,由原備案審查機構(gòu)作救濟主體最符合當(dāng)前的備案審查工作實際和備案審查制度的設(shè)計原理?;诨乇茉瓌t,可以考慮由原備案審查機構(gòu)另行組成審查小組或?qū)彶楣ぷ魅藛T,并設(shè)置其他法定程序來提升救濟復(fù)核程序的公正性。

    三 柔性處理階段救濟程序的展開

    在柔性處理階段設(shè)置救濟程序主要解決審查方式、審查期限、審查結(jié)論的作出等問題。審查程序關(guān)系到救濟機制的有效運行和實體與程序公正,決定了提起救濟的主體最終能否得到權(quán)利保障,或者備案審查機關(guān)作出的審查結(jié)論是否準(zhǔn)確無誤,是救濟程序的主體環(huán)節(jié)。

    (一)審查方式:積極聽取制定機關(guān)和審查提起人意見

    由原備案審查機構(gòu)復(fù)核審查結(jié)論,除了對相關(guān)材料進行書面審查外,可以采取適當(dāng)?shù)姆绞铰犎√岢鼍葷黧w的意見,來表達備案審查救濟機關(guān)對制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑说淖鹬?,彰顯審查救濟的嚴(yán)肅和公正。對于制定機關(guān),備案審查機構(gòu)都會通過函告制定機關(guān)來要求其說明理由,并通過與制定機關(guān)溝通、協(xié)商等方式,對規(guī)范性文件存在的問題進行充分的討論。但盡管經(jīng)過了前述環(huán)節(jié),制定機關(guān)可能仍然與備案審查機構(gòu)的意見不同,因此在制定機關(guān)提出異議后,審查機構(gòu)仍有必要再次聽取制定機關(guān)的不同意見和理由,認(rèn)真研究并爭取達成共識。對于審查提起人,《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三十一條規(guī)定,“備案審查機構(gòu)可以向?qū)彶榻ㄗh人詢問有關(guān)情況,要求審查建議人補充有關(guān)材料”,其他條款沒有專門規(guī)定需要聽取提出審查要求的國家機關(guān)的意見和建議。由此可以看出,與審查提起人的溝通并不是法定必需環(huán)節(jié)。實踐中由于目前提起審查建議的數(shù)量太大,全國人大常委會法工委備案審查室由于人員有限,還無法與每一個審查建議人取得聯(lián)系,通常對于爭議不大或者認(rèn)為審查建議人提出的建議不成立的,審查機構(gòu)會直接作出決定。由于目前還沒有其他國家機關(guān)提出審查要求,僅2021年備案審查工作報告闡述了國務(wù)院有關(guān)主管部門提出了審查建議,因此與其他國家機關(guān)提起人的實踐溝通情況還不明確。但如果審查提起人對審查結(jié)論提出了異議,那么救濟機構(gòu)最好采取電話、郵件等適宜的方式聽取其意見,必要時可以邀請審查提起人當(dāng)面討論、協(xié)商,給予其充分表達意見的機會,對其提出的救濟進行積極回應(yīng)。對于社會影響大、關(guān)注度高、雙方意見沖突嚴(yán)重的疑難復(fù)雜案件,救濟機關(guān)可以考慮召開座談會、論證會、聽證會等讓審查提起人、制定機關(guān)等利益相關(guān)方參加并陳述意見,以有效解決備案審查爭議。

    (二)審查表決:提交委員長會議或主任會議通過

    由原備案審查機構(gòu)另行組成審查組處理相關(guān)的救濟申請,盡管避免了原工作人員復(fù)核可能導(dǎo)致的偏頗,但在公正性上還不充分。在備案審查工作機構(gòu)和最終的剛性處理機關(guān)人大常委會之間還存在一個權(quán)威機構(gòu),即委員長會議或主任會議,可以增加由其進行表決通過的程序來進一步提升救濟的權(quán)威性。委員長會議或主任會議是人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作,它對常委會工作機構(gòu)的工作起著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。從實際情況看,委員長會議對常委會的運作和職權(quán)的行使,發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,從過去的實踐來看,所有提交代表大會和常委會的議案實質(zhì)上都由它決定,它承擔(dān)了把關(guān)職能(21)陳斯喜《人民代表大會制度概論》,中國民主法制出版社2008年版,第62頁;蔡定劍《中國人民代表大會制度》,法律出版社1992年版,第235頁。。同時,各專門委員會、工作機構(gòu)以及常委會機關(guān)各部門,都需要在主任會議的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下,有序地開展工作(22)上海人大工作研究會第四課題研究小組《區(qū)人大常委會主任會議的地位與作用研究》,《上海人大月刊》2019年第4期,第43頁。。因此,在人大的組織機構(gòu)中,委員長會議或主任會議是高于備案審查機構(gòu)的權(quán)威組織,可以對備案審查機構(gòu)的工作進行組織協(xié)調(diào),并對其重要事項決定是否向人大常委會會議提交,在人大常委會整體工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

    委員長會議或主任會議目前已在備案審查工作中發(fā)揮了重要決定性作用,顯示了權(quán)威地位。一是為了保證備案審查結(jié)論的準(zhǔn)確性,專門委員會和法工委在備案審查過程中意見分歧較大時需要報委員長會議決定是否啟用聯(lián)合審查會議(23)例如,《法律、司法解釋備案審查工作辦法》第三十三條規(guī)定,有關(guān)專門委員會、法制工作委員會在審查研究中有較大意見分歧的,經(jīng)報秘書長同意,向委員長會議報告。。二是為了保證備案審查機構(gòu)作出的書面審查研究意見的質(zhì)量,需要提前報主任會議決定(24)例如,《浙江省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十六條第二款規(guī)定:“制定機關(guān)未在規(guī)定的期限內(nèi)修改或者廢止,或者具體審查機構(gòu)認(rèn)為制定機關(guān)提出的無需修改或者廢止的理由不成立時,可以報經(jīng)主任會議同意后,由具體審查機構(gòu)向制定機關(guān)提出書面審查意見。”。三是在備案審查機構(gòu)作出書面審查研究意見而制定機關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件不存在問題時,審查機構(gòu)提請主任會議研究是否再次向制定機關(guān)提出書面審查研究意見(25)例如,2021年修訂的江蘇省《規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》第二十八、二十九條規(guī)定:制定機關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件不存在應(yīng)當(dāng)糾正的情形,法制工作委員會和相關(guān)委員會認(rèn)為理由不成立的,法制工作委員會應(yīng)當(dāng)按程序提請主任會議研究;主任會議研究后,認(rèn)為規(guī)范性文件需要糾正的,由省人大常委會辦公廳向制定機關(guān)提出書面審查意見,建議制定機關(guān)限期自行糾正。。四是制定機關(guān)未按照書面審查意見對規(guī)范性文件予以修改、廢止的,備案審查機構(gòu)依法向委員長會議或主任會議提出予以撤銷的議案、建議,由委員長會議決定提請常委會會議審議(26)例如,《立法法》第一百條第三款規(guī)定:“全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的,應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議,由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。”。根據(jù)上述實踐,委員長會議或主任會議對備案審查工作具有實質(zhì)性影響,可以決定備案審查機構(gòu)意見沖突的解決路徑,是否作出書面審查報告或再次督促型的書面審查報告,以及是否向委員長會議、主任會議提請撤銷案或要求撤銷案等,因此其足夠的權(quán)威性在備案審查救濟程序中發(fā)揮著決定性作用。具體而言,備案審查機構(gòu)對救濟申請審核完畢得出結(jié)論后,需提交給委員長會議或主任會議表決通過。

    (三)救濟決定:三種類型的決定及其效力識別

    制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂岢鼍葷暾埡螅瓊浒笇彶闄C構(gòu)需在兩個月內(nèi)進行審查,作出救濟決定,并提請委員長會議或主任會議通過。救濟決定一般有三種結(jié)果:一是撤銷書面審查研究意見,認(rèn)為規(guī)范性文件無需糾正;二是維持書面審查研究意見,規(guī)范性文件需要糾正;三是改變書面審查研究意見,具體在定性或糾正內(nèi)容方面作適當(dāng)調(diào)整。第一種情況,撤銷書面審查意見,則規(guī)范性文件無須糾正,那么備案審查終止,救濟決定即具有終局效力。但第二和第三種情況,救濟決定顯示規(guī)范性文件仍然需要糾正,則備案審查又恢復(fù)到原來程序繼續(xù)進行,即委員長會議或主任會議作出的救濟決定(撤銷書面審查意見除外)不具有強制執(zhí)行力,只是暫時中斷了程序進程。此后,備案審查機構(gòu)仍然要求制定機關(guān)在兩個月內(nèi)提出書面處理意見,如果沒有提出則進行到督促環(huán)節(jié)。如果柔性處理階段制定機關(guān)仍不服從救濟決定,則審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請委員長會議或主任會議決定是否向常委會會議或主任會議提交撤銷的議案或建議,最終進入剛性處理程序,由人大常委會會議作出具有最終法律效力的審查決定。之前救濟程序中委員長會議或主任會議已經(jīng)認(rèn)定規(guī)范性文件需要糾正,那么在制定機關(guān)拒不執(zhí)行的情況下,委員長會議或主任會議此時如無特殊情況一般不會改變之前的決定,此時提請通過程序的功能是決定是否動用剛性的監(jiān)督手段。因此,委員長會議或主任會議對救濟結(jié)論的通過程序仍很重要,因為它實現(xiàn)了在柔性處理階段對制定機關(guān)或?qū)彶榻ㄗh人不同意見的審核功能,不能簡單地與剛性處理階段的提請程序相提并論。

    (四)銜接機制:救濟機制與多頭備案審查沖突解決機制有效銜接(27)多重立法審查機制引起的結(jié)論沖突,可以參照此銜接機制加以構(gòu)建,但因為人民法院司法訴訟結(jié)論的無法律效力性、復(fù)議機關(guān)附帶審查的時間的不共時等因素,制度銜接稍顯復(fù)雜,且注重制度的事前、事中和事后的協(xié)調(diào)與配合,需另篇再議。

    救濟程序還應(yīng)充分考慮與我國多頭備案審查的沖突解決機制相銜接。根據(jù)我國目前實施的多頭備案審查制度,不同備案審查機關(guān)所作出的結(jié)論可能存在沖突,由此引發(fā)了多頭備案審查沖突解決機制的探討(28)王春業(yè)、張宇帆《設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查制度的困境與出路》,《北方論叢》2019年第3期,第21-22頁。。這些沖突一般發(fā)生在制定機關(guān)向不同備案審查機關(guān)提交備案之后的審查處理階段,針對的一般都是備案審查機構(gòu)在柔性處理階段作出的書面審查意見,時間上具有共時性,對象上具有一致性,因此不同審查機構(gòu)的結(jié)論沖突就可能成為制定機關(guān)申請救濟復(fù)核的重要原因之一。沖突解決機制與救濟機制之間是否需要協(xié)調(diào)、銜接甚至合并,就需要進一步研究。一方面,兩者都是要確認(rèn)備案審查結(jié)論是否正確,沖突解決機制雖然名義上是解決不同備案審查機構(gòu)結(jié)論之間的沖突問題,但實質(zhì)上分解到某一備案審查系統(tǒng)仍然是確定該審查機構(gòu)的結(jié)論的正確性,因此二者目標(biāo)一致,這為制度之間的銜接提供了基礎(chǔ)和前提。另一方面,二者最大的不同就是啟動的主體有別,因此,兩項制度不可能合并,但可以有效銜接。救濟機制一般由制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞?,而沖突解決機制一般由備案審查機關(guān)啟動以尋求結(jié)論的統(tǒng)一。例如《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第四十二條規(guī)定:“市人民政府和區(qū)縣(自治縣)人大常委會對區(qū)縣(自治縣)人民政府的同一件規(guī)范性文件的審查意見不一致時,可以單獨或者共同報請市人大常委會決定?!?/p>

    筆者認(rèn)為,我國多頭備案審查制度引起的審查結(jié)論沖突,是制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞饌浒笇彶榫葷脑蛑唬瑫r,制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞鹁葷彩莻浒笇彶闄C關(guān)啟動沖突解決機制的一個誘因,換言之,救濟機制將實現(xiàn)與多頭備案審查的沖突解決機制的程序銜接。具體而言,制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂崞鹁葷?,救濟機構(gòu)獲知被申請救濟的備案審查結(jié)論恰好與另一備案審查結(jié)論相沖突,那么救濟機制中止,備案審查機構(gòu)啟動沖突解決機制,向有權(quán)處理沖突的國家機關(guān)提交沖突解決申請,待有權(quán)機關(guān)作出沖突審查結(jié)論后,恢復(fù)救濟機制,備案審查機構(gòu)基于沖突解決機關(guān)的地位和權(quán)威,直接將沖突審查結(jié)論作為救濟結(jié)論并反饋給提起救濟主體,從而實現(xiàn)了救濟機制與沖突解決機制的有效銜接。需要指出的是,多頭備案審查的沖突解決機制最好是向前延伸至溝通協(xié)商階段,即備案審查機構(gòu)在作出修改或廢止的書面審查意見前應(yīng)該與其他備案審查機構(gòu)進行充分的協(xié)商,消除潛在的沖突隱患。但在目前缺乏溝通的情況下,沖突解決機制可以依靠救濟機制作為事后啟動的閥門,對不同備案審查機構(gòu)的結(jié)論予以協(xié)調(diào)統(tǒng)一,同時決定了救濟結(jié)論的內(nèi)容。

    四 結(jié)語

    備案審查制度的持續(xù)推進是我國法治建設(shè)發(fā)展到立法監(jiān)督階段的重要環(huán)節(jié),因此,不斷提升備案審查質(zhì)量、預(yù)防和糾正備案審查出錯是該項制度健康發(fā)展的重要保障。根據(jù)目前我國備案審查采取的制定機關(guān)自我糾正與撤銷并重的“剛?cè)嵯酀痹瓌t,“先禮后兵”決定了備案審查柔性處理方式應(yīng)是常態(tài),在事實上具有最終性,因此在柔性處理階段設(shè)置救濟程序是預(yù)防和糾正備案審查出錯的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(29)梁洪霞《以問題為導(dǎo)向的法學(xué)實訓(xùn)式教學(xué)改革探索》,《高等教育評論》2021年第1期,第103頁。。在救濟程序的具體設(shè)置上,實行制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑说碾p重啟動模式,而且為了公正起見,原備案審查機構(gòu)要另行組成審查組進行審查,其作出的救濟決定還需經(jīng)過委員會長會議或主任會議“把關(guān)”通過。整套救濟程序相當(dāng)于在原來的備案審查流程中嵌入了一個“暫停鍵”,雖然延緩了備案審查時間,卻為存有疑慮的制定機關(guān)或?qū)彶樘崞鹑颂峁┝松暝V復(fù)核的渠道,將備案審查可能出現(xiàn)的錯誤終止在柔性處理階段。這是目前備案審查本就在“小馬拉大車”的情況下,為防止少量案件出錯所能作出的較小犧牲??傮w而言,保證備案審查質(zhì)量,事前預(yù)防與事后救濟兩條路徑都很重要,但預(yù)防是本質(zhì),救濟是補充,從根本上說還是需要不斷加強備案審查制度和能力建設(shè),注重與制定機關(guān)、審查建議人等相關(guān)方的充分溝通,強化備案審查說理,這樣才能從根源上化解相關(guān)各方對備案審查結(jié)論的質(zhì)疑。

    猜你喜歡
    救濟備案結(jié)論
    由一個簡單結(jié)論聯(lián)想到的數(shù)論題
    立體幾何中的一個有用結(jié)論
    關(guān)于備案建材事中事后監(jiān)管的實踐與思考
    上海建材(2021年4期)2021-02-12 05:22:34
    我省高校新增備案和審批本科專業(yè)名單
    不當(dāng)解雇之復(fù)職救濟制度的反思與完善
    結(jié)論
    解讀保健食品注冊備案“雙軌制”
    關(guān)系救濟
    論私力救濟
    28
    在线免费观看不下载黄p国产 | 久久久久久久亚洲中文字幕 | 日本与韩国留学比较| 欧美午夜高清在线| 午夜老司机福利剧场| 日本黄色片子视频| 国产午夜精品论理片| 国内精品美女久久久久久| 日韩欧美一区二区三区在线观看| 亚洲av一区综合| 在线免费观看不下载黄p国产 | 久久国产精品人妻蜜桃| 又紧又爽又黄一区二区| 深夜精品福利| 亚洲成av人片免费观看| 窝窝影院91人妻| 欧美日韩黄片免| 国产精品香港三级国产av潘金莲| 久久精品91无色码中文字幕| 亚洲久久久久久中文字幕| 又黄又粗又硬又大视频| 啦啦啦免费观看视频1| 欧美性猛交╳xxx乱大交人| 国产成人aa在线观看| 一级毛片女人18水好多| 精品人妻偷拍中文字幕| 欧美绝顶高潮抽搐喷水| 国产乱人伦免费视频| 成人三级黄色视频| 观看美女的网站| 色视频www国产| 午夜免费男女啪啪视频观看 | 国产v大片淫在线免费观看| 亚洲午夜理论影院| 亚洲欧美日韩无卡精品| 岛国在线免费视频观看| 法律面前人人平等表现在哪些方面| 欧美日韩瑟瑟在线播放| 国产不卡一卡二| 51午夜福利影视在线观看| 国产成人欧美在线观看| 国产精品国产高清国产av| 3wmmmm亚洲av在线观看| 一区二区三区免费毛片| 亚洲在线自拍视频| 国产三级中文精品| 久久久久久大精品| 久久久国产成人精品二区| 韩国av一区二区三区四区| 国产精品影院久久| 一夜夜www| 少妇的丰满在线观看| 欧美乱色亚洲激情| 亚洲片人在线观看| 18美女黄网站色大片免费观看| 国产成人啪精品午夜网站| 老熟妇乱子伦视频在线观看| 亚洲狠狠婷婷综合久久图片| 麻豆成人午夜福利视频| 小蜜桃在线观看免费完整版高清| 午夜福利18| 免费看美女性在线毛片视频| 亚洲成a人片在线一区二区| 免费av观看视频| 婷婷精品国产亚洲av在线| 亚洲熟妇中文字幕五十中出| 少妇人妻精品综合一区二区 | 天美传媒精品一区二区| 亚洲精华国产精华精| 久久精品国产99精品国产亚洲性色| av专区在线播放| 国产免费一级a男人的天堂| 久久精品国产清高在天天线| 最近在线观看免费完整版| 欧美最黄视频在线播放免费| 亚洲精品一区av在线观看| 听说在线观看完整版免费高清| 三级毛片av免费| 国产激情偷乱视频一区二区| 色在线成人网| 母亲3免费完整高清在线观看| 99热这里只有精品一区| 动漫黄色视频在线观看| 舔av片在线| 在线免费观看不下载黄p国产 | 真实男女啪啪啪动态图| 国产一区二区三区视频了| 深夜精品福利| 两人在一起打扑克的视频| 又黄又粗又硬又大视频| 国产精品,欧美在线| 毛片女人毛片| 国产亚洲精品av在线| 亚洲美女黄片视频| 精品久久久久久久末码| 最近最新中文字幕大全电影3| 亚洲国产高清在线一区二区三| www.999成人在线观看| 午夜精品久久久久久毛片777| 成人精品一区二区免费| 国产不卡一卡二| 日韩欧美精品免费久久 | 欧美三级亚洲精品| 九九热线精品视视频播放| 97超级碰碰碰精品色视频在线观看| 中文资源天堂在线| 91av网一区二区| 91久久精品国产一区二区成人 | 国产真人三级小视频在线观看| 两个人视频免费观看高清| 内地一区二区视频在线| 老熟妇仑乱视频hdxx| 亚洲七黄色美女视频| 午夜激情欧美在线| 757午夜福利合集在线观看| 亚洲精品成人久久久久久| 国产高清有码在线观看视频| 久久伊人香网站| 日韩中文字幕欧美一区二区| 俄罗斯特黄特色一大片| 欧美国产日韩亚洲一区| 嫩草影视91久久| 午夜亚洲福利在线播放| 久久国产精品人妻蜜桃| 精品人妻1区二区| 午夜亚洲福利在线播放| 午夜精品一区二区三区免费看| 日韩欧美 国产精品| 亚洲性夜色夜夜综合| 国产精品久久久久久久久免 | 午夜福利在线观看免费完整高清在 | 久久国产乱子伦精品免费另类| 一夜夜www| 99久久成人亚洲精品观看| 国产一区二区三区视频了| a级毛片a级免费在线| 国产成人欧美在线观看| 亚洲专区国产一区二区| 99热只有精品国产| 亚洲人与动物交配视频| 国内精品一区二区在线观看| www.999成人在线观看| 亚洲欧美激情综合另类| 国产毛片a区久久久久| 免费在线观看影片大全网站| 精品人妻偷拍中文字幕| 99热这里只有是精品50| 男女那种视频在线观看| 国产精品亚洲一级av第二区| 精品国产亚洲在线| 嫩草影视91久久| www.色视频.com| 欧美性感艳星| tocl精华| 99久久综合精品五月天人人| 精品久久久久久久人妻蜜臀av| 国产高潮美女av| 亚洲真实伦在线观看| 国产精品精品国产色婷婷| 成年免费大片在线观看| 99久久99久久久精品蜜桃| 婷婷精品国产亚洲av在线| 九色成人免费人妻av| 亚洲国产色片| 国产激情欧美一区二区| 免费无遮挡裸体视频| 国产精品av视频在线免费观看| 国产精品久久视频播放| 欧美成人免费av一区二区三区| 亚洲欧美日韩东京热| 午夜福利高清视频| 亚洲av电影在线进入| 别揉我奶头~嗯~啊~动态视频| 久久国产精品人妻蜜桃| 性欧美人与动物交配| 最新在线观看一区二区三区| 99热精品在线国产| 亚洲av五月六月丁香网| 国产真实伦视频高清在线观看 | 99热6这里只有精品| 99久久综合精品五月天人人| 窝窝影院91人妻| 三级国产精品欧美在线观看| 国产一区在线观看成人免费| 天堂√8在线中文| 亚洲精品影视一区二区三区av| 美女高潮的动态| 国产精品野战在线观看| 成人特级黄色片久久久久久久| 国产欧美日韩一区二区三| 久久天躁狠狠躁夜夜2o2o| 久久人妻av系列| 国产精品1区2区在线观看.| 大型黄色视频在线免费观看| 搡女人真爽免费视频火全软件 | 亚洲美女视频黄频| 国产精品女同一区二区软件 | 亚洲精品色激情综合| 久久亚洲真实| 国产单亲对白刺激| 午夜日韩欧美国产| 无遮挡黄片免费观看| 69人妻影院| 蜜桃亚洲精品一区二区三区| 国产精品99久久久久久久久| 午夜福利高清视频| 日韩欧美免费精品| 久久精品国产99精品国产亚洲性色| 亚洲最大成人中文| av欧美777| 一本久久中文字幕| 国产高清videossex| 国产老妇女一区| 九色成人免费人妻av| 老司机午夜十八禁免费视频| 国产午夜精品论理片| 波多野结衣高清无吗| 国产精品自产拍在线观看55亚洲| 免费在线观看成人毛片| 日日夜夜操网爽| 悠悠久久av| 国产真人三级小视频在线观看| 一个人免费在线观看电影| www国产在线视频色| 91九色精品人成在线观看| 国产男靠女视频免费网站| 午夜福利免费观看在线| 午夜激情欧美在线| 午夜日韩欧美国产| 午夜免费成人在线视频| 亚洲国产欧美人成| 成人av在线播放网站| 日日摸夜夜添夜夜添小说| 一区二区三区高清视频在线| АⅤ资源中文在线天堂| 精品一区二区三区视频在线 | 欧美黄色片欧美黄色片| 国产亚洲av嫩草精品影院| 最新美女视频免费是黄的| 亚洲电影在线观看av| 国产精品久久久久久精品电影| 母亲3免费完整高清在线观看| 黄色丝袜av网址大全| 欧美区成人在线视频| 深夜精品福利| 欧美色视频一区免费| 日韩大尺度精品在线看网址| 悠悠久久av| 国产精品日韩av在线免费观看| 很黄的视频免费| 国产免费男女视频| 欧美bdsm另类| 中亚洲国语对白在线视频| 亚洲第一电影网av| 黄色日韩在线| 午夜免费观看网址| 国产成人av教育| 国产伦一二天堂av在线观看| 国产蜜桃级精品一区二区三区| 一本一本综合久久| 9191精品国产免费久久| 午夜免费成人在线视频| 最近最新中文字幕大全免费视频| 日韩欧美在线二视频| h日本视频在线播放| 国产精品一及| 久久性视频一级片| 啦啦啦观看免费观看视频高清| 久久久久久九九精品二区国产| a级毛片a级免费在线| 性欧美人与动物交配| h日本视频在线播放| 丰满人妻一区二区三区视频av | 免费在线观看日本一区| 中文字幕av成人在线电影| 国内毛片毛片毛片毛片毛片| 色av中文字幕| 久久国产精品影院| 哪里可以看免费的av片| xxxwww97欧美| 网址你懂的国产日韩在线| 一个人免费在线观看的高清视频| 精品国内亚洲2022精品成人| 久久久成人免费电影| 久久草成人影院| 在线观看av片永久免费下载| 99在线视频只有这里精品首页| 国产精品99久久99久久久不卡| 免费观看人在逋| 一级毛片高清免费大全| 麻豆国产97在线/欧美| 欧美大码av| 国产一区在线观看成人免费| 国产v大片淫在线免费观看| 久久欧美精品欧美久久欧美| 亚洲人与动物交配视频| 日韩人妻高清精品专区| www国产在线视频色| 91久久精品电影网| 一本一本综合久久| 亚洲一区二区三区色噜噜| 国产精品久久视频播放| 在线观看66精品国产| 午夜亚洲福利在线播放| 内射极品少妇av片p| 亚洲av日韩精品久久久久久密| 亚洲av成人精品一区久久| www.色视频.com| 99久久综合精品五月天人人| 一级a爱片免费观看的视频| 99热6这里只有精品| 国产高清视频在线播放一区| 1024手机看黄色片| 两个人的视频大全免费| 99精品久久久久人妻精品| 精品一区二区三区视频在线观看免费| 在线观看午夜福利视频| 国产老妇女一区| 免费人成视频x8x8入口观看| 日韩精品中文字幕看吧| 亚洲aⅴ乱码一区二区在线播放| 欧美+日韩+精品| 欧美日韩中文字幕国产精品一区二区三区| 日日夜夜操网爽| 波多野结衣高清作品| 级片在线观看| 精品乱码久久久久久99久播| www.熟女人妻精品国产| 久久精品国产亚洲av香蕉五月| 人妻久久中文字幕网| 在线视频色国产色| 99久久综合精品五月天人人| 国产不卡一卡二| 国产精品久久久久久久久免 | 在线观看一区二区三区| 亚洲人成网站在线播| 少妇人妻一区二区三区视频| 亚洲欧美精品综合久久99| av天堂在线播放| 一进一出抽搐动态| 午夜福利在线在线| 在线看三级毛片| 国产精品久久久久久亚洲av鲁大| 日本撒尿小便嘘嘘汇集6| 日韩精品青青久久久久久| 精品一区二区三区视频在线 | 女人被狂操c到高潮| 免费看a级黄色片| 午夜激情欧美在线| 国产男靠女视频免费网站| 一级黄片播放器| 波多野结衣高清无吗| 美女 人体艺术 gogo| 伊人久久大香线蕉亚洲五| 日韩有码中文字幕| 成人国产一区最新在线观看| 欧美色欧美亚洲另类二区| 欧美+亚洲+日韩+国产| 51国产日韩欧美| 一进一出抽搐gif免费好疼| 男人和女人高潮做爰伦理| 久久精品91蜜桃| 国产精华一区二区三区| 国产一级毛片七仙女欲春2| 男插女下体视频免费在线播放| 中文亚洲av片在线观看爽| 一本久久中文字幕| 人妻夜夜爽99麻豆av| 久久久色成人| 国产精品综合久久久久久久免费| 99热6这里只有精品| 午夜福利在线在线| 亚洲一区高清亚洲精品| 18禁黄网站禁片免费观看直播| 狂野欧美激情性xxxx| 在线视频色国产色| 精品久久久久久成人av| 亚洲激情在线av| 久久人妻av系列| 亚洲av免费在线观看| 亚洲在线观看片| 国产av不卡久久| 成人欧美大片| or卡值多少钱| 又黄又粗又硬又大视频| 色播亚洲综合网| h日本视频在线播放| 亚洲精华国产精华精| 小说图片视频综合网站| tocl精华| 久久欧美精品欧美久久欧美| www国产在线视频色| 国产真人三级小视频在线观看| 欧美另类亚洲清纯唯美| 久久久成人免费电影| 国产又黄又爽又无遮挡在线| 亚洲18禁久久av| 成人欧美大片| 欧美性感艳星| 手机成人av网站| 啪啪无遮挡十八禁网站| 久久香蕉精品热| 美女cb高潮喷水在线观看| 三级国产精品欧美在线观看| 非洲黑人性xxxx精品又粗又长| 97碰自拍视频| 首页视频小说图片口味搜索| 亚洲欧美日韩无卡精品| 国产精品 欧美亚洲| 他把我摸到了高潮在线观看| 怎么达到女性高潮| 噜噜噜噜噜久久久久久91| 久久精品国产综合久久久| 国内毛片毛片毛片毛片毛片| 欧美日韩精品网址| 给我免费播放毛片高清在线观看| 91久久精品电影网| 欧美丝袜亚洲另类 | 好男人电影高清在线观看| 很黄的视频免费| 成人三级黄色视频| 亚洲精品乱码久久久v下载方式 | 看黄色毛片网站| 超碰av人人做人人爽久久 | 99国产综合亚洲精品| 天天一区二区日本电影三级| 老鸭窝网址在线观看| 又紧又爽又黄一区二区| 成人av在线播放网站| 午夜免费成人在线视频| 精品久久久久久成人av| 男女床上黄色一级片免费看| 99久久99久久久精品蜜桃| 精品免费久久久久久久清纯| 日本成人三级电影网站| 成人性生交大片免费视频hd| 亚洲美女黄片视频| 内地一区二区视频在线| 亚洲熟妇中文字幕五十中出| 中文字幕av在线有码专区| 一个人免费在线观看电影| h日本视频在线播放| 国产亚洲av嫩草精品影院| 在线观看av片永久免费下载| 狂野欧美激情性xxxx| 国产精品久久久人人做人人爽| 淫妇啪啪啪对白视频| 90打野战视频偷拍视频| 在线国产一区二区在线| 亚洲精品粉嫩美女一区| 精品一区二区三区av网在线观看| 国产极品精品免费视频能看的| 一进一出好大好爽视频| 精品午夜福利视频在线观看一区| 国产一区二区在线观看日韩 | 亚洲精品456在线播放app | 嫩草影院精品99| 久久这里只有精品中国| 一进一出抽搐动态| 午夜两性在线视频| 男女视频在线观看网站免费| 好看av亚洲va欧美ⅴa在| 国产精品爽爽va在线观看网站| 天堂网av新在线| 97超视频在线观看视频| 精品人妻一区二区三区麻豆 | 精品电影一区二区在线| 欧美又色又爽又黄视频| 亚洲av免费高清在线观看| 波野结衣二区三区在线 | 在线播放国产精品三级| 最新中文字幕久久久久| 久久草成人影院| 无遮挡黄片免费观看| 两人在一起打扑克的视频| 午夜福利在线在线| 少妇人妻精品综合一区二区 | 蜜桃久久精品国产亚洲av| 中文字幕人成人乱码亚洲影| www国产在线视频色| 村上凉子中文字幕在线| 日本撒尿小便嘘嘘汇集6| 欧美又色又爽又黄视频| 国产中年淑女户外野战色| 日韩人妻高清精品专区| 欧美色视频一区免费| 三级国产精品欧美在线观看| 91久久精品电影网| 国产高清有码在线观看视频| 在线观看舔阴道视频| 听说在线观看完整版免费高清| 久久久久久久久中文| 国产一区二区激情短视频| 国产探花在线观看一区二区| 国产高清视频在线观看网站| 精品一区二区三区av网在线观看| 天堂动漫精品| 怎么达到女性高潮| 国产黄a三级三级三级人| 美女被艹到高潮喷水动态| 中文字幕熟女人妻在线| 9191精品国产免费久久| 俄罗斯特黄特色一大片| 国产精品亚洲美女久久久| 精品免费久久久久久久清纯| 在线十欧美十亚洲十日本专区| 琪琪午夜伦伦电影理论片6080| 欧美大码av| 在线免费观看的www视频| 日本一本二区三区精品| 亚洲av免费在线观看| 脱女人内裤的视频| 亚洲精品国产精品久久久不卡| 久久久久久久久中文| 乱人视频在线观看| 无限看片的www在线观看| 免费看美女性在线毛片视频| 国产精品乱码一区二三区的特点| 国产精品久久久久久人妻精品电影| 欧美不卡视频在线免费观看| 91久久精品国产一区二区成人 | 人人妻,人人澡人人爽秒播| 国产日本99.免费观看| 2021天堂中文幕一二区在线观| 两人在一起打扑克的视频| 日韩人妻高清精品专区| 国产成人aa在线观看| 国产三级中文精品| 在线看三级毛片| 欧美av亚洲av综合av国产av| 欧美一级毛片孕妇| 国产精品香港三级国产av潘金莲| 日韩欧美在线二视频| 美女黄网站色视频| 亚洲人成网站高清观看| 老汉色av国产亚洲站长工具| 99精品在免费线老司机午夜| 精品乱码久久久久久99久播| 丰满人妻熟妇乱又伦精品不卡| 国产伦精品一区二区三区视频9 | 日本熟妇午夜| 欧美激情在线99| 免费看光身美女| 久久久久久久精品吃奶| 国产精品99久久99久久久不卡| 免费看十八禁软件| 午夜福利在线观看免费完整高清在 | 免费av不卡在线播放| 亚洲五月天丁香| 欧美日韩综合久久久久久 | 麻豆成人av在线观看| 午夜免费激情av| 日韩人妻高清精品专区| 久久久久性生活片| 搡老岳熟女国产| 国产精品永久免费网站| 久久中文看片网| 一级毛片女人18水好多| 国产黄a三级三级三级人| 啦啦啦韩国在线观看视频| 免费电影在线观看免费观看| 国产精品一区二区免费欧美| 久久精品影院6| 国产午夜精品论理片| 精品久久久久久久末码| 我的老师免费观看完整版| 老司机午夜十八禁免费视频| 一级a爱片免费观看的视频| 国产在视频线在精品| 19禁男女啪啪无遮挡网站| 无限看片的www在线观看| 18美女黄网站色大片免费观看| 老汉色∧v一级毛片| 国产视频内射| 国产成人系列免费观看| 丰满人妻熟妇乱又伦精品不卡| 美女黄网站色视频| 午夜免费男女啪啪视频观看 | 国产精品av视频在线免费观看| 天堂影院成人在线观看| 长腿黑丝高跟| 亚洲无线观看免费| 狠狠狠狠99中文字幕| 在线a可以看的网站| 男人和女人高潮做爰伦理| 人人妻,人人澡人人爽秒播| 一卡2卡三卡四卡精品乱码亚洲| 国产蜜桃级精品一区二区三区| 看免费av毛片| 亚洲性夜色夜夜综合| 亚洲色图av天堂| 99riav亚洲国产免费| 色哟哟哟哟哟哟| 国产中年淑女户外野战色| 日韩 欧美 亚洲 中文字幕| 欧美一级a爱片免费观看看| 久久久国产精品麻豆| 国产精品亚洲美女久久久| 日韩欧美精品免费久久 | 国产精品香港三级国产av潘金莲| 国产精品一区二区免费欧美| 一个人免费在线观看的高清视频| 国产精品一区二区三区四区免费观看 | 一区二区三区免费毛片| 精品一区二区三区人妻视频| 好男人在线观看高清免费视频| 日本与韩国留学比较| 欧美国产日韩亚洲一区| 波多野结衣高清作品| 国产亚洲精品综合一区在线观看| 欧美激情在线99| 两个人的视频大全免费| 在线看三级毛片| 亚洲激情在线av| av在线蜜桃|